1999-protokoll-nr-407
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Sitzungsprotokolle des Beirats des Bundesministeriums der Finanzen“
aate
L
| A 7/gerh-Beirat-407
Vertraulich*)
Niederschrift 6/99
der 407. Tagung des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesministerium der Finanzen
am_9./10. Juli 1999
in Hamburg im ,,Landhaus Flottbek“
A. Teilnehmer
B. Tagesordnung
Mitteilungen der Vorsitzenden / Feststellung der Tagesordnung
Verschiedenes
fH. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
Diskussion Uber aktuelle Probleme
Gutachten: ,Freiziigigkeit und Soziale Sicherung in Europa"
Freitag, den 9. Juli 1999, Vortrag9
Vi. Tagesordnung der nachsten Sitzung / Verschiedenes
il. Verschiedenes Entfaiit. iL Protokoll itzun: Das Protokoll wird ohne Anderungswiinsche angenommen.
IV. Diskussion Uber aktuelle Probleme
Entfailt.
V. Gutachten: .. Freiziigigkeit und Soziale Sicherung in Europa“
(1) Vortrag’ Europdische Kommission Brussel
referiert vor dem Hintergrund ihrer mehrjahrigen Tatigkeit bei der EU-
Kommission dber das grenzuberschreitende Sozialversicherungsrecht in Europa. Im
Mittelpunkt ihres Vortrages stehen die VO (EWG) Nr. 1408/71 und der im Dezember
1998 von der Kommission vorgelegte Reformvorschlag fur eine Verordnung zur Koor-
dinierung der Systeme der sozialen Sicherheit.
Zu Beginn ihres Vortrages gibt | zundchst Hintergrundinformationen zur
Geschichte der Koordination des Sozialrechts. Schon sehr fruh (1958) wurde die
,Vorganger-Verordnung” der VO (EWG) Nr. 1408/71 verabschiedet. In einem multilate-
ralen Sozialversicherungsabkommen verabschiedeten sechs Mitgliedstaaten die VO
(EWG) Nr. 3/1958. Bis heute hat sich der EuGH in rd. 400 Urteilen mit der Thematik
Freiziigigkeit und Soziale Sicherheit auseinandergesetzt. Der EuGH hat wiederholt dar-
auf hingewiesen - z.B. in der Rs.e Kohii/Decker -, dass bestimmte Verpflichtungen der
Mitgliedstaaten im wesentlichen aus dem Primarrecht und dessen Umsetzung resultie-
fen.
Der im Dezember 1998 von der Kommission vorgelegte Vorschiag fur eine Verordnung
zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit - KOM(1989) 777 endg. -
dient zur Reform und Vereinfachung der VO (EWG) Nr. 1408/71. Nach Auffassung von
anthalt der Vorschlag im Prinzip ,wenig Neues‘; es wurden lediglich be-
stehende Regelungen kodifiziert. Neben einer Kurzung des Textes um 2/3 gegenuber
der VO (EWG) Nr. 1408/71 wurde vor allem versucht, Begriffe, Vorschriften und Verfah-
ren zu vereinfachen. Die Grundsdtze der Koordinierung sind jedoch gleichgeblieben (Be-
schdaftigungsiand- vs. Wohnsitzlandprinzip, Portabilitatsprinzip).
Aus der standigen Rechtsprechung des EuGH lasst sich ableiten, dass auch kunftig
am Beschaftigungslandprinzip festzuhalten ist, da sich dieses Prinzip aus den Artikein
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zur Freizugigkeit ableiten lasst. Besondere Probleme ergeben sich in diesem Zusam-
menhang bei Personen, die kurzfristig nicht beschaftigt sind, sogenannte nicht-aktive
Personen. In der Vergangenheit orientierte sich die Rechtsprechung an dem Grundsatz,
dass soziale Sicherheit
zu einem gewissen Teil ,mitgebracht* werden muss, d.h. es wur-
de bei diesem Personenkreis der Nachweis ausreichender Barmittel und die Voriage ei-
nes Krankenversicherungsschutzes gefordert. Nach der jlingsten Rechtsprechung des
EuGH haben unter bestimmten Voraussetzungen auch nicht-aktive Personen einen An-
spruch auf Integration in die sozialen Sicherungssysteme des Aufnahmelandes.
