1998-protokoll-nr-394
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Sitzungsprotokolle des Beirats des Bundesministeriums der Finanzen“
1 A 3/eckh-Gutachten-394
Vertraulich®
Niederschrift 2/98
der 3 Wi i
beim B inisterium der n
13/14. Fi
in Berlin, Westin Grand Hotel
7 Es wird ausdrucklich - insbesondere im Hinbl
ick auf die Diskussion mit Gasten und die Verteilung
Unterlagen - auf den Vertraulich-Ver
merk hingewiesen.
von
B. Tagesordnung
I. Mitteilungen des Vorsitzenden
tf. Feststellung der Tagesordnung,
I. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV. Diskussion Gber aktuelle Probleme
V. Gutachten: Probleme der internationalen Untemehmen
sbesteuerung
Vi. Tagesordnung der nachsten Sitzung
Vil. Verschiedenes
Ei der Tagesordnun.
Auf Einladung des Beirats referiert| am Vormittag Uber Probleme der interna-
tionalen Besteuerung; am Nachmittag berichtet eS Se iber die skandinavi-
schen Modelle der Einkommensbesteuerung. Am Samstag diskutiert oe eh
at rt Pte
rat.
ne
lll. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
Entgegen den Angaben des Protokolls war (BMF) anwesend.
IV. Diskussion Uber aktuelle Probleme
begraBt.
die mit dem Beirat aktuelle finanzpolitische Probleme des Landes Berlin sowie des Bun-
des erdriern méchie.
beschreibt die Dimension der Finanzprobleme des Landes Berlin als einzig-
artig. Der Berliner Haushalt - mit einem Volumen von 42 Mrd. DM - sei von einer erhebli-
chen Unterdeckung gepragt (12 Mrd. DM nicht durch eigene Einnahmen gedeckt). Die Ur-
sachen liegen nach ihrer Auffassung vor allem im Tempo des Abbaus der Bundeshilfen
nach der Wende. Das Land Berlin kénne wegen der relativ starren Ausgabenstrukturen
hierauf nicht so schnell reagieren: im Jahr 1995 hatten Personalausgaben von 14,3 Mrd.
DM (ohne Universitaten) Steuereinnahmen von 15,6 Mrd. DM (ohne Landerfinanzausgleich)
gegenuber gestanden. Vielfach sei die Personalausstattung Gberdimensioniert - ein Erbe
mit spezifischen Begriindungen im Ost- und Westteil der Stadt.
Der Personalabbau sei eine wichtige KonsolidierungsmaBnahme im Land Berlin: jahriich
reduziere das Land die Zahl der Stellen um 5.200; in 1996 und 1997 nochmals um je 1000
Stellen zusatzlich. Die weiteren Saulen der Konsolidierungsma&nahmen bildeten die inve-
stiven und konsumtiven Ausgaben.
Das Land Berlin sei auf dem Weg der Haushaltskonsolidierung bereits beachtlich vorange-
kommen: das strukturelle Defizit (Einnahmen ohne Kredite und VermégensverauBerung;
Ausgaben ohne Zinsausgaben und Abdeckung von Vorjahresverpflichtungen) habe von
12 Mrd. DM in 1995 auf 8 Mrd. DM in 1998 zurtickgefiihrt werden kénnen. Die Haushalts-
konsolidierung bleibe auch mittelfristig auf der Tagesordnung. Sie werde kurzfristig weiter
mit einem erheblichen Vermégenseinsatz erfolgen miissen. Ohnehin sei die Beteiligungs-
politik des Landes neu zu bestimmen.
-5-
Auf mittlere Frist bedirfte eine nachhaltige Konsolidierung
auf der Ausgabenseite aber
auch weiterer Reformen, von denen bereits einige
verwirklicht werden konnten: die Vertra-
ge mit den Universitaten, die Krankenhausplanung sowie
die Bezirksreform wurden stell-
vertretend genannt. Bei der Bezirksreform bestehe das
Ziel in der Schaffung von 12 Bezir-
ken mit kommunalen Funktionen und ahnlicher Gré@e. Dem sttinden
aber bislang noch er-
hebliche politische Widerstande entgegen.
