Enthält zu schützende personen- bezogene Daten Abschließende Mitteilung an das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat über die Prüfung Einhaltung des Besserstellungsverbotes bei der Friedrich-Ebert-Stiftung e.V. (Inlandspersonal) Diese Prüfungsmitteilung enthält das vom Bundesrechnungshof abschließend im Sinne des § 96 Abs. 4 Satz 1 BHO festgestellte Prüfungsergebnis. Die Ent- scheidung über eine Weitergabe an Dritte bleibt dem Bundesrechnungshof vor- behalten. Gz.: VI 6 - 2019 - 0408                                                Bonn, den 3. November 2020 Die Mitteilung des Bundesrechnungshofes ist urheberrechtlich geschützt. Eine Veröffentlichung ist nicht zulässig.

2 Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis                                                4 0      Zusammenfassung                                               6 1      Vorbemerkung                                                  9 Gegenstand und Umfang der Prüfung                             9 Das haushaltsrechtliche Besserstellungsverbot                10 1.2.1  Gesamtbetrachtung der Personalausgaben                       10 1.2.2  Geltung des Besserstellungsverbotes bei der Friedrich-Ebert- Stiftung                                                     11 Rechtsgrundlagen bei der Eingruppierung der Beschäftigten    12 1.3.1  Tarifvertragliche Regelungen des Bundes                      12 1.3.2  Geltung der tarifvertraglichen Regelungen des Bundes bei der Friedrich-Ebert-Stiftung e.V.                                13 2      Zuwendung und Verwendungsnachweisprüfung                     13 Zuwendungsbescheid                                           13 Verwendungsnachweisprüfung                                   15 3      Außertarifliche Beschäftigungsverhältnisse                   22 Bewertung und Entgelt der at-Stellen                         24 Vertragsgestaltung der außertariflichen Beschäftigten        28 Zahlung einer Aufwandsentschädigung                          34 4      Personalmanagement                                           37 Fehlende Tätigkeitsdarstellungen                             37 Einstellung in eine höhere Stufe                             39 Personenbezogene Eingruppierungsvoraussetzungen              43 Eingruppierung in besonderen Fällen                          44 4.4.1                                                               45 4.4.2  Beschäftigte                                                 46 4.4.3                                                               47

3 4.4.4 Sachbearbeiter                                      48 4.4.5 Übertarifliche Zulage                               49 50 Arbeitszeitberechnungen                             64 5     Besserstellungen in kollektivrechtlichen Regelungen 65 Krankengeldzuschuss                                 66 Freistellungstatbestände                            67 Leistungsentgelt                                    69 Reisezeit als Arbeitszeit                           72 6     Dokumentation des 4-Augen-Prinzips                  73

4 Abkürzungsverzeichnis ANBest-I      Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur in- stitutionellen Förderung ArbSchG       Arbeitsschutzgesetz ArbZG         Arbeitszeitgesetz BAG           Bundesarbeitsgericht BAT           Bundesangestellten-Tarifvertrag BBesG         Bundesbesoldungsgesetz BBesO         Bundesbesoldungsordnung BBewGr        Bewirtschaftungsgrundsätze für Zuschüsse des Bundes aus Kap. 0602 Tit. 685 02 zur gesellschaftspolitischen und de- mokratischen Bildungsarbeit i. d. F. vom 1. Oktober 2010 (Besondere Bewirtschaftungsgrundsätze) BeamtVG       Beamtenversorgungsgesetz BetrVG        Betriebsverfassungsgesetz BGV           Berufsgenossenschaftliche Vorschriften BHO           Bundeshaushaltsordnung BMF           Bundesministerium der Finanzen BMI           Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat BVA           Bundesverwaltungsamt BT-V          Besonderer Teil Verwaltung DKfzR         Richtlinien für die Nutzung von Dienstkraftfahrzeugen in der Bundesverwaltung - Dienstkraftfahrzeug-Richtlinien EGr.          Entgeltgruppe EntgO         Entgeltordnung EuGH          Europäischer Gerichtshof Fallgr.       Fallgruppe FES           Friedrich-Ebert Stiftung e. V. GMBl          Gemeinsames Ministerialblatt GUV           Gesetzliche Unfallversicherung

