Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium des Innern über die Prüfung der Einhaltung des Besserstellungsverbotes bei der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit (Inlandspersonal) Diese Prüfungsmitteilung enthält das vom Bundesrechnungshof abschließend im Sinne des § 96 Abs. 4 Satz 1 BHO festgestellte Prüfungsergebnis. Die Ent- scheidung über eine Weitergabe an Dritte bleibt dem Bundesrechnungshof vor- behalten. Gz.: VI 6 (VII 1) - 2015 - 0362                                      Bonn, den 28. Dezember 2017 Die Mitteilung des Bundesrechnungshofes ist urheberrechtlich geschützt. Eine Veröffentlichung ist nicht zulässig.

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis                                               4 Zusammenfassung                                              6 Vorbemerkung                                                 9 Gegenstand und Umfang der Prüfung                            9 Das haushaltsrechtliche Besserstellungsverbot               10 Rechtsgrundlagen für die Eingruppierung der Beschäftigten   11 1.3.1  Tarifvertragliche Regelungen des Bundes                     11 1.3.2  Geltung der tariflichen Regelungen bei Zuwendungsempfängern 12 1.3.3  Betriebsvereinbarung der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit                                                    13 Zuwendung und Verwendungsnachweisprüfung                    14 Zuwendungsbescheid und Personalkostenanteil                 14 Verwendungsnachweisprüfung der Personalausgaben             15 Ausnahmen vom Besserstellungsverbot                         19 Beschäftigte mit außertariflichem Entgelt                   19 Leistungsentgelte für außertariflich Beschäftigte           26 Ausnahmen von der Arbeitszeiterfassung                      27 Personalmanagement                                          28 Arbeitsvertragsgestaltung und Nachweisgesetz                28 Personalaktenführung                                        31 Einstellungsuntersuchung                                    32 Bezahlung des Personals                                     33 Einstellung in einer höheren Stufe der Entgelttabelle       33 Eingruppierungsvoraussetzungen für Hochschulabsolventen     34 5.2.1  Abgeschlossene wissenschaftliche Hochschulbildung           34 5.2.2  Hochschulabschluss und entsprechende Tätigkeit              36

3 Auslegung von Tätigkeitsmerkmalen                         38 5.3.1 Gründliche, vielseitige Fachkenntnisse und selbstständige Leistungen                                                38 5.3.2 Besondere Schwierigkeit und Bedeutung der Tätigkeit       42 5.3.3 Grundsatz der Spezialität                                 45 Abrechnung von Überstunden                                47

4 Abkürzungsverzeichnis ANBest-I       Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung ArbZG          Arbeitszeitgesetz BAG            Bundesarbeitsgericht BAT            Bundesangestellten-Tarifvertrag BBesO          Bundesbesoldungsordnung BBewGr         Bewirtschaftungsgrundsätze für Zuschüsse des Bundes aus Kap. 0602 Tit. 685 02 zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit i. d. F. vom 1. Ok- tober 2010 (Besondere Bewirtschaftungsgrundsätze) BesGr.         Besoldungsgruppe BetrVG         Betriebsverfassungsgesetz BGBl.          Bundesgesetzblatt BHO            Bundeshaushaltsordnung BMF            Bundesministerium der Finanzen BMI            Bundesministerium des Innern BVA            Bundesverwaltungsamt EGr.           Entgeltgruppe FES            Friedrich-Ebert-Stiftung FNF            Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit GMBl           Gemeinsames Ministerialblatt GVBl.          Gesetz- und Verordnungsblatt HG             Haushaltsgesetz HSS            Hanns-Seidel-Stiftung KAS            Konrad-Adenauer-Stiftung SGB            Sozialgesetzbuch TV EntgO Bund  Tarifvertrag über die Entgeltordnung des Bundes TVöD           Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst

5 TVöD BT-V Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst – Besonderer Teil Verwaltung TVÜ-Bund  Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten des Bun- des in den TVöD und zur Regelung des Übergangsrechts VBL       Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder VBLU      Versorgungsverband bundes- und landesgeförderter Unternehmen e. V. VV        Allgemeine Verwaltungsvorschriften VwVfG     Verwaltungsverfahrensgesetz ZE        Zuwendungsempfänger ZG        Zuwendungsgeber