Bei der Ausarbeitung des Kommissionsvorschiags bestanden Probleme u.a. in der
sozialversicherungsrechtlichen Berticksichtigung von Erziehungszeiten sowie der Be-
rucksichtigung unterschiedlicher Ankniipfungspunkte zwischen Sozial- und Steuerrecht
in den einzelnen Lander. Im letzteren Fall existiert eine Vielzahl von Diskriminierungs-
tatbestanden. Zum Beispiel unterliegen EU-Burger haufig dem Sozialrecht des Landes
A, gleichzeitig gilt aber fur sie das Steuerrecht des Beschaftigungsiandes. Als aktuelles
Beispiel verweist’ auf ein Vertragsverletzungsverfahren der Kommission
gegen Frankreich. Zu klaren ist in diesem Fall (Zahlung einer Sonderabgabe aus famili-
enpolitischen Uberlegungen), ob es sich um eine Steuer oder einen zusdtzlichen Sozial-
versicherungsbeitrag handeilt.
Um die Bedeutung der VO (EWG) Nr. 1408/71 besser einordnen zu k6énnen, erinnert
zunachst daran, dass die urspriinglichen Verordnungen auf die traditio-
neile Gastarbeiterproblematik der G0er Jahre zugeschnitten waren. Die Wanderungen
aus Stideuropa in den Norden Europas sind jedoch abgeschlossen; damalige Befiirch-
tungen, dass z.B. Portugiesen bzw. Italiener durch den EU-Beitritt verstarkt nach
Deutschland kommen wiirden, haben sich riickblickend nicht bestatigt. Vor diesem Hin-
tergrund teilt ___auch nicht Befurchtungen, dass mit dem Beitritt osteuro-
paischer Lander starke Wanderungsbewegungen zu beflirchten seien. Das Institut fur
Arbeitsmarki- und Berufsforschung der Bundesanstalt fur Arbeit (IAB) arbeitet zur Zeit im
Auftrag der Kommission an einer Studie, inwieweit durch die Osterweiterung ,Druck" auf
den deutschen Arbeitsmarkt ausgetibt werden kénnte. Deutschland strebt bei der EU-
Osterweiterung an, dass in einer Ubergangsphase von 15 Jahren keine véllig Freiztigig-
keit fur die Beitrittsiander gilt) =. ~——— glaubt jedoch, dass die EU-Beitrittslander
ohnehin nicht darauf bestehen werden, dass mit dem Beitritt die ,volle* Freizigigkeit gilt,
und daher Ausnahmeregelungen vereinbart werden. Die Uberlegungen in der Kommissi-
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on sind allerdings darauf ausgerichtet, dass das Gemeinschaftsrecht grundsatzlich zu
Ubernehmen ist und der Beitritt zur EU nicht mit Ausnahmeregelungen begonnen wird.
Eine neue und zunehmend bedeutendere Form der Wanderung stellt nach Ansicht von
die ,Grenzgangersituation’ dar. Auch ist verstarkt - aufgrund von preis-
werterem Wohnraum - der Erwerb von Immobilien im Ausiand zu beobachten (z.B. Be-
neluxstaaten und Frankreich).
(2) Diskussion
Auf die Frage eines Beiratsmitglieds, inwieweit zuverlassiges Zahlenmaterial zur
Bedeutung von Wanderungen voriiegt, weist darauf hin, dass die
hier notwendigen Zeitraumbetrachtungen und die Betrachtung von Wanderungen
von Personen, die nicht an die Erwerbstatigkeit anknupfen, nicht vorliegen. Bislang
erfolgt lediglich ein Ruckgriff auf stichtagsbezogen Statistiken, die Erwerbspersonen
erfassen.
