Aschkowski, Birgit(Pool VII) Von:                         Merzbach, Sarah (VII A 3a) Gesendet:                    Montag, 10. Oktober201618:55 An:                          Referat VIIA3a Ce:                          Lehnardt Dr., Chia (VII A 3a) Betreff:                     WG: Umsetzung 4. Geldwäsche-RL: Transparenzregister Bitte zSa VII A 3a - WK 5023/14/10004 :019 Danke SJM Von: Stange, Paul (V A 5) Gesendet: Montag, 10. Oktober 2016 17:51 An: Merzbach, Sarah (VII A 3a) Ce: Serwe, Reinhard (V A 5); Referat VA5; Hermes Dr., Judith (VII A 3a); Referat VII A3a Betreff: AW: Umsetzung 4. Geldwäsche-RL: Transparenzregister Sehr geehrte Frau Merzbach, zu der Frage der Vereinbarkeit des im GE geplanten öffentlichen Zugangs zum Transparenzregister mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nehme ich für Referat V A 5 wie folgt Stellung: Der im GE zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Mai 2015 ("Vierte Geldwäscherichtlinie") unter Berücksichtigung der Vorschläge der KOM vom 5. Juli 2016 hinsichtlich weiterer Änderungen vorgesehene allgemeine öffentliche Zugang zu Daten der wirtschaftlich Berechtigten von Vereinigungen und bestimmten Rechtsgestaltungen über das einzurichtende Transparenzregister erscheint verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Zwar liegt mit der öffentlichen Bereitstellung der Daten ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG vor. Es handelt sich um personenbezogene Daten und gern. GE ist die Einsichtnahme in das Transparenzregister jedem zu Informationszwecken gestattet. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistet als Recht auf informationelle Selbstbestimmung, selbst über Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu bestimmen (BVerfGE 65, 1 (43]). Im Rahmen einer Gesamtabwägung ist der Eingriff jedoch aus übergeordneten Gemeinwohlgründen gerechtfertigt und insbesondere auch verhältnismäßig. Bezüglich des Datenzugriffs selbst erfolgt einerseits mit der Bereitstellung des öffentlichen Zugangs gemäß vorliegenden GE keine grundsätzliche Beschränkung der potentiell auf die Daten zugreifenden Personen. Zudem erlaubt das Transparenzregister die Suche nach allen eingestellten Daten sowie über sämtliche lndexdaten. Andererseits sind die über das Transparenzregister verfügbaren Angaben über die wirtschaftlich Berechtigten von vornherein begrenzt auf Vor- und Nachname, Geburtsdatum, Wohnsitz, Staatsangehörigkeit und Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses. 1 30

Dabei verfolgt die Einführung des öffentlichen Zugangs zum Transparenzregister legitime, gemeinwohlbezogene Ziele: die personenbezogenen Daten der wirtschaftlich Berechtigten von Vereinigungen und Rechtsgestaltungen werden offengelegt, um durch eine verstärkte öffentliche Kontrolle zur Verhinderung des Missbrauchs von juristischen Personen und Rechtsvereinbarungen beizutragen. Neben den gewichtigen und schützenwerten Gemeinwohlbelangen der Gleichmäßigkeit der Erhebung von Steuern (vgl. BVerfGE 112, 284 [293]) und der Verhinderung von Geldwäsche (vgl. BVerfGE 100, 313 [382]; 100, 226 [262]), die durch einen jeder Person offenstehenden öffentlichen Zugang zu Informationen über wirtschaftliche Berechtigte präventiv gestärkt werden können, ist auch das berechtigte Interesse des Rechtsverkehrs an Transparenz hinsichtlich möglicher Geschäftspartner zu beachten. Unter Berücksichtigung des für den öffentlichen Zugang begrenzten Datenbestands pro wirtschaftlich Berechtigten kommt es damit zu einem angemessenen Ausgleich zwischen den Datenschutzinteressen der Bürger und den Interessen der Allgemeinheit an effektiver Aufdeckung und Verfolgung von Geldwäsche bzw. anderen strafbaren Handlungen und an der Sicherung des Vertrauens in die