IFG_Leitfaden_BMZ
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Interne Anwendungshinweise zum IFG“
Leitfaden zur Bearbeitung von Anträgen nach dem Informationsfreiheitsgesetz im BMZ Inhaltsverzeichnis I. HINTERGRUND 3 II. ORGANISATORISCHER ABLAUF BEI DER BEARBEITUNG EINES IFG-ANTRAGES 4 1. Erste Woche 4 1.1 Eingang eines Antrags – Fristbeginn! 4 1.2 Ist es überhaupt ein IFG-Antrag? Wer ist zuständig? 4 1.3 Formerfordernisse und nicht zu bearbeitende Anträge 5 1.4 Erfassung des Antrags durch Z 14 6 1.5 Weiterleitung des Antrags an das inhaltlich federführend zuständige Fachreferat 6 2. Zweite/Dritte Woche: Bearbeitung durch das Fachreferat 7 2.1 Erste Bewertung des Antrags: Konkretisierung / Kostenschätzung 7 2.2 Zusammenstellung der Dokumente 7 2.3 Prüfung, ob eine Drittbeteiligung erforderlich ist 9 2.4 Prüfung, ob Ausnahmegründe vorliegen 10 2.5 Antwortbeitrag für den IFG-Bescheid und Übersendung an Referat Z 14 11 2.6 Ermittlung des Arbeitsaufwands durch das Fachreferat 11 3. Vierte Woche 12 3.1. Vorbereitung des Bescheids durch Z 14 12 3.2. Gebührenfestsetzung durch Z 14 12 3.3. Letztmalige Abstimmung und Versenden des Bescheids 13 3.4. Zahlungseingang 13 3.5. Vorschusszahlung 13 4. Sonderfall: Akteneinsicht 14 III. RECHTSMITTELVERFAHREN 15 1. Widerspruchverfahren 15 2. Klageverfahren 15 IV. BETEILIGUNG DER BFDI 15 ANHANG I: ANLEITUNG ZUR SCHWÄRZUNG IN PDF-DATEIEN 17 ANHANG II: MUSTERSCHREIBEN ZUR DRITTBETEILIGUNG 19 ANHANG III: MUSTERENTWURF VERPFLICHTUNGSERKLÄRUNG 20 1
ANHANG IV: AUSNAHMETATBESTÄNDE NACH DEM IFG 21 1. Schutz öffentlicher Interessen (§§ 3 u. 4 IFG) 21 2. Schutz privater Interessen (§§ 5 u. 6 IFG) 24 ANHANG V: IFG 25 2
I. Hintergrund Nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) hat jede/r Bürger/in und jede juristische Person des Privatrechts unabhängig von Staatsangehörigkeit und Wohnsitz und ohne eigene Betroffenheit Anspruch auf freien Zugang zu amtlichen Informationen der Bundesbehörden. Ziel des IFG ist es, die Bürgerbeteiligung zu fördern und das Vertrauen zwischen Staat und Bürger/innen zu stärken. Verwaltungshandeln soll transparenter und nachvollziehbarer gestaltet werden. Inhaltlich und zeitlich umfangreiche IFG-Anträge können jede Arbeitseinheit treffen und erfordern einen hohen zeitlichen und personellen Bearbeitungsaufwand. Dies v.a. vor dem Hintergrund, dass IFG-Anträge in der Regel innerhalb einer Frist von einem Monat beschieden werden müssen. Um dies zu gewährleisten, bedarf es einer optimalen Zusammenarbeit zwischen dem koordinierenden Referat Z 14 und dem inhaltlich federführend zuständigen Fachreferat. Die folgende Handreichung leitet Schritt für Schritt durch das Verfahren und gibt konkrete Hilfestellungen und Hinweise zur Bearbeitung eines IFG-Antrags. Den vollständigen Gesetzestext des IFG finden Sie in Anhang V. Für weitergehende Fragen zur Bearbeitung wenden Sie sich bitte an die Funktionsadresse IFG@bmz.bund.de. 3
