ergebnisprotokoll
Dieses Dokument ist Teil der Anfrage „Protokolle zu IFG-Erfahrungsaustausch“
Bundesministerium des lnnern Referat Z 14 Az.: Z I 4 - 004 294 - 22/4#8 Ergebnisprotokoll Anlass: 15. Ressort-Erfahrungsaustausch Datum: 21.11.2012 Ort: BMI/AM /1.074 Uhrzeit: 10.15-15.30 Besprechungsleiter: Teilnehmer: Verfasser: Seite: MinR Menz (BMI Z I 4) siehe Anlage 1 OAR'in Felchner 1 von ... Tagesordnungspunkte: 1 Organisatorisches 2 Abgrenzung IFG I Presserecht 3 Kennzeichnung von Akten I Aktenteilen, die nach IFG offen standen 4 Erfahrungen mit zentraler I dezentraler Bearbeitung von IFG- Anträgen 5 lntranetbasierter "IFG- Assistent" 6 Information über IFG-Antrag zur Einsichtnahme in Fahrtenbü- cher einer Bundesministerin 7 Anspruchsgegner bei sogenannten .,teil-abgeschichteten" Ver- fahren 8 Einsichtnahme in alle mitgezeichneten Vermerke und Vorlagen einer Abteilungsleitung für den Zeitraum bestimmter 6 Monate" 9 Evaluierung 10 Rechtsprechung 11 Verschiedenes Anlagen: • Teilnehmerliste Nr. Aufgabe Verantwo rtlich 1 Organisatorisches BMI 2 Abgrenzung IFG I Presserecht: BMWI Welche Grundlage gilt, wenn beide Ansprüche parallel geltend gemacht wer- den? Der Informationszugang nach dem IFG wird nicht durch die Subsidiaritätsklau- sei des IFG ausgeschlossen. Danach treten die Vorschriften des IFG zurück, soweit besondere Rechtsvorschriften über den Zugang zu amtlichen lnformati-
Bundesministerium des lnnern Seite 2 von 7 onen, die Auskunftserteilung oder die Gewährung von Akteneinsicht bestehen. Darunter sind bereichsspezifische Gesetze des Bundes oder des Landes zu verstehen, die einen Informationsanspruch regeln. Die Landespressegesetze, die einen grundsätzlich zustehenden Auskunftsanspruch begründen, sind kei- ne derartigen spezialgesetzlichen Regelungen (vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 - 5 A 166/10- Juris). Der presserechtliche Auskunftsanspruch bezweckt eine Privilegierung der Presse und des Rundfunks gegenüber sons- tigen Auskunft suchenden. Er soll Presse und Rundfunk ermöglichen , die ihnen verfassungsrechtlich garantierte Funktion der Berichterstattung im Interesse einer politischen Willensbildung des Volkes auch über Vorgänge im staatlichen Bereich zu erfüllen . ln der freiheitlich-demokratischen Grundordnung soll er die Behörden zu einem Verhalten veranlassen, das in Angelegenheiten von öffent- Iiehern Interesse von Offenheit geprägt ist (vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Feb- ruar 2012 a.a .O., m.w.N.; OVG NRW, Urteil vom 26. Oktober 2011 8 A 2593/10- Juris). Diesem Regelungszweck entspricht es, Pressevertretern neben dem presse- rechtlichen Auskunftsanspruch auch weitere gesetzlich vorgesehene lnformati- onsansprüche zu eröffnen, die der demokratischen Willensbildung des Volkes dienen sollen. Das ist bei dem jedermann zustehenden Informationsanspruch nach dem IFG der Fall. Seine Einführung beruht darauf, dass in der lnformati- onsgesellschaft die bloße Möglichkeit nicht mehr als ausreichend angesehen wird, sich aus allgemein zugänglichen Quellen zu unterrichten (vgl. Gesetzes- begründung , LT-Drs. 13/1311, S. 1). Zudem wäre es mit der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Pressefreiheit nicht vereinbar, einen Informations- zugang , der jedem Bürger offen steht, für Journalisten zu versperren. Soweit die öffentliche Zugänglichkeit durch das Informationsfreiheitsgesetz jedem Bürger eröffnet wird, steht der Zugang unter gleichen Bedingungen auch den Vertretern der Presse zu (vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Februar 2012 a.a.O) . Wenn ein Antrag nach Presserecht durch IFG-Antrag ergänzt wird, werden beide Anträge- zumindest im BMI- getrennt voneinander beantwortet Auskünfte nach Presserecht werden als Realakt in Form von E-Mails erteilt. Ein rechtsmittelfähiger Bescheid ist nach Presserecht nicht zu erteilen . Spätestens wenn ein Drittbeteiligungsverfahren erforderlich wird , sollte der Wechsel in das IFG-Verfahren erfolgen . Es ist noch zu klären , ob durch Landesgesetz einer Behörde des Bundes Verpflichtungen auferlegt werden können . Der Wortlaut des § 4 Abs. 1 des Berliner Pressegesetzes unterscheidet nicht zwischen Bundes- und Landesbe- hörden. 