2016-protokoll-nr-526
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Sitzungsprotokolle des Beirats des Bundesministeriums der Finanzen“
Vertraulich
Niederschrift 6/16
der 526. Tagung des Wissenschaftlichen Beirats
beim
Bundesministerium
der Finanzen
m ii lin
A. __Teilnehmer
B. Tagesordnung:
I. Mitteilungen des Vorsitzenden
II. Feststellung der Tagesordnung
Ill. Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
[V. Gesprach mit Herrn MR Matthias Hensel zum Thema Abgeltungsteuer*
V. Thema ,,Niedrigzins“
VI. Thema ,,Ungleichheit*
VI. Thema ,,Steuervergtinstigung und EU-Beihilfe*
VII. Thema ,,.Kapitalmarktunion*
IX. Interne Sitzung: Vorsitzwahien
X. Tagesordnung der nachsten Sitzung
XI. Verschiedenes
Ill, _ Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
Das Protokoll = letzten Sitzung wurde ohne Anderung angenommen. Der Beirat dankt
7 Te fir die gute Arbeit.
_ _Abgeltungsteuer
2s berichtete, dass im politischen Diskurs die Diskussion um die
Abschaffung der Abgeltungsteuer fortdauere. Kritiker fiihren an, dass mit der Einfiihrung des
internationalen Informationsaustausches in Steuersachen die Steuerflucht begrenzt werde und
dies die Méglichkeit erdffne, Kapitalertrage wieder zum persdnlichen Grenzsteuersatz zu
versteuern. Erst jiingst hat das Land Brandenburg die EntschlieSung des Bundesrates zur
Abschaffung der Abgeltungsteuer beantragt.
A xp stellte anschlicBend wesentliche Elemente der Diskussion um die Abschaffung
der Abgeltungsteuer dar. Sollte nach einer Evaluierung tatsdchlich die Entscheidung getroffen
werden, die Abgeltungsteuer abzuschaffen, kénnte diesein ein gréBeres Reformpaket bei der
Einkommensteuer eingebunden sein. Dieses kénnte laut ‘olgende Elemente
enthalten:
Abschaffung der Abgeltungsteuer und Wiedereinfthrung der Veranlagung aller
Kapitalertrage; der abgeltende Steuerabzug kénnte in ein Abschlagsverfahren
umgewandelt werden.
Priifung der Einfiihrung eines elektronischen Kontrollmitteilungsverfahrens tber
inlandische Kapitalertrage.
Einfiihrung eines Teileinkiinfteverfahrens (60 %) analog zur Besteuerung wesentlicher
Beteiligungen bei Unternehmen.
Wiedereinfiihrung des Werbungskostenabzuges.
Anpassung der Gewinnveraufierungsbesteuerung zur Starkung der Altersvorsorge.
Einftihrung klarer Abgrenzungsmechanismen von laufenden Ertrdgen und
Wertsteigerungen in neuen Kapitalmarktprodukten zur Missbrauchsvermeidung.
Eine derartige Reform hatte laut ‘olgende wesentliche Auswirkungen:
Durch die Abschaffung der Abgeltungsteuer in Verbindung mit der Einfthrung des
Teileinktinfteverfahrens wiirde sich die Finanzierungsneutralitat sptirbar verbessern. Die
bisher fehlende Finanzierungsneutralitat hat aber offensichtlich keine praktischen
Auswirkungen.
Die Dividendenbesteucrung wird durch das Teileinktinfteverfahren insbesondere fir
Einkommensgruppen unterhalb von rd. 55.000 Euro (Beginn Tarifzone
Spitzensteuersatz 42%) gesenkt. Mehreinnahmen, die durch die héhere Besteuerung von
Zinsertragen entstehen, diirften durch diese MaSnahmen méglicherweise bereits
neutralisiert werden.
Die Verwaltungsvereinfachung entfallt, es werden wieder alle Kapitalertrage veranlagt
werden miissen. Die Zahl der steuerpflichtigen Personen steigt auch insgesamt an. Die
Umwandlung in ein Vorauszahlungsverfahren wilirde fiir den Staat die
liquiditatssichernde Funktion erhalten.
Zudem miisste die Verifikation der inlandischen Kapitalertrige sichergestellt werden,
was zu zusatzlichem Verwaltungsaufwand auf Seiten der auszahlenden Stellen und der
Finanzverwaltung fuhrt.
