Merzbach2016/0632744 VII A 3a - WK 5024/16/10003 :002                                              13. September 2016 MRin Dr. Hermes                                   2694 RDin Merzbach                                     3606 Fax: 883606 M über PSt M St S auf dem Dienstweg mit der Bitte um Billigung des Vorschlags unter I. Geplante Änderungen der 4. Geldwäsche-RL; Öffentlicher Zugang zu Registern mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte KOM-Vorschlag vom 5. Juli 2016 I. Vorschlag •   DEU unterstützt- aus politischen Gründen trotz gewisser fachlicher und strategischer Be­ denken- die im KOM-Vorschlag zur Änderung der 4. Geldwäsche-RL vorgesehene Er­ weiterung des Zugangs zu Registern mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte, d.h. im Wesentlichen öffentliche Register. •   Unabhängig vom Ausgang der Verhandlungen auf EU-Ebene zu dieser Grundsatzfrage trifft DEU bereits jetzt die Entscheidung, ein öffentliches Register einzuführen, um ange­ sichts der Vorlaufzeit für die Einrichtung des Registers und der knappen Umsetzungsfrist für die 4. Geldwäsche-RL mit den nötigen Arbeiten beginnen zu können. II. Sachverhalt KOM hat am 5. Juli ihren Vorschlag zur Änderung der 4. Geldwäsche-RL (FF BMF) und der Publizitäts-RL (FF BMJV) veröffentlicht und am 12. Juli im ECOFIN vorgestellt. Die Bera- 22

tungen in der Ratsarbeitsgruppe laufen, mit einer allgemeinen Ausrichtung im ECOFfN ist frhü estens im November zu rechnen. Schon vor diesem Hintergrund hat sich der von der Kommission vorgeschlagene 1. Januar 2017 als Umsetzungstermin für die Änderungs­ richtlinie wohl faktisch erledigt; gleiches gilt für den Vorschlag, die Umsetzungsfrist der 4. Geldwäscherichtlinie vom 26. Juni 2017 auf den Jahresbeginn vorzuziehen. Eine wesentliche Neuerung des KOM-Änderungsvorschlags liegt in der geplanten Erweite­ rung des Zugangs zu den bereits nach der 4. Geldwäsche-RL einzurichtenden nationalen Re­ gistern mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte (kurz: wB-Register). Nach der 4. Geldwäsche-RL ist ein gestaffelter Zugang vorgesehen: Behörden sollen einen uneinge­ schränkten Zugang zum Register haben, geldwäscherechtlich Verpflichtete im Rahmen der Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten (d.h. soweit es um ihre Kunden geht) und sonstige Dritte nur dann, wenn sie ein berechtigtes Interesse nachweisen können. Demgegenüber soll das wB-Register nach dem Änderungsvorschlag künftig ohne Einschränkung für jedermann öf­ fentlich zugänglich sein; nur für bestimmte Formen von Trusts soll es bei einem gestaffelten Zugang bleiben, bei dem ein berechtigtes Interesse nachgewiesen werden muss. Begründet wird der öffentliche Zugang im KOM-Änderungsvorschlag damit, dass Informati­ onen über die wirtschaftliche Berechtigung an juristischen Personen und Trusts beim Betrei­ ben von Geschäften unentbehrlich seien. Neben Geschäftspartnern und Minderheitsgesell­ schaftern habe zudem die Zivilgesellschaft ein berechtigtes Interesse an diesen Informationen, um das Vertrauen in die Integrität des Geschäftsgebarens und des Finanzsystems zu erhalten. Diese Begründung erklärt auch die Verortung des öffentlichen Zugangs in der gesellschafts­ rechtlichen Publizitäts-RL; es ist schwer, den öfe   f ntlichen Zugang mit den Regelungszwecken der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismus-finanzierung zu begründen. Nach dem vorläufigen Meinungsbild in der Ratsarbeitsgruppe sind nur -nachdrücklich gegen den öffentlichen rechtliche Bedenken sich �itgliedstaaten •••••• für einen öffentlichen Zugang aus. BM Maas wurde dem Vernehmen nach mit den ver­ fassungsrechtlichen Fragen zum öffentlichen Zugang zum wB-Register befasst und hat sich damit einverstanden gezeigt. Es ist geplant, den Bundesanzeiger-Verlag (BAnz) mit der Führung des wB-Registers zu be­ auftragen und ihn entsprechend zu beleihen. In vergleichbarere Weise hat das BMJV das Un­ ternelunensregister organisiert. Erste Weichenstellungen sind bereits erfolgt, wichtige Details (Gebührenmodell?; aufsichtsführende Behörde?) sind zeitnah zu klären. Für die technische Umsetzung des wB-Registers veranschlagt der BAnz 7 bis 13 Monate ab Beauftragung. Um mit den technischen Arbeiten beginnen und parallel die gesetzlichen Vorschriften erarbeiten zu können, ist die Entscheidung der vorgelegten Frage       zur Öffentlichkeit des Zugangs zentral. 2