Integrität des Wirtschaftssystems durch transparente wirtschaftliche Strukturen. Mit freundlichem Gruß Paul Gerald Stange Referat V A 5 - Staatsrecht und Verfassungsrecht - Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht und EGMR - Völkerrecht Bundesministerium der Finanzen Leipziger Straße 126, 10117 Berlin Telefon: 030 18 682-4474 Fax: 030 18 682-1365 E-Mail: paul.stange@bmf.bund.de Internet: http://ww w.bundesfinanzministerium.de Von: Merzbach, Sarah (VII A 3a) Gesendet: Donnerstag, 6. Oktober 2016 08:42 An: Referat VAl; Referat VA5; Referat VB2 Ce: Kleinert-Braunbeck, Barbara (V A 1); Ermer, Konrad (V B 2); Serwe, Reinhard (V A 5); Hermes Dr., Judith (VII A 3a); Referat VIIA3a Betreff: Umsetzung 4. Geldwäsche- RL: Transparenzregister Liebe Kolleginnen und Kollegen, zur Umsetzung von Artikel 30 und 31 der 4. Geldwäscherichtlinie (Umsetzungsfrist: 26. Juni 2017) sind die gesetzlichen Voraussetzungen für ein zentrales elektronisches Register mit Informationen über wirtschaftlich Berechtigte (Transparenzregister) zu schaffen. Anliegend erhalten Sie den aktuellen Stand des Entwurfs der entsprechenden Vorschriften zum Transparenzregister für das Umsetzungsgesetz. Am Ende meiner E-Mail gebe ich einen Überblick über die EU- 2

Vorgaben und die wesentlichen Merkmale des geplanten Transparenzregisters, da die Begründungen zu den einzelnen Umsetzungsvorschriften noch in Arbeit sind. < Datei: 2016_10_05 Entwurf des Abschnitts zum Transparenzregister.docx » Vergleichbar dem Unternehmensregister im Sinne des§ 8b HGB soll das Transparenzregister in bundeseigener Verwaltung betrieben werden (s.§ 17 Absatz 3 des Entwurfs), um sicherzustellen, dass alle im Transparenzregister nach diesem Gesetz vorzuhaltenden Daten zentral an einer Stelle abrufbar zur Verfügung stehen. Der Aufbau und der Betrieb des Transparenzregisters sollen durch einen im Wege der Beleihung beauftragten privatrechtsförmigen Träger durchgeführt werden (s.§ 21 Absatz 1 des Entwurfs). Es ist geplant, dass der Beliehene dafür Gebühren erheben und vereinnahmen darf (s. § 21 Absatz 2 des Entwurfs). Allein mit Gebühren für die Einsichtnahme in das Transparenzregister (s. § 20 Absatz 1 des Entwurfs) wird eine Deckung der Kosten voraussichtlich nicht zu erreichen sein. Zur Finanzierung sollen daher auch alle Unternehmen herangezogen werden, zu denen über die Registersuche Informationen abrufbar sind (s. § 17 Absatz 3 des Entwurfs). Gerne hätte ich Ihre Einschätzung insbesondere zu folgenden Punkten: VA 1- Führung des Transparenzregisters in bundeseigener Verwaltung Die Führung des Transparenzregisters in bundeseigener Verwaltung kann auf die Generalklausel des Artikels 87 Absatz 3 Satz 1 GG gestützt werden. Dem Bund steht die Gesetzgebungskompetenz für die Ergänzung des Geldwäschegesetzes um Vorschriften zum Transparenzregister nach Artikel 74 Absatz 1 Nummer 11 GG zu. Es handelt sich bei der Führung des Transparenzregisters um eine Aufgabe, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme der Länder - außer für reine Amtshilfe - wahrgenommen werden kann. Nach den Richtlinienvorgaben haben die Mitgliedstaaten gerade ein zentrales Transparenzregister einzurichten. Dem steht nicht entgegen, dass dem Transparenzregister von den Landesjustizverwaltungen bestimmte Indexdaten übermittelt werden sollen (s.