In der anschlieBenden Diskussion riickte insbesondere die politische Dimension in den
Vordergrund. So wurde auch die mégliche Ausgestaltung der Thematik Abgeltungssteuer in
4.
den Wahlprogrammen der Parteien zur Bundestagswah! 2017 angesprochen.
V.__ Thema ,.Niedrigzins“
yrdnete den bisherigen Arbeitsprozess als sehr produktiv ein und bemerkte, dass
sich das Papier nun in einer Phase direkt vor Fertigstellung beftinde. Er sprach sich daflir aus.
die Fertigstellung und Kommunikation des Papiers weiter ziigig voranzutreiben. Die
Niedrigzinsphase dauere nun schon eine ganze Weile an, und das Thema genicBe weiter cine
hohe mediale Aufmerksamkeit. Der Beirat sollte daher méglichst bald die Stellungnahme
beschlicBen.
dankte fiir die hilfreichen Kommentare zum erstellten Papier, auch im
Anschluss an die letzte Sitzung in Berlin. Er skizzierte sodann die wesentlichen Linien des
Papiers. Demnach schafft die gegenwédrtige Niedrigzinsphase neue Bedingungen und
Herausforderungen ftir die Finanzpolitik. Der unmittelbare Effekt des Riickgangs in den
realen Zinsen fiir die 6ffentlichen Haushalte ist eine Entlastung bei der Bedienung staatlicher
Schulden. Wird diese Entlastung zu einer Riickfiihrung der Neuverschuldung genutzt, kann es
zu einer Verbesserung der langfristigen Tragfahigkeit der Verschuldung kommen.
Andererseits kénnte die Offentliche Verschuldung zu geringen Zinskosten auch massiv
ausgeweitet werden, um eine in den niedrigen Zinsen zum Ausdruck kommende Stagnation
der wirtschaftlichen Entwicklung zu tiberwinden. Weiter wurde der [ffekt der
Niedrigzinsphase auf private und institutionelle Anleger, sowie auf Unternehmen im Kontext
der betrieblichen Altersversorgung kurz umrissen. Vor diesem Hintergrund befasst sich die
Stellungnahme des Beirats mit der Frage, ob und ggf. wie die Finanzpolitik reagieren soll.
Es wurde angeregt, wichtige Kernbotschaften gleich am Anfang des Papiers zu platzieren, um
Zuganglichkeit zur Problematik zu verbessern. Im Rahmen einer umfangreichen Textarbeit
wurden dann im Anschluss inhaltliche und redaktionelle Einzelfragen erdrtert. Einigzen Raum
nahm dabei die relativ technische Diskussion tiber die Existenz dynamischer Ineffizienz im
Niedrigzinsumfeld ein. Im Bereich des Spar- und Anlageverhalten privater und institutioneller
Investoren wurde zudem intensiv tiber Vermégenseffekte auf den Verbrauch beraten. Auch
die Anforderungen an die Finanzpolitik wurden detailliert besprochen. Im Bereich der
privaten Altersvorsoge stand u.a. die geringe Aktienpartizipationsquote in Deutschland im
Fokus. Es wurde darauf hingewiesen, dass dieser Indikator mit erheblichen Problemen
behaftet sei (im eher mittelsténdisch organisierten Deutschland gibe es z7.B. weniger
K6rperschaften als in den USA). Eine gering ausgeprigte Quote kénne zudem das Ergebnis
-5-
regulatorischer Hemmnisse sein, da die Anlage in ciner Aktie in cine héhere Risikoklasse als
cine Anlage in Staatsanleihen falle. Eventuell spielen auch wettbewerbsbezogene Griinde eine
gewichtige Rolle.
AbschlicBend — begrtiBte die positive Diskussion und_ stellte die
Verabschiedung des Entwurfs zur Abstimmung. Der Beirat fasste daraufhin mehrheitlich (22
Ja-Stimmen. 1 Enthaltung) den Beschluss:
>» Die Kommission erstellt unter Beriicksichtigung der Diskussion im Beirat cine
vorlaufige Endfassung und versendet diese per E-Mail an die Beiratsmitglieder (cc. an
» Kommentare und Verbesserungsvorschlége seitens der Beiratsmitglieder sind
innerhalb von 14 Tagen schriftlich an die Kommission zu richten (cc. an den
anemia )
>» Die Kommission erstellt auf dieser Basis eine Endfassung, die den Mitgliedern per E-
Mail zugeleitet wird (cc. |).