Eine mittelfristig angelegte Haushaltskonsolidierung bediirfe
aber auch stabiler Erwartun-
gen auf der Einnahmenseite. Fir das Land Berlin sei
eine solide Haushaltspolitik kaum
méglich, wenn die tatsachlichen Steuereinnahmen die Planansa
tze so deutlich unter-
schreiten, wie das etwa im Jahr 1996 (4 Mrd. DM) der Fall sei.
fordert weiter-
hin, da& auch die Regelungen Gber den Landerfinanzausgleich
Bestand haben miGten -
sie seien schlieBlich erst 1995 mit Unterstiitzung der Geber-
Lander in Kraft gesetzt worden.
Aus ihrer Sicht seien die gegenwartig von einigen Geber-Lander
n ins Feld gefihrten Argu-
mente schlichtweg unseriés. Die Verkehrung der Finanzkr
aft-Reihenfolge komme erst durch
die Bundeserganzungszuweisungen zustande. Gleichwohl
betont | die Be-
deutung von Haushaltskonsolidierung und strukturelien Anpassungen
bei den Empfanger-
landern. Vielfach seien diese aber heute noch nicht far den
innerstaatlichen Standortwett-
bewerb geriistet. Eine Landemeugliederung solle auch weiterhi
n als sinnvolle finanzpoliti-
sche Altemative verfoigt werden.
Ein Beiratsmitglied gibt zu bedenken, da durch eine Landem
eugliederung unter Umstan-
den kiinstliche Konstruktionen geschaffen wurden, die im Ergebni
s nicht zu.einer Starkung
des Féderalismus beitragen wiirden. Eine L&anderneugliederung
am Reifbrett sei zurnindest
sehr problematisch. Auf die Frage eines anderen Beirats
mitglieds bekraftigt
die Auffassung, da& Kommunen stets eine Steuer bendtigten,
die dem Aspekt regionaler
Aquivalenz im Verhdaltnis zu lokalen Unternehmen Rechnung tragt. Die Kernstad
t-Umland-
Problematik sieht ‘Ur den Fall Berlin als wenig gravierend an; man kénne sich
der im Falle Berlins historisch aufgestauten Entwicklung nicht entgegen
stelien.
Der Beirat setzt die Diskussion des Gutachtens fort. Um nahere Informat
ion Gber die Steu-
erstrategien der Unternehmen zu erlangen, tragt auf Einladun
g des Beirats.
aus Bonn vor. verdeutlicht, da sich die Méglichkeiten fur (legale) Steu-
-6- ergestaltungen der Unternehmen in Abhangigkeit von den gewahiten Rechtsformen erheb- lich unterschieden. Bei den privaten Kapitalvermégensbesitzern sei die legale Steuerver- meidung faktisch nur durch eine Wohnsitzverlagerung zu erreichen. Die Einschaitung von Auslandsgesellschaften (etwa zur Verwertung eines Patents) blieben in der Regel steuerlich erfolglos, solange es sich nicht um eine operative Gesellschaft handele. Das Steuerrecht verhindere so wirkungsvoll den Zugang zu solchen steuermindernden Konstruktionen. Im Bereich der gewerblichen Unternehmen kénne es zu steuerinduzierten Verlagerungen der Produktion kommen. Allerdings enge das Steuerrecht die Méglichkeiten ein: durch die steu- erlichen Regelungen fur die Verbringung von Know-how in das Ausland sowie die besonde- ren Regelungen fur Lohnfertigungsstatten (,verlangerte Werkbanke’). im Bereich der Kapitaigesellschaften sei zwischen den Familiengesellschaften und den Pu- blikumsgesellschaften deutlich zu unterscheiden. Wahrend die Publikumsgesellschaften nicht unter einem ,Durchschiittungszwang* stinden, komme es bei den Familiengesell- schaften durch das Interesse der Anteilseigner haufiger zu einem Bedarf an steuermin- dernden Konstruktionen. Durch auslandische Holdings kénne dieser aber nicht befriedigt werden; sie wirden Gberwiegend steuerliche Nachteile mit sich bringen und bedeuteten in der Regel eine Verschiechterung des Netto-return. Gleichwohl kénnten sie aber durch au- Rersteuerliche Grinde gerechtfertigt sein. Fur Publikumsgeselischaften wiirden vor allem die innerbetrieblichen Verrechnungspreise als Ma&nahme fir die Verlagerung von Gewinnen in ein Niedrigsteuerland diskutiert. Die Beurteilung von Verrechnungspreisen schaffe fur die Steuerverwaltung groBe Probleme, da klare Kriterien dafiir fehiten, wann ein Verrechnungspreis als nicht mehr gerechtfertigt gel- ten kénne. In der Regel diirfte das Gewicht dieser Ma&nahmen wohi iberzeichnet werden: faktisch stehe einer steuerlichen Gestaltung von Verrechnungspreisen unter steuerlichen Kriterien entgegen, da& sie eine doppelte Buchfihrung (fdr steuerliche und fur kalkulatori- sche Zwecke) erforderten. im Gbrigen wirke bei der Beurteilung von. Verrechnungspreisen auch stets die Steuerverwaltung des anderen Landes mit - freilich mit entgegengesetzten Interessen in bezug auf die Héhe der Verrechnungspreise. Zudem stlnden die Interessen der Geschaftsfihrer von Auslandgeselischaften auch stets einer einseitig an der Steuerlast orientierten Gestaltung von Verrechnungspreisen entgegen. Das Steuerrecht musse viel- fach eben zur Kenntnis nehmen, da® die Produktion bei hoher Exportorientierung auch dem Markt folgen kénne und der Anteil der Auslandsproduktion mit negativen Konsequenzen fur das Inlandssteueraufkommen wachse.