5 HG            Haushaltsgesetz HRB           Haushaltstechnische Richtlinien des Bundes HRG           Hochschulrahmengesetz MTV FES       Manteltarifvertrag für die Beschäftigten der Friedrich-Ebert- Stiftung NachwG        Nachweisgesetz PNr.          Personalnummer TV EntgO Bund Tarifvertrag über die Entgeltordnung des Bundes TVöD          Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst TVÜ-Bund      Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten des Bundes in den TVöD und zur Regelung des Übergangsrechts TV FlexAZ     Tarifvertrag zur Regelung flexibler Arbeitszeiten für ältere Beschäftigte VBLU          Versorgungsverband bundes- und landesgeförderter Unter- nehmen e. V. VergGr.       Vergütungsgruppe VV            Allgemeine Verwaltungsvorschriften VwVfG         Verwaltungsverfahrensgesetz ZE            Zuwendungsempfänger ZG            Zuwendungsgeber

6 0       Zusammenfassung Der Bundesrechnungshof prüfte das Personalmanagement bei der Friedrich- Ebert-Stiftung e. V. (FES) insbesondere auf Verstöße gegen das Besserstel- lungsverbot. Er untersuchte auch, wie die Bewilligungsbehörde die Personal- ausgaben in die Verwendungsnachweisprüfung einbezog. Unter Berücksichti- gung der Stellungnahmen des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BMI) und der FES stellt der Bundesrechnungshof das Prüfungsergeb- nis abschließend wie folgt fest: 0.1     Das Bundesverwaltungsamt hat der FES einen nicht rückzahlbaren Glo- balzuschuss für das Haushaltsjahr 2017 in Höhe von gut 35 Mio. Euro als institutionelle Förderung bewilligt. Der Personalkostenanteil lag bei über 50 %. Bei der Verwendungsnachweisprüfung durch eine Wirt- schaftsprüfungsgesellschaft wurde dieser große Kostenblock nicht hin- reichend berücksichtigt. Das BMI hat zugesagt, die Personalausgaben bei der Abschlussprüfung durch eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft im Rahmen der Ziffer 4.3 der Besonderen Bewirtschaftungsgrundsätze regelmäßig einzubezie- hen. Diese werde auch verpflichtet, ihre Prüfungshandlungen (Art, Um- fang und Ergebnis) vollumfänglich zu dokumentieren. Eine umfassende Prüfung sei jedoch nicht realisierbar, da dem BVA nur begrenzte Perso- nalressourcen zur Verfügung stünden. Der Bundesrechnungshof weist darauf hin, dass dem BVA nur Aufga- ben übertragen werden dürfen, wenn entsprechendes Personal zur Verfügung steht. (Tz. 2) 0.2     Die Bewilligungsbehörde erteilte ihr Einverständnis zu außertariflichen Arbeitsverhältnissen ohne die haushaltsrechtlich notwendige Zustim- mung des Bundesministeriums der Finanzen (BMF). Die FES gewährte zudem Leistungen, die außertariflichen Beschäftigten des Bundes nicht zustehen, und verstieß damit gegen das Besserstellungsverbot. Die FES zahlte ferner einem                                            eine Vergütung, die über eine Aufwandsentschädigung hinausging. Das BMI will auch künftig bei der Zustimmung zu außertariflichen Be- schäftigungen das BMF nicht beteiligen. Es befürworte aber