111. Stellungnahme DEU hatte sich bislang zurückhaltend zu öffentlichen wB-Registern geäußert. Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob eine solche restriktive Linie nach Bekanntwerden der sog. Panama Papers und dem lauten Ruf nach völliger Offenlegung der wB-Register (Europäisches Parla­ ment, Medien, Nichtregierungsorganisationen) beibehalten werden kann. Der öffentliche Druck zur Erhöhung der Transparenz durch öffentlich zugängliche wB-Register ist immens. DEU könnte als Blockierer in den Verhandlungen dargestellt werden, zumal sich bislang le­ diglich zwei Mitgliedstaaten explizit gegen öffentliche Register ausgesprochen haben. Die deutsche Zurückhaltung beruhte vor allem auf folgenden Erwägungen: Der öffentliche Zugang zu personenbezogenen Daten im wB-Register berührt das Recht auf informationeile Selbstbestimmung und bedarf folglich einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Die 4. Geldwäsche-RL hat mit ihrer bisherigen gestaffelten Zugangsregelung einen angemessenen Ausgleich angestrebt zwischen dem Persönlichkeitsschutz der eingetragenen wirtschaftlich Berechtigten und dem Interesse der Allgemeinheit an der Aufdeckung und Verfolgung von Geldwäsche oder anderen strafbaren Handlungen. Bei der Güterahwägung ist auch die zwei­ felhafte Qualität der im wB-Register enthaltenen Daten zu berücksichtigen und inwieweit diese zumindest auf Schlüssigkeit überprüft werden. Eine Qualitätssicherung ist bislang auf EU-Ebene nicht vorgesehen und im Übrigen kaum realisierbar, insbesondere in den Fällen rein faktischer Kontrolle durch einen wirtschaftlich Berechtigten, die nicht rechtlich verbind­ lich durch Anteilsinhaberschaft vermittelt wird, sondern z.B. durch lose Abreden zu Stimm­ verhalten. Wenn jedermann Zugriff hat und nicht nur Behörden und andere Akteure, deren verantwortungsvoller Umgang mit den Daten gewährleistet werden kann, besteht folglich die Gefahr des Datenmissbrauchs bis hin zu Rufinord. Nationale Behörden, die im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismus­ finanzierung tätig sind, haben schon nach der 4. Geldwäsche-RL uneingeschränkten Zugang zu den wB-Registern. Damit ist ein allgemeiner öffentlicher Zugang für Zwecke der Bekämp­ fung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung aus fachlicher Sicht nicht erforderlich. Aber für entsprechende Behörden aus anderen Mitgliedstaaten und dem EU-Ausland würde der öffentliche Zugang den Informationszugriff beschleunigen, da sie nicht auf einen Informa­ tionsaustausch angewiesen wären. In diesem Zusammenhang ist indes auch zu bedenken, dass die EU Verhandlungsmasse für die Gespräche auf internationaler Ebene über einen effektiven Austausch von Informationen zu wirtschaftlich Berechtigten verliert; insbesondere die USA könnten direkt auf die öffentlichen wB-Register in der EU zugreifen, ohne im Gegenzug In­ formationen über wirtschaftliche Berechtigte preisgeben zu müssen. Primär sprechen für den öffentlichen Zugang Offenlegungsgesichtspunkte zum Nutzen Dritter und der Allgemeinheit zwecks Bekämpfung des Missbrauchs von juristischen Personen und Trusts im Geschäftsverkehr. So hat die KOM den öffentlichen Zugang in der Publizitäts-RL 3