im Bereich der ,produzierenden Untemehmen* gelte,
da& es insgesamt zu einer zutreffen-
den steuerlichen Behandlung komme, solange die Unter
nehmen sich nicht dafiir entschie-
den, operative Tatigkeiten in das Ausland zu
veriagem. Echte ,Briefkastenfirmen" wiirden
von der Steuerverwaitung rasch identifiziert, der
RechtsmiBbrauch wirke sich dann steuer-
lich nicht mehr aus. Bei Verrechnungspreisen
bestehe ein erheblicher Unscharfebereich,
der Spielraume erdffne, die wohl tats&chlich auch
genutzt wurden. Insgesamt werde das
Problem aber zu hoch bewertet.
Der Beirat diskutiert mit, einige ausgewahite Aspekte seines Vortrags.
Auf die Frage eines Beiratsmitglieds nach der Bedeut
ung, die der Spitzensteuersatz einer-
seits und die Bemessungsgrundiage andererseits
im Urteil der Unternehmen besitzen, stellt
er heraus, da® die Bedeutung des Spitzensteuersatze
s fiir (steuerbedingte) Standortent-
scheidungen zwar sehr hoch sei, aber mit der Gré@e
des Anlagenbestandes und der Inve-
stitionsintensitat eines Unternehmens abnehme. Die
Frage eines anderen Beiratsmitglieds
nach dem Anteil illegaler Praktiken beantwortet
differenziert: im Bereich der
Konzeme sei keine relevante illegale Steuervermei
dung zu vermuten; dem stehe schon die
Anreizkonstellation entgegen. Das unterscheide sie
von den Familiengeselischaften. Der
grote Umfang illegaler Praktiken sei im Bereich
der privaten Kapitalvermdégenseinkinfte
anzunehmen, die nie ihren Weg in das Inland finden.
tragt auf Einladung des Beirats zu den Grundzligen
der nordischen
Systeme der Einkommensbesteuerung vor. Dabei handele
es sich um Systeme der Ein-
kommensbesteuerung, die Gemeinsamkeiten aufweisen, ohne
formal harmonisiert zu sein.
KapitaleinkUnfte wurden niedriger besteuert als
Arbeitseinkinfte; fir Zins- und Dividen-
denertrage gebe es eine definitive Quellenbesteuerung.
Diese Systeme der Dual Income Taxation (DIT) beschre
ibt wie folgt: In
Finnland und Norwegen seien im Rahmen von Steuer
reformen die Satze der Kérper-
schaftsteuer auf 28 % herabgesetzt worden. Die Tarife
z4hiten jetzt zu den niedrigsten im
Kreis der Industrienationen. Hinzu komme, da es bei
diesen Staaten keine weiteren Steu-
em auf das Einkommen oder das Vermégen
der Kapitalgesellschaften gebe. Dariiber hin-
aus sei auch die Besteuerung der Kapitalertrage reformie
rt worden: Die wirtschaftliche
Doppelbelastung ausgeschiitteter Geselischaftsgewin
ne durch die Kérperschaftsteuer der
Gesellschaft und die Einkommensteuer der Anteilseigner sei beseitig
t worden.