% Innerhalb einer Einspruchsfrist von 14 Tagen kénnen die Beiratsmitglieder schriftlich
dic Notwendigkeit der Wiedervorlage auf der naichsten Sitzung anzeigen (cc. an den
). Ansonsten gilt das Gutachten als angenommen.
VI. Thema ,,Ungleichheit“
dankte fiir die im Rahmen der letzten Sitzung
erhaltenen Anregungen zum Gutachtenentwurf, die nun in der vorgelegten Version seines
Erachtens bestmdglich umgesetzt scien. Es ging dabei insbesondere um eine weitere
Glattung* des Papiers, die Uberarbeitung der Datengrundlagen (u.a. Vergleich mit
Indikatoren in ifo-Studie' zu Ungleichheit), die Einarbeitung von Textvorschlagen und die
Bearbeitung des Abschnitts zu sozialer Mobilitat.
Im Rahmen einer umfangreichen Textarbeit wurden im Anschluss inhaltliche und
redaktionclle Einzelfragen erértert. Ein Fokus lag dabei in Abschnitt 2 .,Die Roile des
Staates* auf der Diskussion der Vermégensungleichheit (siehe Box). In Abschnitt 3 ,.Soziale
Mobilitat’ wurde insbesondcre auf die Messproblematik bei intergenerativen Indikatoren
hingewiesen. In Abschnitt 4 ,,Ansatzpunkte fiir dic Verteilungspolitik* kénnten die im
' Felbermayr, Gabriel, Michele Battisti und Sybille Lehwald (2016): Entwicklung der Einkommensungleichheit:
Daten, Fakten und Wahrachmungen, Stiftung Familienunternehmen, Miinchen.
-6-
weiteren Verlauf beschriebenen Ansatzpunkte kurz und pragnant bercits einfiihrend
aufgelistet werden. Der Beirat diskutierte den Zusammenhang zwischen Ungleichheit bei
Bildung und Einkommen und betonte die wechselseitige Kausalitat. Diskutiert wurde auch die
Funktion der Erbschaftsteuer vor dem Hintergrund der sozialen Mobilitét. Dariiber hinaus
wurde ein Verweis auf dic Stellungnahme des Beirats zur Erbschaftssteuer gefordert.
AbschlieBend wurde dic Verabschiedung des Entwurfs zur Abstimmung gestellt.
Der Beirat fasste daraufhin einstimmig den Beschluss:
> Die Kommission erstellt unter Berticksichtigung der Diskussion im Beirat eine
vorldufige Endfassung und versendet diese per E-Mail an die Beiratsmitglieder (cc. an
).
> Kommentare und Verbesserungsvorschlage seitens der Beiratsmitglieder sind
innerhalb von 14 Tagen schriftlich an die Kommission zu richten (cc. an den
),
Ww Die Kommission erstellt auf dieser Basis eine Endfassung, die den Mitgliedern per b-
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Mail zugeleitet wird (cox De: ‘ ie ).
v Innerhalb einer Einspruchsfrist von 14 Tagen kénnen die Beiratsmitglieder schriftlich
die Notwendigkeit der Wiedervorlage auf der nachsten Sitzung anzeigen (cc. an den
- . 4. Ansonsten gilt das Gutachten als angenommen.
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bat die Kommission die Endfassung méglichst so zu erstellen, dass sie im
Vorfeld der kommenden Sitzung zur Verfiigung steht. Dies wiirde es einfacher machen,
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etwaige Kritikpunkte noch auf der nachsten Sitzung zu diskutieren.