7 grundsätzlich eine förmliche Verständigung mit dem BMF zu dem seit Jahren angewendeten „Grundsatzpapier“. Es will auch den zusätzlich gewährten Versorgungszuschlag weiter auszahlen. Auch Aufwandspau- schalen für                                       will das BMI nicht ein- schränken. Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung und beabsichtigt, die Thematik an anderer Stelle weiterzuverfolgen. (Tz. 3) 0.3 Die FES versäumte es in vielen Fällen, Arbeitsplatzbeschreibungen und -bewertungen als Grundlage für die Eingruppierung ihrer Beschäftigten zu erstellen. Sie prüfte bei den Einstellungen in eine höhere Stufe nicht, ob angerechnete berufliche Vorzeiten für die angestrebte Tätig- keit einschlägig oder förderlich waren. Bei Funktionseingruppierungen beachtete die FES nicht immer den tarifrechtlichen „Grundsatz der Spezialität“. Dies hatte in Einzelfällen Verstöße gegen das Besserstel- lungsverbot zur Folge, weil die Eingruppierungen nicht tarifgerecht wa- ren. Zudem beschäftigte sie einen               , der weder die erforderli- chen Stunden für die gewährte Vergütung leistete noch ausgelastet war. Im Ergebnis führte das zu Überzahlungen, die nicht zu Lasten des Zuwendungsgebers gehen dürfen. Das BMI hat mitgeteilt, es werde die FES auffordern, ihre Personalent- scheidungen zu dokumentieren. Das gelte für Einstellungen in einer höheren Stufe wie auch für die Eingruppierungen nach der Entgeltord- nung des TVöD. Das Entgelt des                  sei nicht tarifgerecht; dieser sei jedoch ausgeschieden. (Tz. 4) 0.4 Der Haustarifvertrag der FES sowie einige Betriebsvereinbarungen sehen günstigere Regelungen als für Bundesbeschäftigte vor, was grundsätzlich dem Besserstellungsverbot widerspricht. Das BMI hat dem Bundesrechnungshof beigepflichtet, bei der Ausge- staltung von Betriebsvereinbarungen und des Haustarifvertrages sei das Besserstellungsverbot teilweise nicht beachtet worden. Die FES habe diese Bestimmungen in Einklang mit dem Besserstellungsverbot anzupassen bzw. neu zu verhandeln. (Tz. 5)

8 0.5 Bei der Berechnung der Entgelte für ihre Beschäftigten hat die FES die Einhaltung der Vorschriften für die Feststellung von zahlungsbegrün- denden Belegen nicht dokumentiert (sogenanntes Vier-Augen-Prinzip). Die FES hat inzwischen aufgrund der Anregungen des Wirtschaftsprü- fers ihre Verfahrensweise ergänzt. Die zahlungsbegründenden Unterla- gen würden nunmehr mit den entsprechenden Feststellungsvermerken versehen. (Tz. 6)

9 1       Vorbemerkung Gegenstand und Umfang der Prüfung Wir haben die Beachtung des Besserstellungsverbotes, insbesondere die An- wendung des Arbeits- und Tarifrechts, durch die Friedrich-Ebert-Stiftung e. V. (im Folgenden FES oder Stiftung genannt) als Zuwendungsempfänger (ZE) des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BMI) geprüft. Dabei sind wir auch der Frage nachgegangen, wie der Zuwendungsgeber (ZG) die Einhal- tung des Besserstellungsverbotes im Rahmen der Verwendungsnachweisprü- fung überwacht und hierbei die Personalausgaben einbezieht. Ziel der Prüfung war festzustellen, ob und wie der ZG sicherstellt, dass die Stiftung die einschlägigen Tarif- und Haushaltsbestimmungen einhält. Die Prü- fung sollte darüber hinaus Defizite und Fehler bei der Anwendung des Tarif- rechts aufdecken, mögliche Ursachen hierfür aufzeigen und der Bewilligungs- behörde Hinweise zu deren Beseitigung geben. Dazu haben wir eine risikoori- entierte Auswahl von 31 Personalfällen anhand ihrer Personalakten geprüft. Wir haben auch die Berichte der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, die Verwen- dungsnachweise und die uns vorgelegten Ergebnisvermerke zur Verwendungs- nachweisprüfung in diese Prüfung einbezogen. Zugleich haben wir ausge- wählte Arbeitsbedingungen bei der FES sowie die Arbeitsverträge und die Be- zahlung der Beschäftigten auf Verstöße gegen das Besserstellungsverbot un- tersucht. Die bei der Stiftung geltenden Tarifverträge und Betriebsvereinba- rungen haben wir ebenfalls in unsere Prüfung einbezogen. Die dargestellten Sachverhalte haben wir mit der FES und der Bewilligungsbehörde abgestimmt. Sofern wir Beispielfälle erwähnen, haben wir Angaben zu Beschäftigten (soweit möglich) anonymisiert. Aus Gründen der Übersichtlichkeit und Verständlichkeit der Darstellung haben wir die Fallbeispiele nach Problemkreisen gegliedert. Dadurch sind Mehrfachnennungen eines Beispielfalls nicht ausgeschlossen. Mit dieser Prüfungsmitteilung stellen wir das Prüfungsergebnis gemäß § 96 Ab- satz 4 Bundeshaushaltsordnung (BHO) – unter Berücksichtigung der Stellung- nahmen des BMI (ZG) und der FES (ZE) – abschließend fest.