Die Reformmanahmen waren durch den gleichzeitigen Abbau von Steuervergiinstigungen
aufkommensneutral. Bei der Besteuerung der Kapitaleinkinfte seien die Gemeinsamkeiten
zwischen den skandinavischen Staaten unverkennbar, so da® sie - trotz der Verschieden-
heit im Detail - gemeinsam beurteilt werden kénnten. Die Verbesserung der internationalen
Wettbewerbsfahigkeit habe eines der wesentlichen Motive fir diese Reformen abgegeben.
Zudem komme in ihnen der Grundgedanke zum Ausdruck, da& Kapitaleinknfte wegen der
inflation, die das Sparkapital real entwertet, niedriger besteuert werden sollten als Arbeit-
seinkUnfte, bei denen ein Inflationsausgleich durch die Tarifverhandiungen mdéglich sei.
Die wichtigsten Elemente der nordischen Systeme der DIT lassen sich wie folgt beschrei-
ben:
Kapitaleinkinfte warden unabhangig von anderen Einkiinften mit proportionalen Tarifen
besteuert,
- alle Ubrigen Einkunfte unterlagen progressiven Tarifen; die Satze lagen im oberen Pro-
gressionsbereich uber den Tarifen fiir die Kapitaleinkinfte;
- der proportionale Kérperschaftsteuertarif entspreche dem proportionalen Einkommen-
steuertarif auf die KapitaleinkUnfte:
- die Kérperschaftsteuer auf die ausgeschitteten Gewinne werde beim Anteilseigner auf
die Steuer auf Kapitaleinkiinfte angerechnet. Es gebe somit keine wirtschaftliche Dop-
pelbelastung ausgeschitteter Gewinne mehr.
Ein Problem stelle sich jedoch bei allen mittelstandischen und personenbezogenen Unter-
nehmen (Kapital- und Personengeselischaften), bei denen die Betriebsinhaber und ihre
Familienmitglieder mitarbeiten sowie bei Einzelunternehmern: Dieser Personenkreis unter-
liege mit dem erwirtschafteten Unternehmensgewinn im Prinzip der allgemeinen Einkom-
mensteuer, deren Satze jetzt héher seien als die der Kérperschaftsteuer. Er ware also ge-
genlber den Kapitaigeselischaften steuerlich benachteiligt. Dieses Problem werde folgen-
dermaen gelést: Der erwirtschaftete Gewinn werde aufgeteilt und zwar in einen Teil der
auf persénliche Arbeit entfalle (und den héheren Einkommensteuersatzen unterliege) und in
einen Teil, der als Zins auf das eingesetzte Kapital gelte, damit zu den Kapitaleinkuinften
-9-
zahle und niedriger besteuert werden kdnne. Fur die Publikum
sgesellschaft gelte diese
Aufteilung nicht.
So werde in Finnland ein Teil des Gewinns von Einzeluntemehmem
und Personengeseli-
schaften als Verzinsung des eingesetzten Kapitals aufgefa&t; dieser
Kapitalertragsanteil
werde mit 15 % des Betriebsvermégens am Ende des vorangegangenen
Jahres ange-
hommen und mit 28 % besteuert. Der Rest des Gewinns gelte
als Erwerbseinkommen und
unterliege der progressiven Einkommensteuer bis 56,5 %.
Ein ahniiches Aufteilungsverfahren verwende auch Norwegen. Ein Teil des Unternehm
er-
gewinns gelte als Kapitaleinkommen und werde mit dem niedrigerem
Satz von 28 % be-
steuert. Bei der Berechnung dieses Teils werde eine bestimmte Verzinsun
g des eingesetz-
fen Kapitals unterstellt, Den entsprechenden Zinssatz bestimme das Parliament
auf der Ba-
Sis des durchschnittlichen Zinses der Staatsanieihen jahrlich neu; er erhéhe sich um-eine
Risikopramie von 6 %. Fir das Jahr 1995 ergebe sich 2.B. ein kalkulatorischer Zins von
13,5 %. Der restliche Unternehmensgewinn gelte als Arbeitseinkommen,
das mit einem
Héchstsatz von 41,7 % besteuert werden kénne.
Die idee von der gleichmaRigen Besteuerung aller Einkunftsarten werde in diesen Modellen
aufgegeben. Es wachse die Zahi der Lander, die in zunehmendem Mafe
auf Schedulen-
Steuvern zurickgriffen, d.h. auf im Quellenabzugsverfahren erhobene
definitive Steuem, de-
ren Tarif von der Ertragsart abhange. Schedulensteuern seien einfach
zu erheben. Eine
zusammenfassende Einkommensteuererklarung und Veranlagung sei nicht
erforderlich. Die
Tarife k6nnten nach unterschiedlichen Gesichtspunkten festgesetzt werden.