3 Kennzeichnung von Akten I Aktenteilen, die nach IFG offen standen BK Bei der Problematik, für eigene und spätere Entscheidungen (und auch für eine spätere Prüfung des Bundesarchivs nach § 5 Abs . 4 BArchG) zu dokumentie- ren, ob ein Vorgang für den Informationszugang nach IFG offen gestanden hat, ist zu bedenken, dass nicht nur stattgebende Anträge, sondern auch Teilstatt- gaben (mit Schwärzungen etc.) zu dokumentieren wären und damit ggf. eine weitere- für die Herausgabe nach dem IFG bearbeitete Aktenkopie zum Vor- gang genommen werden müsste (zumindest, wenn der IFG Antragsvorgang nicht mehr besteht). Auch der Umfang der Herausgabe wäre zu dokumentieren (einzelne Dokumente, Aktenteile oder komplette Vorgänge) . Selten gehen aber genau gleich gelagerte Anträge bei den Behörden ein . Da-
Bundesministerium des lnnern Seite 3 von 7 rüber hinaus ist bei einem neuen Antrag eine Überprüfung der bisherigen Ent- scheidung in Bezug auf neue Akteninhalte, bisher angeführte Ausnahmegrün- de und die Rechtfertigung von VS-Einstufungen erforderlich. Auch im Fa ll einer Drittbeteiligung ist zu prüfen, ob im Falle eines späteren Antrages nicht noch einmal bei dem Dritten nachgefragt werden muss. Ein weiterer Aufwand ergibt sich auch bei der Dokumentation im Rahmen ei- nes Verwaltungsstreitverfahrens. Insofern ist auch das Verhältnis zwischen Aufwand und Nutzen einer Kenn- zeichnung zu berücksichtigen. Papierakten könnten auf dem Aktendeckel einen Stempelaufdruck "lnforma- tionsfreiheitsgesetz" erhalten . ln der Registratur wäre ein Hinweis elektronisch anzubringen. Mit der Umstellung auf die elektronische Akte könnte eine Eintra- gung "lnformationsfreiheitsgesetz" (vergleichbar der Kennzeichnung VS-nfD) vorgesehen werden. Ein Stempel oder ein solcher Eintrag kann jedoch lediglich Merkposten oder erste Hinweise auf eine bereits erfolgte Prüfung im Rahmen eines IFG- Verfahrens sein. 4 Erfahrungen mit zentraler I dezentraler Bearbeitung von IFG-Anträgen BMWI Die unterschiedlichen Verfahrensweisen wurden vorgestellt und diskutiert. 5 Vorstellung des im AA entwickelten intranetbasierten "IFG- Assistenten" ·AA AA stellt das entwickelte System vor. Eine Arbeitsgruppe (AA; BMI ; BMF; BK; BMFSFJ) prüft eine Weiterentwicklung des Systems und eine Vereinheitli- chung bei der Bearbeitung von IFG-Anträgen . AA stellt dafür den Ressorts die vorhandenen Dateien zur Verfügung (am 21 .11 .12 an die o.g. Ressorts ver- sandt). Ein Beratungstermin wird nach einer Testphase in den Behörden fest- gelegt. 6 IFG-Antrag auf Einsichtnahme eines Reporters in Fahrtenbücher einer BMFSFJ Bundesministerin für die Jahre 2005-2009 BMFSFJ hat im Mai 2012 einen ablehnenden Bescheids erlassen wegen • Befürchtung nachteiliger Auswirkungen auf die Belange der inneren Sicher- heit (=Bezugnahme auf Urteil VG Berlin, Urteil vom 07.04.2011- 2 K 39.10- und OVG Berlin-Brandenburg : bei Einblick in Terminkalender der Bundeskanz- lerin sind mögliche Anschläge von Gewalttätern oder Terroristen auf die Bun- deskanzlerin Angriffe auf die innere Sicherheit und fallen damit in den Schutz- bereichdes § 3 Nr. 1 Buchst. c IFG) • sowie des Schutzes personenbezogener Daten (§ 5 IFG) Zwar handelt es sich bei den Eintragungen in den Fahrtenbüchern (nach mög- licher Schwärzung besonderer personenbezogener