Ein Beiratsmitglied fragt, wie aus Sicht der Kommission das Wohnsitzlandprinzip
ais Koordinierungsregel bewertet wird.
weist zunachst darauf hin, dass der Kommission keine wissen-
schaftliche Aufbereitung zum Wohnsitzlandprinzip vorliegt. Von erheblicher Bedeu-
tung sind in diesem Zusammenhang die unterschiedlich konzipierten Sozialsysteme
in den EU-Landern. Nach ihrer Beobachtung ist z.B. im deutschen Rentenversiche-
rungssystem bei der Rentenhdhe ein strengeres Festhalten am Aquivalenzprinzip zu
beobachten. Gleichzeitig ist aber auch die Berechnung von Rentenanspruchen im
Vergleich zu anderen Landern wesentlich komplexer. Unterschiede bestehen auch
in der Frage der Finanzierung: Insbesondere in den skandinavischen Landern gibt
es steuerfinanzierte Grundsicherungssysteme, die durch eine zweite (betriebliche)
Saule erganzt werden.
Bei Beitragszahlungen gilt grundsdtzlich die Pro-rata-temporis-Betrachtung, d.h.
Anwartschaften bleiben im Rahmen einer Aquivalenzbetrachtung bestehen. Aller-
dings ist z.B. im Fall einer Mindestrente zu beachten, dass nicht-beitragsfinanzierte
Leistungen, die nach dem Integrationsprinzip gewahrt werden, vom Export ausge-
nommen werden kénnen. Andernfalls sind Zahlungen an Personen zu leisten, die
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noch nie im Land gearbeitet haben. Beispielsweise wurde bei der Einfiihrung der
Pflegeversicherung in Osterreich von Seiten der dsterreichischen Regierung darauf
geachtet, dass Leistungen aus der Pflegeversicherung nicht exportfahig sind. in die-
sem Zusammenhang wurde aus einem Pflegeversicherungsgesetz ein ,reines*
Pflegegesetz,
Ein Beiratsmitglied weist darauf hin, dass das Aquivalenzprinzip im Zusammen-
hang mit einer Marginalbetrachtung (zus4tzliche Beitrage fuhren zu zusatzlichen
Leistungen) betrachtet werden muss. Die deutsche Krankenversicherung ist kein
Beispiel fur die konsequente Umsetzung dieses Prinzips
da, hier in einer Vielzah!
von Fallen Leistungen ohne ein Beitragsaquivalent gezahit werden (z.B. im Rahmen
der ,Versicherung* von Familienmitgliedern). Es ware wichtig, den Gedanken des
marginalen Aquivalenzprinzips verstarkt im Rahmen der sozialen Sicherungssyste-
me umzusetzen.
Ein Beiratsmitglied fragt vor dem Hintergrund der Reformansdatze der Bundesregie-
rung zur Einfilhrung einer Grundsicherung bzw. dem Einbau von Mindestsiche-
rungselementen in das Rentensystem nach einer Einschatzung, inwieweit hieraus
auch exportfahige Leistungsanspriiche envachsen wiirden.
weist zunachst darauf hin, dass nicht-beitragsfinanzierte Aufstok-
kungen von Rentenversicherungsileistungen grundsatzlich vom Leistungsexport
ausgenommen werden kénnen. Allerdings ist nach ihrer Auffassung das deutsche
Rentenversicherungssystem ein Beispiel fiir ausufernde Regelungen, um den Aqui-
valenzgedanken fur eine Vielzahi von Lebenssituationen umzusetzen, Andere Lan-
der neigen zu einer starkeren Pauschalierung: derartige Pauschalelemente sind
dann exportpflichtig.