6 Zusammenfassung Der Bundesrechnungshof hat die Beachtung des Besserstellungsverbo- tes bei der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit (FNF) in Pots- dam geprüft. Unter Berücksichtigung der Stellungnahmen des Bundes- ministeriums des Innern stellt er das Prüfungsergebnis abschließend wie folgt fest: 0.1 Das Bundesministerium des Innern hatte mit Besonderen Bewirtschaf- tungsgrundsätzen Ausnahmen von den Nebenbestimmungen für insti- tutionelle Zuwendungen zugelassen. Die erforderliche Zustimmung des Bundesministeriums der Finanzen hierzu konnte es aber nicht vorle- gen. Das Bundesverwaltungsamt hat der FNF einen nicht rückzahlba- ren Globalzuschuss für das Haushaltsjahr 2013 in Höhe von gut 10 Mio. Euro als institutionelle Förderung bewilligt. Der Personalkos- tenanteil lag bei knapp 50 %. Vor diesem Hintergrund kommt den vom Bundesverwaltungsamt und vom Bundesrechnungshof festgestellten Verstößen gegen das Besserstellungsverbot besonderes Gewicht zu. Das Bundesministerium des Innern hat einen Abstimmungsprozess mit dem Bundesministerium der Finanzen zu den Bewirtschaftungsgrund- sätzen eingeleitet. Wie es diese bezüglich der Verwendungsnachweis- prüfung der Personalausgaben durch Dritte konkretisieren will, hat es offen gelassen. Hierzu verweisen wir auf die Stellungnahme des Bun- desrechnungshofes im Abstimmungsverfahren. (Tz. 2) 0.2 Die FNF schloss mit     Beschäftigten außertarifliche Arbeitsverhält- nisse. Die Bewilligungsbehörde erteilte ihr Einverständnis dazu, obwohl die haushaltsrechtlich notwendige Zustimmung des Bundesministeri- ums der Finanzen nicht vorlag. Die FNF vereinbarte oder gewährte Leistungen, die außertariflichen Beschäftigten des Bundes nicht zu- stehen. Damit beachtete sie das Besserstellungsverbot nicht. Das Bundesministerium des Innern wird die FNF bitten, zukünftig aus- schließlich und vollumfänglich die Musterarbeitsverträge des Bundes- ministeriums des Innern zugrunde zu legen. Bezüglich der notwendi- gen Zustimmung des Bundesministeriums der Finanzen vor dem

7 Abschluss eines außertariflichen Arbeitsvertrages will das Bundesminis- terium des Innern seine Praxis nicht ändern. (Tz. 3) 0.3 Die FNF hat in ihren Arbeitsverträgen das Entgelt und den Arbeitsort festgelegt. Damit sind korrigierende Eingruppierungen und Versetzun- gen nur mit Änderungskündigungen durchzusetzen. Das Bundesministerium des Innern unterstützt die Empfehlung des Bundesrechnungshofes, die Arbeitsverträge der FNF an den für Bun- desbeschäftigte geltenden Musterarbeitsverträgen auszurichten. (Tz. 4) 0.4 Die FNF hat Beschäftigte in einer höheren Stufe der Entgelttabelle ein- gestellt, ohne zu dokumentieren, welche Zeiten der Berufserfahrung als einschlägig oder förderlich anerkannt wurden. Sie hat Beschäftigte nach Entgeltgruppe 13 des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst oder höher bezahlt, ohne zu prüfen, ob eine einschlägige wissenschaft- liche Hochschulbildung nachgewiesen war. In Einzelfällen hat die FNF dadurch gegen das Besserstellungsverbot verstoßen. Das Bundesministerium des Innern teilte mit, es unterstütze die Emp- fehlungen des Bundesrechnungshofes. Die FNF habe die Dokumenta- tion der maßgeblichen Gründe für die Anrechnung von Vorzeiten nach- geholt. Ebenso seien die, nach der Entgeltordnung des Tarifvertrages für den öffentlichen Dienst für eine bestimmte Eingruppierung, gefor- derten persönlichen Ausbildungsvoraussetzungen überprüft worden. (Tzn. 5.1 und 5.2) 0.5 Die FNF hat Tätigkeitsmerkmale, die für eine bestimmte Eingruppie- rung erfüllt sein müssen, nicht oder nicht hinreichend festgestellt und begründet. Zudem hat sie den Grundsatz der Spezialität nicht beach- tet. In Einzelfällen konnten nicht tarifgerechte Eingruppierungen die Folge sein und Verstöße gegen das Besserstellungsverbot nicht ausge- schlossen werden. Das Bundesministerium des Innern teilte mit, es folge dem Votum des Bundesrechnungshofes. Die FNF habe eingeräumt die Eingruppierungs- dokumentationen der Beschäftigten seien unpräzise und fehlerhaft

8 gewesen. Es seien neue Tätigkeitsdarstellungen und -bewertungen ge- fertigt worden. (Tz. 5.3) 0.6 Bei der Berechnung von Überstunden und der Auszahlung entspre- chender Zuschläge hat die FNF unwirtschaftlich gehandelt. Das Bundesministerium des Innern folgte der Empfehlung des Bundes- rechnungshofes, die zahlungsbegründenden Voraussetzungen einer zu- schlagspflichtigen Überstunde in jedem Einzelfall aktenkundig festzu- halten. (Tz. 5.4)