II. Organisatorischer Ablauf bei der Bearbeitung eines IFG-Antrages 1. Erste Woche 1.1 Eingang eines Antrags – Fristbeginn! Eingang eines IFG Antrags im BMZ in schriftlicher oder elektronischer Form. In der Regel gehen IFG-Anträge über die Funktionsadresse IFG@bmz.bund.de bei Referat Z14 ein. Sollte ausnahmsweise ein IFG-Antrag in einem anderen Referat eingehen, leitet dieses Referat den Antrag umgehend an Referat Z 14 weiter. Achtung: Eingang des Antrags ist maßgeblich für die ab diesem Zeitpunkt laufende Regelbearbeitungsfrist von einem Monat. Eine Ausnahme besteht nur bei Drittbeteiligung (1.2.2). 1.2 Ist es überhaupt ein IFG-Antrag? Wer ist zuständig? Z 14 prüft, ob es sich um einen IFG-Antrag handelt: Ein IFG-Antrag liegt vor, wenn sich Antragsteller (natürliche oder juristische Person des Privatrechts, kann auch die Presse sein) o auf das IFG beruft oder Zugang zu amtlichen Informationen (Auszüge aus Akten) wünscht, oder o die Frage deutlichen Aktenbezug aufweist o und die Information dem BMZ vorliegt. Von dem Informationsrecht erfasst sind grundsätzlich alle in DOMEA abgelegten Dateien. Ein IFG-Antrag liegt nicht vor, wenn o die Information dem BMZ nicht vorliegt (keine Ermittlungspflicht), außer die Information befindet sich noch im Zwischenarchiv, oder o die Anfrage ersichtlich keinen Aktenbezug aufweist, z. B. Frage nach einer Informationsbroschüre oder o der Antragsteller darum bittet, bestimmte Informationen zusammenzustellen, zu ermitteln oder zu beschaffen (z.B. Erstellung von Übersichten, Datenanalysen etc). Wenn der Antrag auf das IFG gestützt wird, aber nicht unter dieses fällt, kann der Antrag in eine allgemeine Bürgeranfrage umgedeutet werden und eine einfache (kostenlose) Auskunft erteilt werden. Dies kann der Fall sein, weil die entsprechende Information ermittelt werden müsste oder weil es sich um eine reine Informationsfrage handelt, z.B. zum Stand eines Entwicklungsvorhabens oder zu entwicklungspolitischen Positionen des BMZ. In diesen Fällen leitet Referat Z 14 die Anfrage an das für Bürgerkommunikation zuständige Referat weiter. Dann ergeht gegenüber dem Antragssteller kein (ablehnender) Bescheid. Deshalb sollte ihm zusätzlich die ggf. kostenpflichtige formelle Bescheidung nach dem IFG angeboten werden. Nur dann kann der Antragssteller Rechtsmittel einlegen. Musterformulierung für die Umdeutung als Bürgeranfrage und Angebot der Bescheidung nach dem IFG: „Ihren Antrag unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) werte ich als eine auf Sachauskunft gerichtete Bürgeranfrage, die im Folgenden beantwortet wird. Sofern Sie dies wünschen, erhalten Sie aber auch gerne einen 4
förmlichen, unter Umständen kostenpflichten Bescheid nach dem IFG, der auch die Möglichkeit eröffnet Rechtsmittel einzulegen.“ Anfragen von Pressevertretern, die nicht konkret auf das IFG Bezug nehmen, werden an das Pressereferat abgegeben und als Presseanfrage behandelt. Antrag auf Akteneinsicht nach § 29 VwVfG liegt vor, wenn für die Beteiligten die Kenntnis des Akteninhalts zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. 1.3 Formerfordernisse und nicht zu bearbeitende Anträge Form: Grundsätzlich können IFG-Anträge formlos gestellt werden,. Sie müssen nur als IFG- Anträge zu erkennen sein. Spätestens, wenn sich abzeichnet, dass der Bescheid gebührenpflichtig sein wird, muss der Antragssteller zudem eine zustellungsfähige Postadresse angeben. Sofern eine Postadresse fehlt, wird Z 14 versuchen, diese zu ermitteln (z. B. durch Nachfrage beim Antragsteller). Anderenfalls können nicht gezahlte Gebühren im Nachhinein nicht eingetrieben werden. Falls bei elektronischen Anfragen Zweifel an der Identität des Antragstellers bestehen, ist