verortet und mit dem Vertrauen der Zivilgesellschaft in die Integrität von Geschäftsvorgängen und des Finanzsystems auch bei Einschaltung von Gesellschaften und Trusts begründet. BMJV hat die grundrechtliche Dimension von öffentlichen wB-Registem geprüft und kommt zu dem Schluss, dass der öffentliche Zugang wohl zu rechtfertigen sei, vorausgesetzt die im wB-Register erfassten personenbezogenen Daten seien überschaubar. Bei der Güterahwägung berücksichtigt BMJV die mit der Öffentlichkeit verbundene Präventionswirkung, das Interes­ se des Rechtsverkehrs an schnell und leicht erhältlichen Informationen über wirtschaftlich Berechtigte etwa flir die Durchsetzung von Durchgriffsansprüchen auf den Treugeber und ein allgemein-politisches Interesse an transparenten wirtschaftlichen Strukturen. BMJV weist darauf hin, dass jedes dieser Argumente für sich genommen wohl zu schwach wäre, um den Eingriff zu rechtfertigen, und nur in der Gesamtschau das Ergebnis des öffentlichen Zugangs zum wB-Register zu rechtfertigen sei. Konflikte mit der Bundesbeauftragten für den Daten­ schutz scheinen vorprogrammiert. Dennoch steht zu erwarten, dass angesichts des öffentlichen Drucks, der sich bislang abzeich­ nenden Mehrheitsposition im Rat und der klaren Forderung des Europäischen Parlaments schon bei den Verhandlungen zur 4. Geldwäsche-RL die vorstehenden Bedenken zu einem öffentlichen Zugang verhallen und vielleicht sogar zu Lasten Deutschlands ausgelegt würden. Dr. Hermes 4

m SKM_C308161005125 JO.pdf (Rücklauf St S) m s�_C30816100S130 10.pdf (Rücklauf M vom 26.09.2016) 5

2016/0632744 VII A 3a - WK 5024/16/10003 :002                                                             5. Juli 2016 -i>.A� (1{/ ,II( 131';T MRin Dr. Hermes                                 2694 RDin Merzbach                                   3606 ;t,�  .e. k·t�c.     ct14cl-.         (:_(�;   fiN St S                                                                       f     I    t=A4:Jc(. auf dem Dienstweg      0        \I"           f-l...,. (l mit der Bitte um - �Af .J A- }-__ Billigungles Vorschlags unter I. ,'"" w (1, t v...r4.. �1/ )-.• Geplante Änderungen der 4. Geldwäsche-RL; Öffentlicher Zugang  zu Registern mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte am KOM-Vorschlag vom 5. Juli 2016 und ECOFIN              12. Juli 2016 r-:         • .. 1 D        · "".u� 1 . "} _ at\0-- r'"-. 1 Anlage                                                                                        �'S'"/\tl 'Z� t-�� IL. s-, � \ I. Vorschlag BMF zeigt sich offen :fiir die im KOM-Vorschlag vorgesehene Erweiterung des Zugangs                     zu Registern mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte, d.h. im Wesentlichen öffentliche Register. Die DEU-Position soll in engem Schulterschluss mit BMJV (Stand heute: Entscheidung von BM_ Maas über dortige Leitungsvorlage noch nicht erfolgt) vertreten werden. IT. Sachverhalt KOM hat heute, 5. Juli, ihren Vorschlag   zur Änderung der 4. Geldwäsche-RL (FF BMF) und der Publizitäts-RL (FF BMJV) veröffentlicht, den sie im ECOFIN        am  12. Juli vorstellen wird. Eine wesentliche Neuerung liegt in der geplanten Erweiterung des Zugangs        zu   den noch einzurichtenden nationalen Registern mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte                (kurz: wB-Register): •  Für wB-Register  zu juristischen Personen und professionellen Trusts mit Gewinnorientierung soll der Zugang künftig öffentlich sein. EinG"l:i.J             •.� I " ·,, . • l 0 6_. Juli 2016 �  --------�--- · SI D< Stolie n                 I