VIL. _Punktation Steuervergiinstigungen und EU-Beihilfenaufsicht
stellte zuniichst einen zentralen aktuellen Anlass zur Befassung mit der Thematik
dar. Welche Dimension steuerliche Beihilfen bzw. ihre Kontrolle annehmen kénnen, zeigt
demnach die im August 2016 bekannt gewordene Entscheidung der EU-Kommission, Irland
zur Riickforderung steuerlicher Vergiinstigungen in Héhe von 13 Mrd. Euro aufzufordern, die
in den Sahren 2003 bis 2014 Apple zugutegekommen sein sollen. wies darauf hin,
dass in den letzten Jahren steuerliche Regelungen verstirkt in das Visier der EU-
Beihilfenaufsicht geraten. Die verscharfte Kontrolle richtet sich dabei sowohl gegen
gesetzliche Regelungen als auch neuerdings gegen behiirdliche EinzelfallmaBnahmen,
-7-
insbesondere sog. Rulings und Advanced Pricing Agreements (APA) zur vorherigen Einigung
iiber Verrechnungspreise. Im Dezember 2014 hatte die EU-Kommission hierzu eine Abfrage
bei allen 28 EU-Mitglicdstaaten durchgefiihrt.
betonte, dass bislang nicht klar definiert ist, welche Regelungen als steuerliche
- Vergiinstigung zu werten sind. Da dic Praxis der Beihilfenaufsicht die Rtickforderung einer
im Nachhinein als Beihilfe erkannten Vergiinstigung beinhaltet. resultiert cine erhebliche
Rechtsunsicherheit fiir die Unternehmen. Gleichzeitig mindert die Gefahr, dass Vorschriften
seitens der EU-Kommission als verbotene Beihilfen cingestuft werden, die Steuerautonomie
der EU-Mitgliedstaaten.
Im Beirat wurde diskutiert, welche Rechtsfolgen eine Einordnung als Beihilfe hat. Fiir die
Finanzverwaltungen sei die Frage zu klaren, wann tatsiichliche Verstindigungen und
Advanced Pricing Agreements (APAs) in den Anwendungsbereich des Beihilfeverbots fallen.
Auch Billigkeitsma8nahmen im Ejinzelfall, bei denen die Behdrde iiber
Entscheidungsspielraume zugunsten der Steuerpflichtigen verfiigt, kénnten in der Praxis den
Tatbestand des Art. 107 AEUV erfiillen (dieser enthadlt ein an die EU-Mitgliedstaaten
gerichtetes Verbot staatlicher Beihilfen, sowie Genehmigungstatbestiinde).
Die Mitglieder des Beirats begriiBten die Thematik und ihre Erfassung in der Punktation.
Diskutiert wurde inwiefern ein stirker Skonomisch ausgerichtcter Ansatz die Diskussion
insbesondere um die steuerrechtliche Dimension der Beihilfenproblematik bereichern und
evul. zu ciner sachgcrechteren Abgrenzung fiihrten kann.
Aus dem Beirat kam die Anregung, dass z.B. cine Ubertragung der Erkenntnisse der
Skonomischen Analyse in Bezug auf das Europdische Kartellrecht weiterfiihren kénnte.
Insbesondere die dkonomische Untersuchung von Wettbewerbsverzerrungen sei cin
Ansatzpunkt. Ein anderer Ansatzpunkt sei eine stirkere Betonung des Kompetenzkonflikts
zwischen den Méitgliedslindern, dic ihre Steuerautonomie wahmehmen, und der
Beihilfeaufsicht durch die Europaische Kommission, welche diese Steuerautonomie sehr
weitgehend cinschrankt. Hier sei in der gegenwartigen Ausgcstaltung eine Unvereinbarkeit zu
konstatieren, die eine méglicherweisc auch weitgehende Nevordnung erfordere.
Die Punktation soll in der néachsten Sitzung des Beirats nach Einarbeitung der Kommentare
und Ergebnisse der Diskussion wieder vorgelegi werden.
VUE Thema ..Kapitalmarktunion“
wies zundchst noch einmal darauf hin, dass sich nach dem Votum
GrofSbritanniens fiir einen EU-Austritt und dem Riicktritt des EU-Kommissars Hill auch das
politische Umfeld fir das Thema gedindert habe. Zudem hat die Kommission bereits cine
Reihe von konkreteren Reformschritten vorgeschlagen. Insofern sei eine breite Stellungnahme
zum Thema ,.Kapitalmarktunion“ u.U. nicht mehr kompatibel mit dem tatstchlich geplanten
politischen Umsetzungsprozess. schlug stattdessen vor, ecinzelne Teilbereiche
aus dem Themenspektrum der Kapitalmarktunion verstarkt in den Fokus einzelner
Stellungnahmen riicken zu wollen.