auf den Postweg zu verweisen. Antragsbegründung: Grundsätzlich muss ein IFG-Antrag nicht begründet werden. Wenn durch den Antrag jedoch Daten Dritter (§ 2 Nr. 2 IFG, siehe unten 1.2.2.1.2.) betroffen sind, ist gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 IFG eine Begründung durch den Antragsteller erforderlich. Z 14 kann diese Begründung vor Beginn der inhaltlichen Bearbeitung des Antrags vom Antragssteller einfordern. Ablehnungsmöglichkeiten: In engen Grenzen ist die Ablehnung eines Antrags möglich. o Gemäß § 9 Abs. 3 IFG kann ein IFG-Antrag abgelehnt werden, wenn es für den Antragsteller zumutbar ist, sich die Information aus allgemein zugänglichen Quellen zu beschaffen, bzw. die Information sogar schon bei ihm vorhanden ist. Zu diesen Quellen gehören vor allem Informationen, die im Internet allgemein zugänglich sind (z.B. auf der Homepage des BMZ) oder in Gesetzes- oder Veröffentlichungsblättern bekannt gegeben wurden oder der Fachliteratur zu entnehmen sind. o Rechtsmissbräuchliche Anträge können nach der Gesetzesbegründung des IFG aufgrund ungeschriebener Grundsätze des Allgemeinen Verwaltungsrechts abgewehrt werden, Dazu zählen insbesondere Anträge, die auf Verfahrensverzögerungen oder offensichtlich auf eine (teilweise) Blockierung der Verwaltungsarbeit abzielen. 5
1.4 Erfassung des Antrags durch Z 14 Z 14 erfasst den Antrag in der Statistik zur Übersicht über den Verfahrensstand aller IFG- Anträge. Z 14 versendet eine Eingangsbestätigung an den Antragsteller und weist ihn auf das grundsätzlich bestehende Kostenrisiko hin. Die Bearbeitung des Antrags ist gemäß § 10 Abs. 1 IFG grundsätzlich gebührenpflichtig. Die Höchstgebühr beträgt 500 €. 1.5 Weiterleitung des Antrags an das inhaltlich federführend zuständige Fachreferat Referat Z 14 leitet den Antrag an das inhaltlich federführend zuständige Fachreferat weiter. Das federführend zuständige Fachreferat kann weitere Referate hinzuziehen, wenn und soweit dies für die Bearbeitung des Antrags erforderlich ist. 6
2. Zweite/Dritte Woche: Bearbeitung durch das Fachreferat Das federführend zuständige Fachreferat stellt die amtlichen Dokumente zusammen, die für die Beantwortung des IFG-Antrags erforderlich sind (2.2); falls erforderlich: beteiligt Dritte (2.3); prüft, ob dem Informationsanspruch stattgegeben werden kann, oder ob (teilweise) Ausnahmetatbestände entgegenstehen; bei teilweiser Herausgabe: schwärzt die nicht herauszugebenden Textpassagen und begründet das Vorliegen eines oder auch mehrerer Ausnahmetatbestände substantiiert (2.4); übermittelt Referat Z 14 die herauszugebenden Dokumente sowie einen übernahmefähigen Antwortbeitrag für den IFG-Bescheid (2.5); informiert Referat Z 14 über den Bearbeitungsaufwand (2.6). Das Fachreferat kennzeichnet auf der Sachakte, dass und in welchem Umfang eine Einsicht nach dem IFG erfolgt ist. 2.1 Erste Bewertung des Antrags: Konkretisierung / Kostenschätzung Sobald sich das Fachreferat einen Überblick über den Umfang der zu prüfenden und ggf. herauszugebenden Dokumente verschafft hat, schätzt es den voraussichtlich entstehenden Arbeitsaufwand (zur Orientierung siehe 2.6.) und teilt diesen Z 14 mit. Etwas anderes gilt nur, wenn der Antrag vollständig abzulehnen ist, da abzulehnende Anträge gebührenfrei ergehen. Z 14 informiert sodann den Antragsteller