§ 17 Absatz 2 des Entwurfs). Denn Kooperationen mit Landesbehörden sind auch im Bereich von Artikel 87 Absatz 3 GG möglich, solange es sich nicht um die einen Behördenunterbau ersetzende Zusammenarbeit handelt {BVerfG NVwZ 2007, 942). Die Übermittlung der Indexdaten entspricht der Aufgabenzuteilung, bei der die Landesjustizverwaltungen für die Handels-, Genossenschafts-, Partnerschafts-, und Vereinsregister zuständig sind, während das Transparenzregister zentral Informationen über den wirtschaftlich Berechtigten bereithält. Die mittels der Indexdaten zugänglichen Dokumente erhalten ihre Bedeutung nur daraus, dass sie im Kontext des zentralen Transparenzregisters, in der Zusammenschau mit zum Transparenzregister gemeldeten Daten nach§ 19 Absatz 1 und§ 20 des Entwurfs und der über das Transparenzregister möglichen Suche nach Beteiligungsketten stehen. Schließlich hat die Bundesregierung bereits bei der Einführung des Unternehmensregisters die Zulässigkeit der Führung in bundeseigener Verwaltung bejaht. VA 5 - Vereinbarkeit des öffentlichen Registerzugangs mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung BMJV hat die grundrechtliche Dimension von öffentlichen Transparenzregistern geprüft und kommt zu dem Schluss, dass der öffentliche Zugang zu rechtfertigen sei, vorausgesetzt die im Transparenzregister erfassten personenbezogenen Daten seien überschaubar, d.h. beschränkt auf Vor- und Nachname, Geburtsdatum, Wohnsitz, Staatsangehörigkeit und Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses. Bei der Güterabwägung berücksichtigt BMJV die mit der Öffentlichkeit verbundene Präventionswirkung, das Interesse des Rechtsverkehrs an schnell und leicht erhältlichen Informationen über wirtschaftlich Berechtigte etwa für die Durchsetzung von Durchgriffsansprüchen auf den Treugeber und ein allgemein-politisches Interesse an transparenten 3

wirtschaftlichen Strukturen. BMJV weist darauf hin, dass jedes dieser Argumente für sich genommen wohl zu schwach wäre, um den Eingriff zu rechtfertigen, aber in der Gesamtschau das Ergebnis des öffentlichen Zugangs zum Transparenzregister rechtfertigen könne. Vor diesem Hintergrund hat sich M trotz gewisser fachlicher und strategischer Bedenken aus politischen Gründen im Grundsatz für ein öffentliches Register entschieden. Nur zur Information: Generell zu Datenschutzfragen stehen wir auch im Kontakt mit den Kollegen vom Referat OS. VB2 - Regelung zurBeleihung, insb. Widerspruchsbehörde Die Beleihung soll durch Rechtsverordnung des BMF erfolgen, welche die gesetzlichen Vorschriften bei deren lnkrafttreten begleiten soll (eine darauf abgestimmte lnkrafttretensregelung muss noch in den Entwurf aufgenommen werden). Die Rechts- und Fachaufsicht über den Beliehenen soll das Bundeszentralamt für Steuern (BZSt), nicht das BMF, ausüben, s.§ 21 Absatz 3 des Entwurfs. Nach meinem Verständnis entscheidet über Widersprüche gegen Verwaltungsakte des Beliehenen die Aufsichtsbehörde, d.h. hier wäre dies das BZSt. Käme es für die Entscheidung über die zuständige Widerspruchsbehörde indes auf die beleihende Behörde, mithin das BMF, an, wäre an sich§ 73 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 VwGO einschlägig, so dass der Beliehene u.U. selbst den Widerspruchsbescheid zu erlassen hätte (wohl strittig). Ich finde das Argument überzeugend, § 73 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 VwGO gehe davon aus, dass Ausgangsbehörde jedenfalls eine staatliche Behörde ist, so dass diese Vorschrift nicht dazu ermächtige, die- unverzichtbare- staatliche Aufsichtsfunktion preiszugeben. Fraglich ist, ob wir die Widerspruchsbehörde gesetzlich oder in der Rechtsverordnung ausdrücklich bestimmen sollen und ob dies überhaupt zulässig wäre im Fall des§ 73 Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 VwGO, worin anders als für Nr. 1 jedenfalls nicht explizit die Möglichkeit einer abweichenden gesetzlichen Regelung eröffnet ist. - Gebührenregelung in § 17Absatz 3 des Entwurfs Ähnlich den Regelungen zum Unternehmensregister (vgl.