9 Vorbemerkung Gegenstand und Umfang der Prüfung Wir haben die Beachtung des Besserstellungsverbotes durch die Friedrich- Naumann-Stiftung für die Freiheit (FNF) als Zuwendungsempfänger (ZE) des Bundesministeriums des Innern (BMI) geprüft. Dabei sind wir der Frage nach- gegangen, wie der Zuwendungsgeber (ZG) die Einhaltung des Besserstellungs- verbotes bei der Verwendungsnachweisprüfung überwacht und hierbei die Per- sonalausgaben einbezieht. Ziel der Prüfung war festzustellen, ob und wie der ZG sicherstellt, dass die FNF die einschlägigen Tarif- und Haushaltsbestimmungen einhält. Die Prüfung sollte Defizite und Fehler bei der allgemeinen Anwendung des Tarifrechts auf- zeigen, mögliche Ursachen hierfür benennen und der Bewilligungsbehörde Hin- weise zu deren Beseitigung geben. Wir hatten dazu die Verwendungsnachweise und die Prüfvermerke hierzu aus- gewertet. Zugleich haben wir bei der FNF die Arbeitsverträge, die Eingruppie- rungen, die Überleitungen und die Leistungsbezahlung der Beschäftigten sowie die Betriebsvereinbarungen auf Verstöße gegen das Besserstellungsverbot un- tersucht. Die dargestellten Sachverhalte haben wir mit der FNF abgestimmt. Die FNF hatte eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft mit der Verwendungsnach- weisprüfung beauftragt. Diese hat in ihrem Bericht „eine gesamte Besserstel- 1 lung der jeweiligen Beschäftigten gegenüber vergleichbaren Bundesbedienste- ten nicht“ festgestellt (siehe Tz. 2.2 dieser Prüfungsmitteilung). Diese Ein- schätzung entsprach nicht unseren Feststellungen. Daher haben wir der Wirt- schaftsprüfungsgesellschaft die Gelegenheit eingeräumt, sich als Drittbe- troffene zu äußern. Mit dieser Prüfungsmitteilung stellen wir das Prüfungsergebnis gemäß § 96 Ab- satz 4 Bundeshaushaltsordnung (BHO) abschließend fest. Die Stellungnahmen des BMI und der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft haben wir berücksichtigt. Soweit wir Prüfungsfeststellungen mit Bezug auf Beschäftigte darstellen, ha- ben wir zum Schutz ihrer personenbezogenen Daten entsprechende Angaben 1 Vgl. Ziffer 4 der Bewirtschaftungsgrundsätze für Zuschüsse des Bundes aus Kap. 0602 Tit. 685 02 zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit i. d. F. vom 1. Oktober 2010.

10 in den „Feststellungen“ anonymisiert und verwenden ausschließlich die männli- che Sprachform. Das haushaltsrechtliche Besserstellungsverbot Das Besserstellungsverbot hat seit dem Jahr 1988 durch § 8 Absatz 2 der jährlichen Haushaltsgesetze (HG) Gesetzesrang. Nach Satz 1 dürfen Zuwen- dungen zur institutionellen Förderung nur mit der Auflage (im Sinne des § 36 VwVfG ) bewilligt werden, dass der ZE seine Beschäftigten nicht besser stellt 2 als vergleichbare Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Bundes. Durch die haushaltsgesetzliche Regelung wird der Exekutive vom Parlament aufgegeben, die Außenwirkung des Besserstellungsverbotes bei der Vergabe institutioneller Zuwendungen durch eine Auflage (§§ 35, 36 Absatz 2 Nummer 4 VwVfG) im Zuwendungsbescheid umzusetzen (vgl. auch Nummer 1.3 der ANBest-I ). Da-            3 nach muss der ZE die Arbeitsverhältnisse mit seinen Beschäftigten arbeitsver- traglich grundsätzlich so ausgestalten, dass Besserstellungen vermieden wer- den. Das Bundesministerium der Finanzen (BMF) kann aus zwingenden Gründen Ausnahmen vom Besserstellungsverbot zulassen. Die Entscheidungsgründe 4 für eine Ausnahmeregelung sind in jedem Einzelfall zu dokumentieren. Sollen      5 im Förderzeitraum kollektivvertragliche Regelungen abgeschlossen oder verän- dert werden, müssen die Vertragsparteien (Arbeitgeber und Arbeitnehmerver- tretung) das Besserstellungsverbot beachten oder die Zustimmung des ZG, der das BMF zu den Ausnahmen zu beteiligen hat, einholen. Die Bewilligungsbehörde oder sonst beauftragte Stelle hat regelmäßig inner- halb von drei Monaten nach Eingang des Zwischen- oder Verwendungsnach- weises in einem ersten Schritt festzustellen, ob nach den Angaben im Nach- weis Anhaltspunkte für die Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs gege- ben sind (kursorische Prüfung). In einem zweiten Schritt sind die Nachweise vertieft zu prüfen. Im Rahmen der vertieften Prüfung ist zu untersuchen, ob 6 die Zuwendung nach den Angaben im Zwischen- oder Verwendungsnachweis 2 Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geändert durch Artikel 5 des Gesetzes vom 29. März 2017 (BGBl. I S. 626). 3 Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung. 4 Vgl. § 8 Absatz 2 Satz 3 HG und Nummer 1.3 ANBest-I. 5 Vgl. VV Nummer 15.1 zu § 44 BHO. 6 Vgl. VV Nummer 11.1 zu § 44 BHO.