über die voraussichtlich entstehenden Kosten und fragt, ob der Antrag trotz des Kostenrisikos aufrechterhalten werden soll. Dabei weist Z 14 den Antragsteller darauf hin, dass bis zu seiner Rückmeldung keine inhaltliche Bearbeitung erfolgen wird. 2.2 Zusammenstellung der Dokumente Erfasst werden grundsätzlich alle in Akten vorhandenen Informationen. Einschränkungen bestehen in Bezug auf Verschlusssachen und Personalakten. Entscheidend ist, ob der Inhalt des Dokuments mit amtlicher Tätigkeit zusammenhängt. Bei der Behandlung von Sachthemen ist dies regemäßig zu bejahen. Auch E-Mails können amtliche Informationen darstellen. Akten, die sich bereits im Bundesarchiv befinden, sind nicht in die Prüfung mit einzubeziehen, da sie nicht mehr der Verfügungsbefugnis des BMZ unterliegen. Für die Herausgabe von Archivgut ist das Bundesarchiv nach dem Bundesarchivgesetz zuständig. Dies umfasst Schriftgut (auch elektronisch gespeichertes), für das die Aufbewahrungsfrist abgelaufen ist und das endgültig an das Bundesarchiv abgegeben wurde. Anderes gilt jedoch für Schriftgut, dass innerhalb der Aufbewahrungsfrist im Zwischenarchiv des Bundesarchivs gelagert ist. Dieses unterliegt noch der 7
Verfügungsbefugnis des BMZ und muss daher mit gesichtet, ggf. geschwärzt und herausgegeben werden. Unterlagen des Bundesrechnungshofs (BRH) sind nicht herauszugeben. Das IFG ist diesbezüglich nicht einschlägig. Bei Unterlagen an und von Ausschüssen des Deutschen Bundestages ist zu differenzieren: o Vorbereitende Unterlagen des BMZ für Ausschusssitzungen des Bundestages oder an Ausschüsse übersandte Stellungnahmen und Unterlagen sind amtliche Informationen im Sinne des IFG und grundsätzlich herauszugeben, wenn nicht im Einzelfall ein Ausnahmetatbestand vorliegt. o Für Unterlagen, die von Bundestagsauschüssen dem BMZ übersandt wurden, ist die Sachlage anders. Die Ausschüsse sind keine zur Herausgabe von Unterlagen verpflichteten Behörden im Sinne des IFG. Die Verfügungsbefugnis über die Unterlagen liegt daher dort. Eine Herausgabe ohne deren Zustimmung oder gar gegen ihren Willen soll grundsätzlich nicht erfolgen. Gegebenenfalls ist die Stellungnahme des entsprechenden Ausschusses zur Herausgabe einzuholen. Unterlagen, die aktuelle, nicht abgeschlossene Gesetzgebungsverfahren der Bundesregierung umfassen, sind amtliche Unterlagen im Sinne des IFG. o Als Ausnahmetatbestand zum Informationszugang kommen jedoch insbesondere die Regelungen des § 4 (Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses) und § 3 Nr. 3b (Beeinträchtigung der Beratungen von Behörden) in Betracht. o Inwieweit daneben noch der ungeschriebene Ausnahmetatbestand des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung Anwendung finden kann, ist rechtlich umstritten. Eine erforderliche Ablehnung sollte daher nur bei Vorliegen der im IFG genannten Ausnahmetatbestände erfolgen. Bezüglich Unterlagen anderer Behörden (z.B. Bundesressorts, Landesbehörden) gilt Folgendes: o Nach § 7 Abs. 1 IFG entscheidet die Behörde über einen IFG-Antrag, die zur Verfügung über die begehrte Information berechtigt ist. Verfügungsberechtigt ist die Behörde über selbst erhobene Informationen. Bei nicht selbst erhobenen Informationen kann sie das Verfügungsrecht kraft Gesetzes oder Vereinbarung haben (z. B. bei Gesetzgebungsvorhaben