§ 16 JVKostG) sollen zur Finanzierung des Transparenzregisters Gebühren von allen Vereinigungen nach§ 18 des Entwurfs und Rechtsgestaltungen nach§ 19 des Entwurfs erhoben werden, unabhängig davon, ob diese jeweils ihren Transparenzpflichten tatsächlich nachkommen. ln der Führung des Transparenzregisters liegt auch dann eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung, wenn die Meldepflicht für Vereinigungen gemäß § 18 Absatz 2 des Entwurfs als erfüllt gilt. Auch in diesem Fall stellt das Transparenzregister Informationen über deren wirtschaftlich Berechtigte zur Verfügung und trägt damit über die Erhöhung der Transparenz dazu bei, den Missbrauch der Gesellschaften vor allem zum Zweck der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung zu verhindern. Es kann nicht dagegen gehalten werden, dass dieselben Informationen bereits über andere öffentliche Register zugänglich sind. Denn erst aus ihrer Vernetzung mittels des Transparenzregisters zusammen mit der Tatsache, dass keine separate Eintragung im Transparenzregister aufgrund einer Meldung erfolgt ist, ergibt sich, dass im konkreten Fall die Stellung als wirtschaftlich Berechtigter aus der Gesellschafterstellung herrührt. Für eine Rückmeldung bis Montag, 10. Oktober 2016 OS wäre ich dankbar. Im Rahmen der hausinternen Abstimmung des Referentenentwurfs kommen wir zwar noch einmal auf Sie zu, aber aufgrund der engen zeitlichen Taktung wäre es hilfreich, spezifische Fragen bereits im Vorfeld zu klären. Auch über die vier vorgenannten Punkte hinausgehende Anmerkungen zum Entwurf sind bereits zum jetzigen Zeitpunkt willkommen. Bei Fragen können Sie sich gerne an mich wenden. Beste Grüße 4

Sarah Merzbach Sarah J. Merzbach Referat VII A 3a DRH 5529, #3606 Überblick zum Transparenzregister 1.       Vorgaben der 4. EU-Geldwäsche-Rl und Änderungsvorschlag der KOM Gemäß Artikel30 und 31 der 4. EU-Geldwäsche-RL (Umsetzungsfrist 26. Juni 2017) hat DEU ein zentrales Register mit bestimmten Informationen (Name, Monat und Jahr der Geburt, Staatsangehörigkeit, Wohnsitzland, Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses) über die wirtschaftlich Berechtigten von Gesellschaften, sonstigen juristisch�n Personen und Trusts einzurichten. Daneben muss das Transparenzregister auch Rechtsvereinbarungen erfassen, die in ihrer Struktur und Funktion Trusts ähneln. Es ist ein gestaffelter Zugang zum Transparenzregister vorgesehen: Behörden sollen uneingeschränkt Zugang haben, geldwäscherechtlich Verpflichtete im Rahmen der Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten (d.h. soweit es um ihre Kunden geht) und sonstige Dritte nur dann, wenn sie ein berechtigtes Interesse nachweisen. Im Juli 2016 hat die KOM auch im Nachgang zu den sog. Panama Papers einen Vorschlag zur Änderung der 4. EU­ Geldwäsche-RL vorgelegt, der derzeit in Brüssel verhandelt wird. Danach soll das Transparenzregister ohne Einschränkung für jedermann öffentlich zugänglich sein; nur für bestimmte Formen von Trusts soll es bei einem gestaffelten Zugang bleiben. Treuhandverhältnisse nach deutschem Recht sieht die KOM nun explizit als Trusts ähnlich an und unterwirft sie damit denselben Regeln. Ferner sollen nach dem Änderungsvorschlag auch Mitgliedstaaten, nach deren Recht Trusts nicht errichtet werden können, Trusts in ihrem Transparenzregister erfassen, nämlich wenn der Trustee seinen Sitz in ihrem Gebiet hat. Zudem sollen die nationalen Transparenzregister aller Mitgliedstaaten vernetzt werden, wobei auf das für die Vernetzung von Unternehmensregistern vorgesehene System verwiesen wird. 2.       