10 Das haushaltsrechtliche Besserstellungsverbot Das Besserstellungsverbot hat gemäß § 8 Absatz 2 der jährlichen Haushaltsge- setze (HG) Gesetzesrang. Nach Satz 1 dürfen Zuwendungen zur institutionel- len Förderung nur mit der Auflage (im Sinne des § 36 VwVfG 1) bewilligt wer- den, dass der ZE seine Beschäftigten nicht besser stellt als vergleichbare Ar- beitnehmerinnen und Arbeitnehmer des Bundes. Durch die haushaltsgesetzli- che Regelung wird der Exekutive vom Parlament aufgegeben, die Außenwir- kung des Besserstellungsverbotes bei der Vergabe institutioneller Zuwendun- gen durch eine Auflage (§§ 35, 36 Absatz 2 Nummer 4 VwVfG) im Zuwen- dungsbescheid herzustellen (vgl. auch Nummer 1.3 der ANBest-I 2). Danach muss der ZE die Arbeitsverhältnisse mit seinen Beschäftigten arbeitsvertrag- lich grundsätzlich so ausgestalten, dass Besserstellungen vermieden werden. Sollen im Förderzeitraum kollektivvertragliche Regelungen abgeschlossen oder verändert werden, müssen die Vertragsparteien (Arbeitgeber und Arbeitneh- mervertretung) das Besserstellungsverbot beachten 3 oder die Zustimmung des ZG und des Bundesministerium der Finanzen (BMF) zu den Ausnahmen einho- len. Bezüglich der Besonderheiten bei der FES verweisen wir auf die Tzn. 1.3.2 sowie 5 dieser Prüfungsmitteilung. 1.2.1     Gesamtbetrachtung der Personalausgaben Nach dem Wortlaut der Nummer 1.3 Satz 2 ANBest-I dürfen „Höhere Entgelte als nach dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) sowie sonstige über- oder außertarifliche Leistungen … nicht gewährt werden.“ VV Nummer 15.1 zu § 44 BHO stellt überdies klar: Ausnahmen sind im Einzel- fall im Einvernehmen mit dem BMF möglich, soweit das zuständige 1 Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I S. 102), zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 18. Dezember 2018 (BGBl. I S. 2639). 2 Allgemeine Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur institutionellen Förderung. 3 Vgl. hierzu Bundesarbeitsgericht (BAG), Urteil vom 26. Mai 1988, Gz.: 1 ABR 9/87 (BAGE 58, 297-304). Leitsatz: Aufgrund eines Mitbestimmungsrechts kann der Betriebs- rat stets nur eine Regelung verlangen, die außerhalb des Betriebsverfassungsrechts der Arbeitgeber auch allein treffen könnte. Ist der Arbeitgeber aufgrund eines ihm gegen- über bindend gewordenen Verwaltungsaktes verpflichtet, eine bestimmte Maßnahme vorzunehmen, kann der Betriebsrat unter Berufung auf sein Mitbestimmungsrecht keine davon abweichende Regelung verlangen. Bestätigt durch das Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 22. August 1994, Gz.: 1 BvR 1767/91 (NZA 1995, 129-130).