privater Daten) grundsätz- lieh um dienstliche Daten , die nach den Abwägungsmaßstäben des IFG weni- ger-oder gar nur in Ausnahmefällen- geschützt sind . Aber das allgemeine Per- sönlichkeitsrecht ist auch bei dienstlichen Vorgängen geschützt. Vorliegend wird dabei die lückenlose Einsicht in alle in den Fahrtenbüchern enthaltenen dienstlichen personenbezogenen Daten über Zeiträume von mehreren Jahren begehrt. Eine solche Darlegung führte zu einer vollständigen Offenbarung von Dienstführung sowie im Umkehrschluss gleichzeitig zu Informationen , die die private Lebensführung und die persönlichen Lebensverhältn isse betreffen. Dies gilt umso mehr, also die Daten mit anderen öffentlich bekannt gemachten
Bundesministerium des lnnern Seite 4 von 7 Daten der Ministerin verknüpft werden könnten . Nach den grundlegenden Aus- führungen des BVerfG zum Recht auf informationeile Selbstbestimmung setzt die freie Entfaltung der Persönlichkeit den Schutz des Einzelnen gegen unbe- grenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönli- chen Daten voraus (BVerfG : Volkszählungsurteil, Urteil vom 15.12.1983, 1 BvR 209/83 sowie BVerfGE, Beschluss vom 24.01.2012, -1 BvR 1299/05. Danach ist dieser Schutz vom Grundrecht des Art. 2 Abs . 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG umfasst. Der Schutzumfang des Rechts auf informationeile Selbst- bestimmung beschränkt sich dabei nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Es gibt angesichts der Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten kein be- langloses personenbezogenes Datum (vgl. BVerfGE 65, 1 <45>; 118, 168 <185>; 120, 378 <398 f.>; stRspr) . Nach Widerspruch des Antragstellers unter gleichzeitiger Anrufung des BfDI konnte im Verfahren mit dem BfDI keine (vollständige) Übereinstimmung erzielt werden . Nach dessen Vorschlag sollte die Schwärzung sicherheitsrelevanter und priva- ter personenbezogener Daten erfolgen. BMFSFJ hat den Widerspruch unter Bezugnahme auf die Begründung des Bescheids zurückgewiesen . Die Bestandskraft des Bescheids ist zwischenzeit- lieh eingetreten . 7 Anspruchsgegner i.S. des 1 IFG bei sogenannten "teil-abgeschichteten" BMFSFJ Verfahren (z.B. Projektförderung) Der Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen besteht nur, soweit die Informationen der Bundesbehörde auch tatsächlich vorliegen. Eine Pflicht der Behörde zur Beschaffung von ihr nicht vorliegenden Informationen besteht nicht. Dies gilt auch dann, wenn es sich bei der Behörde um ein Bundesminis- terium handelt, dem die Fachaufsicht über die Bundesbehörde obliegt, die möglicherweise über die begehrten Informationen verfügt. Im BMI werden die Fachreferate in den entsprechenden Fällen auf die Proble- matik hingewiesen ("Vorsorglich weise ich darauf hin , dass sich der Anspruch auf Informationen nach dem IFG nur auf zum Zeitpunkt der Antragseingangs in der Behörde vorhandene Informationen bezieht. Das IFG normiert keine lnfor- mationsbeschaffungspflicht. ") 8 IFG Antrag " Einsichtnahme in alle mitgezeichneten Vermerke und Vorla- BMFSFJ gen einer bestimmten Person für einen bestimmten Zeitraum" Problematisch bei einem solchen Antrag ist die Frage der Bestimmtheit des Antrags und des Schutzes personenbezogener Daten, aus der sich die Be- gründungspflichtdes Antragstellers nach § 7 Abs.1 Satz 3 IFG ergibt. ln diesem Zusammenhang wird auf das Urteil des OVG BB- OVG 12 B 69.07 vom 27.01 .2011 zur Einsichtnahme in den Geschäftsverteilungsplan der Se- natsverwaltung für Justiz und den Gesamtaktenplan hingewiesen (Juris) . Evtl. bietet sich im Einzelfall auch eine pragmatische Lösung durch Rückfrage beim Antragsteller an (Hinweis auf Dauer der Bearbeitung, Kosten versus schnellere Information durch pauschalere Beantwortung) .