Ein mégliches Einzel-Thema sei demnach die Behandlung der steuerlichen Begiinstigung von
Fremdkapital (Schlagwort ,.Debt-Bias“) vor dem Hintergrund der geplanten Schaffuny einer
»Gemeinsamen, konsolidierten Kérperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB)" innerhalb
der EU.’ srlauterte hier noch einmal die Grundproblematik. Demnach sieht der
Aktionsplan der EU-Kommission zur Unternehmensbesteucrung vom 17.6.15 vor, dass die
Bevorzugung der Fremd- gegentiber der Eigenkapitalfinanzierung, also der sog. ,.Debt-Bias*
im Rahmen der steuerlichen Gewinnermittlung beseitigt werden soll. Noch im weiteren
Verlauf dieses Jahres méchte die Kommission ihre Uberlegungen in einem neuen
Richtlinienvorschlag konkretisieren.?
Es wurde berichtet, dass zur nachsten Beiratssitzung im Januar 2017 voraussichtlich eine
Vorlage von erfolgen kénne. Zentrale Elemente darin seien
Vorteile einer einheitlichen Definition wesentlicher GréSen in der Ermittlung der
Steuerbelastung sowie die bereits im Beirat diskutierte Einschadtzung, Ma8nahmen zur
Beseitigung des .Debt-Bias* nicht etwa im Rahmen einer harmonisierten steuerlichen
Bemessungsgrundlage festzuschreiben, sondern die Entscheidung den Mitgliedstaaten zu
lberlassen. Dies kénnte je nach den Vorstellungen der Mitglicdstaaten im Rahmen der
persOnlichen Einkommensbesteverung der Kapitalgeber geschehen.
Ein zweites mdégliches Einzel-Thema kénnte laut auf sogenannte ,,ESBies*
(European Safe Bonds) abzielen. fiihrte hier erginzend einige grundlegende
Aspekte dieses Instruments an. Um fiir die Eurozone cin solches sichereres Wertpapier zu
schaffen, gibe es den Vorschlag, cine Europdische Institution zu schaffen, die Anieihen der
> vgi. Europaische Kommission, Mitteilung der Kommission an das Europaische Parliament und den Rat. Eine
faire und effiziente Unternehmensbesteuerung in der Europaischen Union — Fiinf Aktionsschwerpunkte,
COM(2015}) 302 final vom 17.6.2015.
* Vel. Sachverstandigenrat; Sachverstandigenrat/MPI/ZEW.
-9.
uro-Lander aufkauft, und europdische Anleihen ausgibt - in Form einer ,juniorTM und einer
.senior*-Tranche. Wenn ein Mitgliedstaat im Euro-Raum die Zahlungsunfahigkeit erkldren
wirde, waren davon von der Konzeption her in erster Linie die junior-Tranche (die mit
Risiken behafteter Teil) der Anleihe betroffen. Kritiker dieses Konzepts sehen ,,ESBies“ indes
als cinen Einstieg in die gemeinsame Verschuldung durch Eurobonds an.
Es wurde angeregt, die Diskussion in der kommenden Januar-Sitzung des Beirats mit einem
Vertreter des Hauses fortzufthren. Dabei ware zu klaren, warum die oben geschilderte
Tranchierung von Staatsanleihen von privaten Akteuren (z.B. Investmentbanken) noch nicht
praktiziert wird; wie die Interessen ciner Einfiihrung von »ESBies“ verteilt sind; welche
Abgrenzungen zu bercits vom Beirat untersuchten Ansdtzen (z.B. ,,Blue Bonds") zu finden
sind.
IX. Interne Sitzung: Vorsitzwahlen
Der aktuclle
wurde bestiitigt.
X.__Tagesordnung der nachsten Sitzung
]. Mitteilungen des Vorsitzenden
li. Feststellung der Tagesordnung
Ill. |Bemerkungen zum Protokoll der letzten Sitzung
IV. Thema ,,Kapitalmarktunion und Debt-Bias“*
V. Thema ,.Kapitalmarktunion und ESBies*
VI. Thema.,Steuervergtinstigung und EU-BeihilfeTM
VII. Diskussion zu neuen Themen
VII. Tagesordnung der niachsten Sitzung
IX. Verschiedenes.
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