besteht die Vereinbarung, dass das federführende Ressort über die Stellungnahmen der beteiligten Ressorts verfügungsbefugt ist). Im Zweifelsfall sollte Kontakt mit dem Ressort aufgenommen werden oder der Antragsteller an das Ressort verwiesen werden. o Bei Daten von Bearbeitern anderer Behörden, z.B. im Schreiben einer Landesbehörde an das BMZ entscheidet die Landesbehörde im Rahmen ihrer Beteiligung eigenständig, ob sie ihre amtliche Information mit den Bearbeiterdaten herausgibt. o Dabei ist zu beachten, dass die beteiligte Behörde die Schwärzung der Informationen begründen muss (erheblicher Mehraufwand). 8
Umgang mit in den Akten enthaltenen, nicht relevanten Informationen: Es kann vorkommen, dass in einer Akte Dokumente enthalten sind, die nicht in den Sachzusammenhang gehören oder nicht der Vollständigkeit oder Nachvollziehbarkeit des Schriftgutes in dem jeweiligen Sachzusammenhang dienen (d.h. es ist kein aktenrelevantes Schriftgut). Dieses kann in den zutreffenden Vorgang übergeleitet oder ggf. aus den Akten herausgenommen werden und gehört dann nicht zum aktenrelevanten Inhalt, der vom IFG Antrag erfasst ist. Eine Entfernung von Akteninhalten, deren Herausgabe nach IFG nicht gewünscht ist, die aber aktenrelevant sind, wäre dagegen rechtsmissbräuchlich. 2.3 Prüfung, ob eine Drittbeteiligung erforderlich ist Das zuständige Fachreferat prüft, ob eine Drittbeteiligung nötig ist. Dritte sind gemäß § 8 IFG immer zu beteiligen, wenn der Antrag personenbezogene Daten, geistiges Eigentum, Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse Dritter umfasst (z.B. von Durchführungsorganisationen, Zuwendungsempfängern, sonstigen Partnerorganisationen). In diesem Fall informiert das Fachreferat umgehend Referat Z 14. Z 14 informiert den Antragsteller darüber, dass ein Drittbeteiligungsverfahren zeit- und kostenaufwändig ist und der Antragsteller diese Kosten grundsätzlich zu tragen hat. Z 14 fragt den Antragsteller, ob er mit einer Schwärzung sämtlicher Daten Dritter einverstanden ist, um ein Drittbeteiligungsverfahren zu vermeiden. Stimmt der Antragsteller dem zu, schwärzt das Fachreferat alle Daten Dritter. Stimmt der Antragsteller nicht zu, übersendet das Fachreferat die betroffenen Passagen aus Dokumenten an die betroffenen Dritten und bittet diese um Prüfung, welche Daten herausgegeben werden dürfen und der Herausgabe welcher Daten schutzbedürftige Belange im Sinne des IFG entgegenstehen. Ein Musterschreiben zur Drittbeteiligung findet sich in Anhang II. Dabei ist zu beachten, dass durch die Übersendung der Dokumente an den Dritten keine anderen Interessen verletzt werden. D.h. die für die Drittbeteiligung nicht relevanten Passagen sind zu schwärzen. Wenn Dritte zu beteiligen sind, gilt die Monatsfrist nicht. Dennoch müssen alle Beteiligen eine zügige Abwicklung fördern. Daher ist dem Dritten eine Frist von höchstens einem Monat zu setzen. Stimmt der Dritte dem Informationszugang schriftlich zu, so ist die Information offen zu legen. Stimmt der Dritte nicht zu, muss das Fachreferat gemäß § 5 IFG abwägen zwischen dem Interesse des Antragstellers / der Antragstellerin an der Information und dem Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs. Dazu muss der/die Antragsteller/in begründen, warum gerade diese spezielle Information (z.B. ein bestimmter Name) für