Aschkowski, Birgit (Pool VII) Von:                          Merzbach, Sarah (VII A 3a) Gesendet:                    Donnerstag, 9. Februar 2017 11 :52 An:                           Referat VIIA3a Betreff:                      WG: GwG-E; hier Transparenzregister Anlagen:                      Julia-Maii-Pruefbericht.txt Bitte zSa VII A 3a - WK 5023/14/10004 :019 Danke SJM -----Ursprüngliche Nachricht----- Von: Hermes Dr., Judith (VII A 3a) Gesendet: Mittwoch, 8 . Februar 2017 17:40 An: Merzbach, Sarah (VII A 3a); Lehnardt Dr., Chia (VII A 3a); Junker, Gabriele (VII A 3a); Burkhardt Dr., Olina (VII A 3a) Betreff: WG: GwG-E; hier Transparenzregister ZK und Frau Merzbach bitte auswerten Gesendet von meinem BlackBerry 10-Smartphone. Originalnachricht Von: Sven.Berger@bmi.bund.de Gesendet: Mittwoch, 8. Februar 2017 17:04 An: Hermes Dr., Judith (VII A 3a); busch-ma@bmjv.bund.de; Hanna.Burmeister@bmi.bund.de Ce: Vll4@bmi.bund.de; Andreas.Schultz@bmi.bund.de; Holger.Greve@bmi.bund.de Betreff: WG: GwG-E; hier Transparenzregister Liebe Kollegen, anbei die erbetene Stellungnahme von V II 4 zur Frage des Zugangs zum Transparenzregister. Den Kollegen von V II 4 danke ich fuer die schnelle Erledigung. Mit freundlichen Gruessen Berger Gesendet von meinem BlackBerry 10-Smartphone. Von: Vll4_ <VII4@bmi.bund.de> Gesendet: Mittwoch, 8 . Februar 2017 15:20 An: Berger, Sven, Dr. Ce: 01_; Burmeister, Hanna; Vll4_; Eickelpasch, Jörg; Holländer, Corinna; Vl3_ Betreff: AW: GwG-E; hier Transparenzregister Sehr geehrter Herr Berger, anbei schicke ich Ihnen nach Billigung der Abteilungsleitung den seitens BMF erbetenen Vermerk zum Transparenzregister mit der Bitte um Weiterleitung an BMJV (Referat IIA4) und BMF (Referat VII A 3a). 1

Mit freundlichen Grüßen Im Auftrag Holger Greve Dr. Holger Greve Bundesministerium des lnnern Referat V II 4 (Datenschutzrecht) Alt-Moabit 140, 10557 Berlin Tel.: 030/18 681-10197 PC-Fax: 030/18 681-510197 E-Mail: Vll4@bmi.bund.de<mailto:VII4@bmi.bund.de> Datenschutzrechtliche/Grundrechtliche Bewertung des Transparenzregisters I. Vorgaben der 4. Geldwäscherichtlinie Die Richtlinie (EU) 2015/849 des Europäischen Parlaments und des Rates v. 20. 5. 2015 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung (4. Geldwäscherichtlinie) sieht mit Art. 30 vor, dass alle juristischen Personen verpflichtet sind, genaue und aktuelle Angaben zu ihren wirtschaftlich Berechtigten sowie zu Art und Umfang der wirtschaftlichen Berechtigung einzuholen und aufzubewahren. Der Kreis der Einsichtsberechtigten, die zwingend von der 4. Geldwäscherichtlinie vorgegeben ist und somit in nationales Recht umzusetzen ist, bestimmt sich nach Art. 30 Abs. 5 der 4. Geldwäscherichtlinie. Hiernach haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass Angaben zu den wirtschaftlichen Eigentümern in allen Fällen zugänglich sind für *   a) die zuständigen Behörden und die zentralen Meldestellen, ohne Einschränkung; *   b) Verpflichtete im Rahmen der Erfüllung der Sorgfaltspflichten gegenüber Kunden gemäß Kapitel II; *   alle Personen oder Organisationen, die ein berechtigtes Interesse nachweisen können. Erwägungsgrund 14 führt hierzu ferner aus: Die Mitgliedstaaten sollten des Weiteren sicherstellen, dass anderen Personen, die ein legitimes Interesse im Zusammenhang mit Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und damit zusammenhängende Vortaten - wie Bestechung, Steuerstraftaten und Betrug- nachweisen können, im Einklang mit den Datenschutzbestimmungen Zugang