Bundesministerium des Ionern Seite 5 von 7 9 Evaluierung BMI Vll1 Das Gutachten zur Evaluierung des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes wurde dem Innenausschuss am 22 . Mai 2012 durch das Institut für Gesetzes- folgenabschätzung und Evaluation (lnGFA) des FÖV Speyer vorgelegt. Es wurde in einer öffentlichen Anhörung am 24. September 2012 unter Beteiligung von sieben Sachverständigen beraten . Ausgangspunkt des Gutachtens, in dem ein rechtswissenschaftlicher mit einem sozialwissenschaftlich-empirischen Ansatz kombiniert wurde, war die Überprü- fung, inwieweit die dem Gesetz zugrunde liegenden Zielvorstellungen verwirk- licht werden konnten (vgl. die Begründung zum IFG, BT-Drs. 15/4493 S. 6: Stärkung der demokratischen Beteiligungsrechte, Verbesserung der Kontrolle · staatlichen Handelns). Ebenfalls geprüft werden sollten Nebenwirkungen und eventuell auftretende Probleme. Auf dieser Grundlage sollten dann Optimie- rungsmöglichkeiten aufgezeigt werden. Das Gutachten zur Evaluierung des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes stellt zunächst in einer Konfliktfeldanalyse die Problembereiche der Anwen- dung des IFG in der Praxis anhand der zentralen Konflikte der unterschiedli- chen Anwenderperspektiven dar. Im Weiteren enthält das Gutachten eine Viel- zahl von Vorschlägen zur Weiterentwicklung des IFG, die orientiert am Aufbau des IFG dargestellt werden und die noch einer weitergehenden und vertieften Prüfung bedürfen . Dennoch scheint das Gutachten zu bestätigen, dass sich das IFG gemessen an seinen Zielen grundsätzlich bewährt hat. Zu diesem Ergebnis kommen auch die Sachverständigen der Anhörung am 24. September 2012. Optimierungs- möglichkeiten werden insbesondere im Bereich der Ausnahmetatbestände und der Veröffentlichungspflichten gesehen. Die Vorschläge des Gutachtens zur Weiterentwicklung des IFG werden von den Sachverständigen unterschiedlich bewertet. Die Vorschläge, die mit einer Erhöhung des Verwaltungs- und Ressourcenauf- wands verbunden sind , werden jedoch die Schwierigkeiten auf Seiten der Ver- waltung weiter verschärfen, denn die Probleme der Bundesbehörden basieren - trotz allen Bemühens um eine größtmögliche Transparenz- auf dem erhebli- chen finanziellen und personellen Verwaltungsaufwand , der insbesondere mit der Bearbeitung umfangreicher IFG-Anträge verbunden ist. Dieser Aspekt lag jedoch nicht im Fokus der Optimierungsvorschläge. Aus Sicht der Bundesregierung sollte eine Diskussion über die Optimierung des IFG sollte daher immer auch mit einer ehrlichen Diskussion über die erfor- derlichen Ressourcen verbunden werden . 10 Aktuelle Rechtsprechung • abschließendes Urteil des BVerwG -Flachglas Torgau .!. Bundesre- BMU publik Deutschland. ln dem zugrunde liegenden Verfahren ging es um die Auslegung verschie- dener Ablehnungsgründe und der Bereichsausnahme des UIG , auf die sich das BMU bei der Ablehnung des Informationszugangsantrags der Flachglas Torgau GmbH berufen hatte. Das BVerwG hat das BMU zur Neubeschei- dunq unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts verurteilt.