Von einer zu-
sammenfassenden Besteuerung nach der Leistungsfahigkeit
nahmen diese Modelle aber
Abschied.
Der Beirat diskutiert mit. ausgewahite Aspekte seines Vortrags. Ein
Beiratsmitglied weist darauf hin, da®& diese nordischen Systeme der
Einkommensbesteue-
rung nicht mehr einer klaren Linie bzw. deutlichen Idealen in der Einkomme
nsbesteuerung
foigten. Es handele sich um einen pragmatischen Ansatz, dessen Abgrenzu
ng zu einem
Steuerlichen ,muddling through" schwierig sei. Ein anderes Beiratsmitglied weist
darauf hin,
da diese Systeme der Einkommensbesteuerung ganz andere Anreize
erzeugten als etwa
das deutsche System der Einkommensbesteuerung: Wahrend man in Deutschia
nd incenti-
ves zu einer niedrigen Bewertung von Vermégensbestaénden habe, liefere etwa
das dani-
sche System einen Anreiz zu einer hohen Bewertung von Vermégensbestanden, weil
dann
-10- der Anteil des imputed income zu einer vergleichsweise niedrigeren Steuerbelastung fuhre. Ein weiteres Beiratsmitglied weist darauf hin, da& diese DIT-Systeme eine hdhere Bela- stung der innovativen Unternehmen gegentiber den low-profit-Untemehmen zur Folge hat- ten. Das kénne nicht Ziel der Besteuerung sein. Der Beirat setzt die Beratung des Gutachtens auf der Basis des Gliederungsentwurfs der Kommission fort. Dabei zeigt sich, da& die Gliederungspunkte Ill, 1V und V (Wohnsitzland-, Quellenlandprinzip, zinsbereinigte Einkommensteuer) logisch unterschiedlich Ebenen zuge- héren und daher nicht auf der gleichen Gliederungsebene erhalten bleiben sollten. Einige Beiratsmitglieder sprechen sich dafiir aus, Kapitel V auf Ill und [V aufzuteilen; andere be- firworten die Beibehaltung des jetzigen Entwurfs. Der logische Bruch kénne aufrechterhal- ten bleiben, weil die Gliederung in der vorliegenden Form am ehesten dem Thema gerecht werde und die Argumentation einem Ergebnis zustrebe, das sich allein Gber die Erérterung der Prinzipien der internationalen Besteuerung nicht erschlieBe. Ein Beiratsmitglied ist der Auffassung, dai die Gliederung prinzipiell zwischen zwei interna- tionalen Systemen der Besteuerung (Wohnsitzland-, Quellenlandprinzip) und drei nationa- len Abgrenzungen der Bemessungsgrundiage Einkommen (Schanz, DIT, zinsbereinigte Einkommensteuer) zu unterscheiden habe. Dem kénne man durch Auflésung von Kapitel V und Erweiterung der Gliederungstiefe von Ill und IV Rechnung tragen. Méglich sei es aber auch, die nationalen Abgrenzungen der Bemessungsgrundlage Einkommen zur obersten Gliederungsebene zu erheben. Eine solche Gliederung wurde allerdings nicht mehr den Schwerpunkt auf die internationalen Probleme der Unternehmensbesteuerung legen. Ein anderes Beiratsmitglied schiagt dagegen vor, da DIT oder die zinsbereingte Einkom- mensteuer keine so starke Betonung erfahren sollten. Die wichtige Trennlinie verlaufe viel- mehr zwischen der bisherigen synthetischen Einkommensteuer und einer - wie auch immer ausgestalteten - steuerlichen Privilegierung der KapitaleinkUnfte. Neben DIT und zinsberei- nigter Einkommensteuer seien andere Formen der Privilegierung der Kapitaleinkinfte denkbar. Notwendig sei es, die prinzipielle Begtinstigung der Kapitaleinkommen intensiver zu diskutieren. Dem halt ein Beiratsmitglied entgegen, da die Trennungslinie nicht einfach zwischen der Schanz-Abgrenzung und allen anderen Formen einer von Schanz abweichenden Einkom- mensteuer verlaufe. So bedeute die DIT eine Vermischung in der Besteuerung von Zins