zu den Informationen über den wirtschaftlichen Eigentümer gewährt wird. Personen, die ein legitimes Interesse nachweisen können, sollten Zugang zu Informationen über Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses erhalten, die Aufschluss über dessen ungefähres Gewicht geben. Hieraus ergibt sich, dass die 4. Geldwäscherichtlinie keinen voraussetzungslosen Zugangsanspruch vorsieht, sondern verlangt, dass ein legitimes Interesse im Zusammenhang mit Geldwäsche, Terrorismusfinanzierung und damit zusammenhängende Vortaten nachgewiesen wird und datenschutzrechtliche Vorgaben beachtet werden. Der Kommissionsvorschlag vom 5. Juli 2016 zur Änderung der Vierten Geldwäscherichtlinie (COM(2016) 450 final) zielt auf die Offenlegung von Informationen über die wirtschaftlichen Eigentümer von Gesellschaften, juristischen Personen, Trusts mit dem Zweck der Gewinnerzielung und anderen Arten von Rechtsvereinbarungen, die solchen Trusts ähneln, für die breite Öffentlichkeit ab. Da es sich bislang nur um einen Vorschlag der Kommission handelt, besteht für die Mitgliedstaaten noch keine Umsetzungspflicht. Der Juristische Dienst hat in einem Gutachten vom 16. Dezember 2016 erhebliche Zweifel an den Regelungsvorschlägen der Kommission geäußert. Er kommt insbesondere zu dem Schluss, dass eine Regelung für 2

den öffentlichen Zugang zu Informationen, die sich auf die Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung beruft, in Bezug auf ihr erklärtes Ziel unverhältnismäßig wäre und daher einen unzulässigen Eingriff in die Grundrechte auf Privatsphäre und Datenschutz darstellen würde. Ebenso wäre eine Regelung für den öffentlichen Zugang zu Informationen, die Gründe der Unternehmenstransparenz anführt, in der vorliegenden Form entsprechend dem Kommissionsvorschlag mit den Grundrechten auf Privatsphäre und Datenschutz nicht vereinbar, weil sie in Bezug auf ihr erklärtes Ziel unverhältnismäßig ist. Eine Zugangsregelung, die das Kriterium des "berechtigten Interesses" beinhaltet, könnte nach Ansicht des Juristischen Dienstes mit den anwendbaren Datenschutzbestimmungen vereinbar sein, sofern der Begriff "berechtigtes Interesse" klar definiert ist und in den verfügenden Teil des Rechtsakts aufgenommen wird; eine direkte Beziehung zwischen den tatsächlichen oder möglichen Handlungen von Personen mit einem berechtigten Interesse und der faktischen und überprüfbaren Verfolgung des spezifischen Ziels der öffentlichen Ordnung besteht, die eine Einschränkung von Grundrechten rechtfertigt; ein umfassenderer Zugang auf nationaler Ebene im Einklang mit den vorstehenden Anforderungen steht und der auf EU-Ebene festgelegte Rahmen eingehalten wird. II. Datenschutzrechtliche/Grundrechtliche Bewertung § 23 Abs. 1 GwG-E (idF v. 23.1.2017) sieht im Grundsatz vor, dass die Einsichtnahme in das Transparenzregister jedem zu Informationszwecken gestattet ist und statuiert damit einen voraussetzungslosen lnformationszugangsanspruch. Abweichungen sieht § 23 Abs. 2 GwG-E für Trusts und Rechtsgestaltungen nach § 21 Abs. 2 GwG-E vor. Eine Beschränkung oder der Ausschluss der Einsichtnahme ist nach § 23 Abs. 3 GwG-E möglich, wenn der wirtschaftlich Berechtigte der registerführenden Stelle nachweist, dass der Einsichtnahme unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls überwiegende schutzwürdige Interessen des wirtschaftlich Berechtigten entgegenstehen. Nach der Gesetzesbegründung (idF v. 23.1.2017) wird mit dem umfassenden Zugangsanspruch dem Kommissionsvorschlag vom 