Bundesministerium des lnnern Seite 6 von 7 Es hat im Einzelnen folgende Rechtsauffassung eingenommen : Das BVerwG bestätigt die Auslegung des EuGH (Urt. v. 14.02.2012 , Rs. C- 204/09) zu der Bereichsausnahme Gesetzgebungstätigkeit oberster Bun- desbehörden. Daher sind Unterlagen , die im Rahmen der gesetzesvorberei- tenden Tätigkeit eines Bundesministeriums entstanden sind , nach Ab- schlussdes Gesetzgebungsverfahrens herauszugeben, soweit nicht ein Ab- lehnungsgrund greift, wie beispielsweise Vertraulichkeit der Beratungen. Hinsichtlich des Ablehnungsgrundes "interne Mitteilungen" (§ 8 Absatz 2 Nr. 2 UIG) stellt das BVerwG fest, dass hiervon nur Informationen erfasst wer- den , die den Binnenbereich einer Behörde nicht verlassen . Daher ist der Schriftverkehr mit nachgeordneten Behörden, wie beispielsweise zwischen BMU und UBA, hiervon nicht erfasst. ln Bezug auf den Ablehnungsgrund "Vertraulichkeit der Beratungen" (§ 8 Absatz 1 Nr. 2 UIG) stellt das BVerwG fest, dass dieser Ablehnungsgrund bei entsprechender einzelfallbezogener Prüfung auch nach Abschluss eines Beratungsvorgangs zur Anwendung gelangen kann. Bei dieser einzelfallbe- zogenen Prüfung sind der Abschluss des Verfahrens und die seither ver- gangene Zeit Kriterien, um zu beurteilen, ob die Herausgabe der lnformati- onen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen hät- te. • VG Köln - Beschluss vom 13. Juni 2012 (Az. 25 L 599/12) zu § 7 IFG Die von BMVg (auch ggü. dem BfDI) vertretene Auffassung , dass die Streit- kräfte mit ihren militärischen Untergliederungen in der Regel keine Aufga- BMVG bender öffentlichen Verwaltung erfüllen und dass Anfragen nach dem IFG , welche an militärische Dienststellen gerichtet werden, vom Ministerium selbst oder einer nachgeordneten Verwaltungsdienststelle des BMVg als Ausfluss dessen Organisationsrechtes zu beantworten sind , wurde bestä- tigt. • BVerwG 7 C 1.12 - Urteil vom 15. November 2012- Bundesrechnungshof muss über Prüfungsergebnisse Auskunft geben Das BVerwG hat entschieden, dass der BRH grundsätzlich Auskunft über das Ergebnis seiner Prüfungstätigkeit geben muss . Ein Journalist, verlangt vom BRH auf der Grundlage des IFG Einsicht in Prüfungsunterlagen über Zuwendungen, die vom BMZ verschiedenen Stiftungen politischer Parteien und kirchlichen Organisationen zur Förderung von Vorhaben auf dem Ge- biet der Entwicklungshilfe gewährt wurden. Das OVG hat der Klage in der Berufungsinstanz im Wesentlichen stattgegeben und den BRH verpflichtet, dem Kläger Kopien der jeweils abschließenden Prüfungsniederschriften der letzten Prüfung der genannten Organisationen zu übersenden, soweit nicht im Einzelfall besondere Ausschlussgründe wie etwa der Schutz personen- bezogener Daten oder der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnis- sen entgegenstehen. Das BVerwG hat diese Entscheidung bestätigt. Der BRH zählt zu den in- formationspfl ichtigen Bundesbehörden . Bei seiner Prüfungstätigkeit nimmt er Verwaltungsaufgaben wahr. Er kann sich nicht darauf berufen , dass eine effektive Prüfung nur dann möglich sei , wenn den geprüften Stellen der ver- trauliche Umgang mit den erlangten Erkenntnissen zugesichert werde . Die Urteilsbegründung liegt noch nicht vor.
Bundesministerium des lnnern Seite 7 von 7 11 Verschiedenes: BMI • Laufende Klageverfahren: Im Erfahrungsaustausch erhalten die Ressorts zukünftig unter einem gesonderten TOP Gelegenheit, über die bei ihnen laufenden Klageverfahren, die von allgemeinem Interesse sind, zu berich- ten. Sie werden zukünftig nicht mehr gesondert statistisch erfragt • Über die Teilnahme des BFDI am Erfahrungsaustausch wird themenab- hängig entschieden gez. Felchner