-2- • Für wB-Register zu sonstigen Trusts soll ein gestaffelter Zugang gelten, wie er bislang von  der 4. Geld wäsche-RL für wB-Register zujmistischen Personen vorgesehen ist: o   ohne Einschränkung fiir Behörden, o  im Rahmen der Erftillung von Kundensorgfaltspflichten für geldwäscherechtlich Verpflichtete wie Banken und o  nur bei Nachweis eines berechtigten Interesses ftir alle sonstigen Personen und Organisationen. Ffu wB-Register   zu  Trusts (ohne Differenzierung) schreibt die 4. Geldwäsche-RL derzeit zwingend lediglich den Zugang ftir Behörden vor. Als Anlage      ist eine Visualisierung der Zugangsregelungen     gemäß 4. Geldwäsche.-RL und der geplanten Änderungen beigefügt. Regelungstechnisch wird der öffentliche Zugang über eine Änderung der Publizitä.ts-RL (FF BMJV) eingefiihrt, wo auch die Vernetzuns der wB-Register in der EU (ähnlich wie die Vemetzung der Untemehmensregister) geregelt werden soll. Begründet wird der öffentliche Zugang im KOM- Vorschlag damit, dass Informationen über die wirtschaftliche Berechtigung an juristischen Personen und Trusts beim Betreiben von Geschäften unentbehrlich seien. · Neben Geschäftspartnern und Minderheitsgesellschaftern habe zudem die Zivilgesellschaft ein berechtigtes Interesse an diesen Informationen, um das Vertrauen in    die Integrität des Geschäftsgebarens und des Finanzsystems zu erhalten.    Diese Begründung erklärt auch die Verortung in der Publizitäts-RL. I

- 3- ßi. Stellungnahme DEU hatte sich bislang zurückhaltend zu öffentlichen wB-Registern geäußert. Es erscheint jedoch zweifelhaft, ob eine solche restriktive Linie im Nachgang zum Bekanntwerden der sog. Panama Papers und dem lauten Ruf nach völliger Offenlegung der wB-Regi       �     iele MdEPs, Medien, Nichtregierungsorganisationen etc.) beibehalten werden kann.        \Y' Die Zurückhaltung beruhte vor allem auf folgenden Erwägungen: Der öffentliche Zugang zu personenbezogenen Daten im wB-Register berührt das Recht auf informationeile Selbstbestimmung und bedarf folglich einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Die 4. Geldwäsche-RL hat mit ihrer gestaffelten Zugangsregelwtg einen angemessenen Ausgleich angestrebt zwischen dem Persörilichkeitsschutz der eingetragenen wirtschaftlich Berechtigten und dem Interesse der Allgemeinheit an der Aufdeckung und Verfolgung von Geldwäsche oder anderen strafbaren Handlungen. Bei der Güterahwägung ist auch die (mangelnde) Qualität der im wB-Register enthaltenen Daten zu berücksichtigen und inwieweit diese zumindest aufSchlüssigkeit überprüft werden. Eine Qualitätssicherung ist bislang auf EU­ Ebene nicht vorgesehen und im Übrigen kaum realisierbar bei rein faktischer Kontrolle durch einen wirtschaftlich Berechtigten, die nicht rechtlich durch Anteilsinhaberschaft vermittelt wird. Nationale Behörden, die im Bereich der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismus­ finanzierung tätig sind, haben schon nach der 4. Geldwäsche-RL uneingeschränkten Zugang zu den wB-Registern. Aber für entsprechende Behörden aus dem Ausland würde der öffentliche Zugang den Informationszugriff erleichtern und beschleunigen, da sie nicht auf einen Informationsaustausch angewiesen wären. In diesem Zusammenhang ist zu bedenken, dass die EU damit Verhandlungsmasse für die Gespräche auf internationaler Ebene über einen effektiven Austausch von Informationen zu wirtschaftlich Berechtigten verliert; insbesondere die USA könnten direkt auf die öffentlichen wB-Register in der EU zugreifen, ohne im Gegenzug Informationen über wirtschaftliche Berechtigte bei sich preisgeben zu müssen. Primär sprechen fiir den öffentlichen Zugang Offenlegungsgesichtspunkte    zumSchutz    Dritter und der Allgemeinheit zwecks Bekämpfung des Missbrauchs von juristischen Personen und Trusts im Geschäftsverkehr. Entsprechend hat die KOM den öffentlichen Zugang in der Publizitäts-RL verortet und mit dem Vertrauen der Zivilgesellschaft in die Integrität von Geschäftsvorgängen und des Finanzsystems auch bei Einschaltung von Gesellschaften und Trusts begründet. BMJV hat ftir eine Ministervorlage die grundrechtliche Dimension von öffentlichen WB­ Registern geprüft und kommt dem Vernehmen nach zu dem Schluss, dass der öffentliche Zugang wohl zu rechtfertigen sei, vorausgesetzt die im wB-Register erfassten