5. Juli 2016 zur Änderung der Vierten Geldwäscherichtlinie (COM{2016) 450 final) entsprochen (vgl. RefE, S. 157). Der öffentliche Zugang zum Transparenzregister sei durch die damit verbundene Präventionswirkung, das Interesse des Rechtsverkehrs an schnell und leicht erhältlichen Informationen über wirtschaftlich Berechtigte etwa für die. Durchsetzung von Durchgriffsansprüchen auf den Treugeber und ein allgemein-politisches Interesse an transparenten Rechtsstrukturen gerechtfertigt (vgl. RefE, S. 157). Der Gesetzentwurf (idF v. 23.1.2017) geht mit der Einräumung eines voraussetzungslosen Zugangsanspruchs eindeutig über die Vorgaben der 4. Geldwäscherichtlinie (Art. 30 Abs. 5) hinaus und ist europarechtlich nicht determiniert. Da insoweit keine Umsetzung zwingenden Unionsrechts vorliegt, ist damit grundsätzlich der Anwendungsbereich der Grundrechte eröffnet. Daneben kommt auch die Charta der Grundrechte der Europäischen Union zur Anwendung. Zur diesbezüglichen Prüfung wird auf das Gutachten des Juristischen Dienstes verwiesen. Als Prüfungsmaßstab kommt vorliegend primär das Recht auf informationeile Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG in Betracht. Das Recht auf informationeile Selbstbestimmung findet gern. Art. 19 Abs. 3 GG auch auf juristische Personen des Privatrechts Anwendung, freilich mit der Maßgabe, dass auf Grund der mangelnden Anwendbarkeit von Art. 1 Abs. 1 GG auf juristische Personen nur ein abgesenktes Schutzniveau eingreift (vgl. BVerfGE 118, 168 <203>; BVerfG, DStRE 2007, 1196 <1207>), etwas anderes kann aber dann gelten wenn ein direkter Durchgriff auf die natürliche Person möglich ist (z.B. Ein-Mann-GmbH). Das Recht auf informationeile Selbstbestimmung umfasst den Schutz des Einzelnen gegen unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen Daten. Es gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfGE 65, 1 <43>; 120, 274 <312>; 130, 151 <183>; stRspr). Gefährdungen des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung durch informationsbezogene Maßnahmen drohen insbesondere dann in hohem Maße, wenn Informationsbestände für eine Vielzahl von Zwecken genutzt oder miteinander verknüpft werden können (BVerfGE 118, 168 <187>). 3

§ 19 GwG-E regelt u.a., welche Daten im Transparenzregister aufgeführt werden müssen. Hierbei handelt es sich auch um personenbezogene Daten (u.a. werden Vor- und Nachname, Geburtsdatum, Wohnsitz sowie Art und Umfang des wirtschaftlichen Interesses im Transparenzregister), die insoweit dem Datenschutzrecht (§ 3 Abs. 1 BDSG) und grundrechtlich dem Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung unterliegen. Eine Zugänglichmachung dieser Daten stellt unzweifelhaft einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar. Vorliegend ist auch von einer hohen Eingriffsintensität auszugehen, da eine öffentliche Zugänglichmachung ohne nennenswerte Eingriffsschwellen und Begrenzungen für den Kreis der Zugriffsberechtigten dazu führt, dass die Zweckbindung der Daten weitgehend gelockert wird. Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung darf im überwiegenden Interesse der Allgemeinheit und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden; die Einschränkung darf nicht weiter gehen als es zum Schutz des öffentlichen Interesses unerlässlich ist (BVerfGE 103, 21 <33>). Vorliegend erscheint die Regelung des § 23 Abs. 1 GwG-E aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten grundrechtlich risikobehaftet. Da der Informationszugangsanspruch auch kein berechtigtes Interesse voraussetzt, kann potenziell jedermann von ihm Gebrauch machen. Eine Abwägung zwischen dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung mit dem gegenläufigen Informationsinteresse wie etwa bei § 5 IFG findet vorliegend nicht statt. Ein überwiegendes schutzwürdiges Interesse des Betroffenen liegt nach § 23 Abs. 3 GwG-E in der Regel nur dann vor, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Einsichtnahme den wirtschaftlich Berechtigten der Gefahr aussetzen würde, Opfer einer schweren Straftaten zu werden. Dementsprechend führt die Regelung grundsätzlich zu einem nachrangigen Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. Für eine derart eingriffsintensive Beschränkung bedürfte es zunächst eines überwiegenden Interesses der Allgemeinheit. Das Informationszugangsinteresse ist vorliegend nicht grundrechtlich geschützt. Auch etwaige Gründe der Transparenz von Unternehmen oder in Bezug auf die Bekämpfung der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung müssen den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes entsprechen. Hier bestehen gerade im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Regelung Zweifel. So erschließt sich schon nicht, inwieweit eine breite Zugänglichmachung der Daten dazu beitragen soll, Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung effektiv zu bekämpfen (siehe hierzu auch die Ausführungen des Juristischen Dienstes). Vielmehr erscheint eine Zielerreichung mit weniger einschneidenden Maßnahmen durchaus möglich. Es erschließt sich daher auch nicht, inwieweit die verursachte Streubreite des vorgesehenen Eingriffs durch einen allgemeinen Informationszugangsanspruch für die Zwecke der Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorfinanzierung und erforderliche Transparenz von Unternehmen notwendig ist. Weitere fachliche Ergänzungen wären daher erforderlich. Demgegenüber würde eine Eingrenzung des Informationszugangs unter Berücksichtigung eines berechtigten Interesses aus Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten verfassungsrechtlich vorzugswürdig sein. Sollte der Vorschlag der Kommission in einen Rechtsakt münden, bedürfte es aber einer neuerlichen verfassungsrechtlichen Prüfung hinsichtlich der Ausgestaltung des lnformationszugangs. Sofern der Kommissionsvorschlag in eine zwingende Richtlinienvorgabe mündet, wäre schon der Anwendungsbereich der Grundrechte des Grundgesetzes nicht eröffnet. Von: Berger, Sven, Dr. Gesendet: Dienstag, 7. Februar 2017 16:51 An: Greve, Holger, Dr.; Vll4_ Ce: 01_; Burmeister, Hanna Betreff: GwG-E; hier Transparenzregister Sehr geehrter Herr Greve, 4

wie besprochen wäre ich Ihnen sehr dankbar, wenn ich die vom BMF erbetene Einschätzung zur Frage der verfassungsrechtlichen/datenschutzrechtlichen Zulässigkeit eines schwellenlosen Zugriffs auf das Transparenzregister erhalten könnte. BMJV blockiert derzeit die Kabinettsbefassung zum GwG wegen der dortigen Forderung nach schwellenlosem Zugang zum Transparenzregister und wartet anscheinend auf unsere Positionierung in der Frage. Mit freundlichen Grüßen Dr. Sven Berger Leiter des Referats Schwere und organisierte Kriminalität ( ÖS II 1) Bundesministerium des lnnern Head of Unit Serious and organised Crime Federal Ministry of the lnterior Alt Moabit 140, 10557 Berlin (Postanschrift: 11 014 Berlin) Tel.: (+49) ( 0)30/18681 11480 Mobil: (+49)     (O) 160/7087286 Fax.: (+49) ( 0)30/18681 151480 Email: sven.berger@bmi.bund.de<mailto:sven.berger@bmi.bund.de> 5