ihn/sie von besonderer Bedeutung ist. Besondere Arten personenbezogener Daten gemäß § 3 Abs. 9 Bundesdatenschutzgesetz (rassische, ethnische Herkunft, politische Meinung, religiöse oder philosophische Überzeugung, Gewerkschaftszugehörigkeit, Gesundheit, Sexualleben) dürfen nur mit Einwilligung des Dritten übermittelt werden; hier findet keine Interessensabwägung statt. In diesen Fällen verlangt das Fachreferat von dem/der Antragsteller/in die Abgabe einer Verpflichtungserklärung zum Schutz der Daten Dritter (Muster in Anhang III). 9
Das Fachreferat teilt dem Dritten seine abschließende Entscheidung über den Umgang mit den Daten des Dritten gemäß § 8 Abs 2 IFG schriftlich mit. Erst wenn diese Entscheidung bestandskräftig geworden ist und seit der Bekanntgabe der Anordnung an den Dritten zwei Wochen verstrichen sind, dürfen die Informationen dem/der Antragsteller/in zugänglich gemacht werden. Die Antwort des Dritten ist im Antwortbeitrag des zuständigen Fachreferats an Referat Z 14 zu berücksichtigen. 2.4 Prüfung, ob Ausnahmegründe vorliegen Das inhaltlich zuständige Fachreferat prüft, ob die Dokumente vollständig herauszugeben sind oder ob Ausnahmegründe des IFG den Informationsanspruch einschränken. Derartige Ausnahmegründe sieht das IFG vor zum Schutz von besonderen öffentlichen Belangen, des behördlichen Entscheidungsprozesses, von personenbezogener Daten, des geistigen Eigentums und von Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen (§§ 3 – 6 IFG). Zu den ungeschriebenen Hinderungsgründen gehört der Schutz des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung. Einen detaillierten Überblick über die Ausnahmetatbestände bietet Anhang IV. Ist ein Ausnahmetatbestand erfüllt, besteht ein Anspruch auf Informationszugang nur zum Teil oder gar nicht. Dann sind die nicht dem Zugang offen stehenden Informationen (Wörter, Textpassagen) durch das inhaltlich zuständige Fachreferat unkenntlich zu machen (d.h. zu schwärzen) oder auszusortieren. Für jede geschwärzte Textpassage bzw. jedes aussortierte Dokument ist der jeweils einschlägige Paragraph des IFG anzugeben und unter Berücksichtigung der jeweiligen Einzelfallumstände zu begründen. Die Prüfung, ob Ausnahmetatbestände nach dem IFG einschlägig sind, ist mit höchstmöglicher Gründlichkeit vorzunehmen. Wie das Schwärzen in technischer Hinsicht funktioniert, wird für Dokumente, die in elektronischer Form vorliegen, in Anhang I erklärt. Dokumente, die nur in Papierform vorliegen, sollten eingescannt werden. Die Schwärzung erfolgt dann wie in Anhang I erläutert. Nur in Ausnahmefällen kann in der Papierfassung geschwärzt werden. Dies ist deutlich zeitaufwendiger und kostenintensiver (Kopierkosten, Papierverbrauch) und sollte daher vermieden werden: Das Fachreferat erstellt dazu von jedem Dokument zwei Kopien. In der einen Kopie werden die zu schwärzenden Passagen farbig markiert oder unterstrichen. Diese Version wird bei den Akten behalten, um im Falle eines etwaigen Widerspruchs- oder Klageverfahrens leichter nachvollziehen zu können, welche Inhalte geschwärzt wurden. In der anderen Kopie werden die geschützten Passagen mit schwarzem Stift vollständig unkenntlich gemacht. An jede geschwärzte Textstelle ist ein Hinweis anzubringen mit der Ausnahmevorschrift des IFG, auf die sich die Schwärzung stützt. 10