-4- personenbezogenen Daten seien überschaubar. Bei der Güterahwägung berücksichtigt BMN die mit der Öffentlichkelt verbundene Präventionswirkung, das Interesse des Rechtsverkehrs an schnell und leicht erhältlieben Informationen über wirtschaftlich Berechtigte etwa für die Durchsetzung von Durchgriffsansprüchen auf den Treugeber und ein allgemein-politisches Interesse an transparenten wirtschaftlichen Strukturen. Die Arbeitsebene des BMN weist darauf hin, dass jedes dieser Argumente für sich genommen wohl     zu schwach  wäre, um den Eingriff zu rechtfertigen, und nur in der Gesamtschau das Ergebnis des öffentlichen Zugangs zum   wB-Register  zu rechtfertigen sei. Eine Billigung dieser Argumentation durch BM Maas ist allerdings noch nicht erfolgt (Stand: heute). Eine enge Abstimmung mit BMN bei der Frage nach der Öffentlichkeit der wB-Register ist schon deshalb erforderlich, da regelungstechnisch der öffentliche Zugang über eine Änderung der Publizitäts-RL (FF BMJV) eingeftlhrt werden soll. Konflikte in der Ressortabstinunung mit der Bundesbeauftragte n für den Datenschutz und die Informationsfreiheit scheinen vorprogrammiert. Die weiteren gezielten Änderungen der 4. Geldwäsche-RL sind -bis auf <!_as unrealistische Vorziehen der Umsetzungsfrist -nach erster Einschätzung im Grundsatz      zu begrüße�; ÄnderungswUnsche in Detailfragen bleiben den Verhandlungen vorbehalten.

2016/0632744 VII A 3a - WK 5024/16/10003 :002                                               13. September 2016 MRin Dr. Hermes                                  2694 RDin Merzbach                                    3606 Fax: 883606 Rücklauf M 2 6. SEP. 2016 M über '(Z,. l t PSt M         �0� St S                        I, 11 .v Jl auf dem Dienstweg �      1� I�   �� lc /l) mit der Bitte  um   Billigung des Vorschlags unter I. Geplante Änderungen der 4. Geldwäsche-RL; Öffentlicher Zugang zu Registern mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte KOM-Vorschlag vom 5. Juli 2016 I. Vorschlag •   DEU unterstützt- aus politischen Gründen trotz gewisser fachlicher und strategischer Be­ denken- die im KOM-Vorschlag zur Änderung der 4. Geldwäsche-RL vorgesehene Er­ weiterung des Zugangs zu Registern mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte, ·d.h. im-Wesentlichen öffentliche Register. •   Unabhängig vom Ausgang der Verhandlungen auf EU-Ebene zu dieser Grundsatzfrage trifft DEU bereits jetzt die Entscheidung, ein öffentliches Register einzu:ftlhren, um  ange­ sichts der Vorlaufzeit für die Einrichtung des Registers und der knappen Umsetzungsfrist für die 4. Geldwäsche-RL mit den nötigen Arbeiten beginnen zu können.                            I / -.... s �                                            \   � II. Sachverhalt KOM hat     am  5. Juli ihren Vorschlag zur Änderung det: 4. Geldwäsche-RL (FF BMF) und der Publizitäts-RL (FF BMN) veröffentlicht \llld..am 12. J.uJLim. �QFIN vorgestellt. Die Bera- ..J Büro der Leitung ( 0. �ep. 2016 St Dr. Steffen            Eingang 2 0. Seo. 2016