Ausgestaltung im Sinne einer bürokratiearmen "schlanken Lösung" Beim Design des elektronischen Transparenzregisters wird eine richtlinienkonforme Umsetzung angestrebt, die möglichst nutzerfreundlich ist und wenig Bürokratieaufwand für die Unternehmen verursacht. Um dies zu erreichen, soll kein neues Vollregister eingeführt werden, zu dem alle Unternehmen Informationen über ihre wirtschaftlich Berechtigten einreichen müssten. Vielmehr ist geplant, weitgehend vorhandene Datenbestände zu nutzen und miteinander zu vernetzen (sog. "schlanke Lösung"). Nur soweit sich der wirtschaftlich Berechtigte daraus nicht herleiten lässt, soll eine Meldepflicht zum Transparenzregister erfolgen, das damit als Auffangregister fungiert. 3.       Öffentlicher Zugang zum Transparenzregister Die genauen Vorgaben zum Zugang- gestaffelt oder uneingeschränkt öffentlich- sind auf EU-Ebene noch in Verhandlung {s. oben unter 1.). Begründet wird der öffentliche Zugang im KOM-Änderungsvorschlag damit, dass Informationen über die wirtschaftliche Berechtigung an juristischen Personen und Trusts beim Betreiben von Geschäften unentbehrlich seien. Neben Geschäftspartnern und Minderheitsgesellschaftern habe zudem die Zivilgesellschaft ein berechtigtes Interesse an diesen Informationen, um das Vertrauen in die Integrität des Geschäftsgebarens und des Finanzsystems zu erhalten. 5

Es .handelt sich um eine Grundsatzfrage, die sowohl für die nationale Gesetzgebung als auch das technische Registerdesign geklärt sein muss. Trotz gewisser fachlicher und strategischer Bedenken gegen ein öffentliches Register hat sich M aus politischen Gründen im Grundsatz für ein öffentliches Register entschieden. Der öffentliche Druck Register (Europäisches Parlament, Medien, Nichtregierungsorganisationen) zur Erhöhung der Transparenz durch öffentlich zugängliche Register ist immens. 4.      Beleihung eines Privaten mit der Registerführung Es ist geplant, d                                           der Führung des Transparenzregisters zu beleihen. ln vergleichbarere Weise hat das BMJV das Unternehmensregister organisiert. Daher ist beim     illientsprechende Expertise mit der Veröffentlichung von registerrechtlichen Informationen vorhanden und die technischen Schnittstellen zu den Handelsregistern der Länder bestehen, deren Datenbestände für die "schlanke Lösung" genutzt werden sollen. Für die Vernetzung der Transparenzregister soll nach dem KOM-Änderungsvorschlag auf das System zurückgegriffen werden, mit dem die Unternehmensregister bis Juni 2017 EU-weit vernetzt werden sollen. ln die technische Aufsetzung der Unternehmensregistervernetzung ist der BAnz ebenfalls bereits involviert. 5.       ZuständigeBehörde für das Transparenzregister Als hoheitliche Aufgabe des Bundes wird das Transparenzregister grundsätzlich vom BMF elektronisch geführt­ so wie das Unternehmensregister vom BMJV. Mit der Registerführung soll wie gesagt der     -beliehen werden. Zur Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht über den Beliehenen bedarf es einer zuständigen Behörde, da BMF mit diesem Alltagsgeschäft nicht belastet werden soll. Dafür bietet sich das Bundeszentralamt für Steuern (BZSt) an: Steuerbehörden sollen Zugang zum Transparenzregister erhalten; Angaben zum wirtschaftlich Berechtigten sind für den automatischen Informationsaustausch im Steuerbereich (sog. Common Reporting Standard- CRS) relevant und perspektivisch könnte ein Abgleich der Registerdaten mit !nformationen aus dem CRS zur Erhöhung der Datenqualität beitragen. 6.       Finanzierung des Transparenzregisters Angedacht ist eine Finanzierung des Transparenzregisters über Gebühren, die der Beliehene vereinnahmen und behalten darf. Allein mit Gebühren für die Einsichtnahme in das Transparenzregister wird eine Deckung der Kosten voraussichtlich nicht zu erreichen sein. Zur Finanzierung sollten daher auch alle Unternehmen herangezogen werden, zu denen über die Registersuche Informationen abrufbar sind. Reg VII A 3a: Bitte zSa VII A 3a - WK 5023/14/10004 :019 (Anlage nicht ausdrucken) 6