Die Diskussion um die Kriterien zum Ausschluss vom Leistungsexport wird fort-
laufend gefihrt. Zum einen ist die Beitragsfreiheit, d.h. die Frage der Finanzquelle
mafgeblich. Leistungen, die nicht aus dem Beitragsaufkommen finanziert werden,
konnen vom Export freigestellt werden. Der EuGH hat zum anderen auch darauf
hingewiesen, dass Leistungen, die auf das ,soziale Umfeld" ausgerichtet sind, nicht
exportfahig sind. Als Beispiel wird die Bezuschussung von Schuluniformen in Frank-
reich genannt. Allerdings existieren auch hier Streitfalle. Z.B. gibt es in den
Nieder-
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landen einen sehr gro@ztigigeren Leistungskatalog fiir behinderte Kinder. Die nie-
derldndische Regierung ist deshalb bemuht, diese Leistungen dem ,soziaien Um-
feld“ zuzurechnen und nicht allgemein als Familienleistungen einzustufen.
Auf die Frage eines Beiratsmitglieds nach einer Einschatzung der Bedeutung der
EuGH-Entscheidung Kohil/Decker fiir Deutschland weist darauf
hin, dass nach ihrer Auffassung dieses Urteil auch fur das deutsche Gesundheits-
wesen von grundsatzlicher Bedeutung ist. Die Folgewirkungen sind derzeit nur
schwer abzuschdtzen. In der Kommission gibt es hierzu noch kein Meinungsbild.
Ein Beiratsmitglied fragt nach den Informations- und Entscheidungsprozessen in-
nerhalo des EuGH, die zu dem Herausgreifen prominenter Einzeifalle mit einer an-
schliessenden Rechtsfortschreibung fUhren.
weist zundchst darauf hin, dass bei Beantwortung dieser rechtsso-
ziologischen Frage zu bedenken ist, dass es eine Reihe von Landern gibt, die be-
sonders durch die Aufnahme von Gastarbeitern betroffen ist (Deutschland, Frank-
reich, Niederlande, Belgien). Auch existieren in bestimmten Regionen Deutschlands
sogenannte ,Interessenvertretungen* in Form von auslandischen Gewerkschafts-
vertrungen, die regelmassig vor bestimmten Landessozialgerichten klagen.
Die deutsche Verwaltung hat sich auch im Vergleich zu anderen Lander in den
letzten Jahren ,inflexibler* gezeigt: Haufig konnten Einzelfalle auf nationaler Ebene
so entschieden werden, dass diese nicht dem EuGH vorgelegt werden. Existierende
Spielraume werden in Deutschland zu wenig genutzt. Zudem war es in Deutschiand
vor einigen Jahren fur Richter noch sehr ,prestigetrachtig’, dem EuGH Entscheidun-
gen vorzulegen. Zu berticksichtigen ist auch, dass in kleinen Landern - z.B. Luxem-
burg - europarechtliche Verstésse in Form von Kartellierungen in bestimmten Berei-
chen viel offensichtlicher sind.
Ein Beiratsmitglied fragt, inwieweit durch EuGH-Entscheidungen nicht das integrati-
onsprinzip weitentwickelt bzw. gestarkt worden ist.
verweist auf die kommissionsinterne Diskussion uber die Frage, ob
bei der Neufassung der VO (EWG) Nr. 1408/71 nicht das Wohnsitzlandprinzip vor-
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angestellt werden sollte. In diesem Zusammenhang spielen insbesondere aktuelle
EuGH-Urteile eine Rolle, die sich mit der Interpretation der Aufenthaltsrichtlinie
befassen. Grundsaizlich haben Personen Anspruch auf alle sozialen Vergiinstigun-
gen, wenn die Bedingungen der Aufenthaltsrichtlinie erfillt sind. Der EuGH hat je-
doch vor kurzem in einem Fall (Rs.e Martinez/Salla) entschieden, dass Soziallei-
stungen unter bestimmten Bedingungen selbst dann gewahrt werden missen, wenn
nicht alle Voraussetzungen der Richtlinie erfullt sind, damit kein Diskriminierungstat-
bestand vorliégt und somit Freiztigigkeit in einem umfassenden Sinne hergestellt
wird.
* Auf die Frage eines Beiratsmitglieds zu dem Entstehungsprozess des Kommissi-
onsvorschiags stellt dar, dass bereits im Vorfeld eine Vielzahi von
Tagungen bzw. Seminaren in den Mitgliedslandern veranstaltet wurde, um zundchst
Anregungen bzw. Verbesserungsvorschlage zu sammein. Der Kommissionsentwurf
wurde relativ breit auf verschiedenen Ebenen diskutiert. im Europaischen Rat wurde
er von vielen Mitgliedstaaten im Prinzip begriisst. insbesondere die nachsten Prasi-
dentschaften (Finnland, Schweden, Frankreich und Portugal) stehen dem Vorschiag
sehr aufgeschlossen gegentiber. Anfang September wird der Diskussionsprozess in
Finnland im Rahmen einer Konferenz fortgesetzt.
Mit dem Vertrag von Amsterdam ist fiir eine Verabschiedung des Kommissionsvor-
schlags nunmehr auch die Zustimmung des Europaischen Parlamentes erforderlich.
Nach Einschatzung von_ durfte eine systematische ,Entkernung*
durch den Europdischen Rat nicht die Zustimmung des Parlaments finden.
schatzt den Zeithorizont fur die Verabschiedung auf ftinf Jahre. Zum Ver-
gleich: Die VO (EWG) Nr. 1408/71 wurde nach sechs Jahren verabschiedet.
(3) Diskussion des Gliederungsvorschiages von. :vom 30. Juni 1999
Der Beirat diskutiert intensiv den Gliederungsvorschliag von yom 30. Juni
1989. Als wesentliche Ergebnisse der Diskussion sind festzuhalten:
« Der Beirat ist sich einig, dass das Untersuchungsthema bei Okonomen bisiang nur
wenig Beachtung gefunden hat und eine grosse Liicke in der é6konomischen Literatur
zu diesem Thema existiert. Gerade aus finanzwissenschaftlicher Sicht sollte eine Be-
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standsaufnahme erfolgen, wobei auch der Blick auf langerfristig mégliche sinnvolle
Koordinierungs- bzw. Harmonisierungsregeln gerichtet werden sollte.
« Der Beirat beschlie&t einstimmig, dass ein Untersuchungsansatz gewahit werden
soll, der breit genug ist, um die Empfehlungen des Gutachtens nicht allein auf eine
Weiterentwicklung der VO (EWG) Nr. 1408/71, sondern auch auf die weitergehende
dékonomische Bedeutung der Freiziigigkeit ausrichten zu kénnen.
«" Der Beirat beschlie&t mehrheitlich, dass beim Aufbau des Gutachtens zunachst die
Darstellung des einschlagigen europaischen Soziairechts mit einer kritischen Waurdi-
gung der VO (EWG) Nr. 1408/71 erfolgen soll. In einem zweiten Block sollen die
ékonomische Bedeutung der Freizugigkeit, das Verhdltnis zwischen Sozialer Siche-
rung und Wettbewerb sowie mdgliche Optionen der Systemkoordinierung dargestellt
werden.
referiert abschlieRend Uber die wesentlichen Ergebnisse des Be-
richts einer gemeinsamen Arbeitsgruppe der Lander Brandenburg, Baden-Wurttemberg,
Bayern, Nordrhein-Westfalen und des Saariandes, der Spitzenverbande der Kranken-
kassen und des Bundesministeriums fur Gesundheit zu den Auswirkungen der Recht-
sprechung des EuGH zur Erstattung von Kosten flr Medizinprodukte und Behandlungen
im EU-Ausland durch nationale Krankenversicherungen.
weist darauf hin, dass es sich hierbei um keinen innerhalb der Gundes-
regierung abgestimmten Bericht handelt. im Gegensatz zu der Position des damaligen
der die Auffassung vertreten hat, dass aus dem Urteil Kohil/Decker keine
allgemeinen Auswirkungen flr das deutsche Gesundheitswesen resultieren, kommt der
Bericht zu dem Ergebnis, dass die Grundsatze des freien Warenverkehrs in diesem Zu-
sammenhang nur dort gelten, wo Kostenerstattung gilt. Bei Sachleistungen wird dies als
fraglich angesehen, allerdings auch nicht generell ausgeschiossen.
