Gutachterliche Stellungnahme Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Ent- wicklung Rechtsgutachten zur Förderstruktur der Engagement Global gGmbH PricewaterhouseCoopers Legal Aktiengesellschaft Rechtsanwaltsgesellschaft Friedrich-Ebert-Anlage 35-37 60327 Frankfurt am Main Datum: 8. Januar 2018

Inhalt A. Ausgangslage .................................................................................................................. 1 I. Die Engagement Global – Entstehung und Aufgabenbereiche .................... 1 II. Struktur und Finanzierung ................................................................................. 2 III. Aktuelle Stellensituation ..................................................................................... 4 IV. Herausforderungen und Ziele ............................................................................ 5 V. Exkurs – Vergleich zu anderen Ministerien ........................................................ 6 1. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit ............................................................................................ 6 2. Bundesministerium für Bildung und Forschung .......................................... 7 3. Auswärtiges Amt .................................................................................................. 8 B. Gutachterliche Prüfung ................................................................................................. 10 I. Modell 1: „Status Quo“ und Berücksichtigung „entfristeter Projektstellen“ (sog. Dauerprogrammstellen) ............................................. 10 1. Haushaltsrechtliche- bzw. förderrechtliche Beurteilung........................... 11 2. Arbeitsrechtliche Beurteilung ......................................................................... 20 3. Steuerliche Beurteilung ................................................................................... 30 4. Fazit...................................................................................................................... 35 II. Modell 2: Reine Projektförderung................................................................... 37 1. Haushaltsrechtliche – bzw. förderrechtliche Beurteilung - Umgehung der institutionellen Förderung? ................................................................. 38 2. Arbeitsrechtliche Beurteilung ........................................................................ 39 3. Steuerliche Beurteilung ................................................................................... 40 4. Wirtschaftliche Beurteilung ............................................................................ 41 5. Fazit ...................................................................................................................... 44 III. Modell 3: Auftragsverhältnis ............................................................................ 46 1. Ausgestaltung der GIZ (Exkurs) ...................................................................... 47 2. Struktur und Aufgabenbereich der EG .......................................................... 47 3. Zulässigkeit einer Umstellung auf ein Auftragsverhältnis bei der EG .... 48 4. Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen EG und Dritten ...................... 52

5. Arbeitsrechtliche Beurteilung ......................................................................... 53 6. Vergaberechtliche Beurteilung ....................................................................... 53 7. Steuerliche Beurteilung .................................................................................... 58 8. Wirtschaftliche Beurteilung ............................................................................ 63 9. Fazit...................................................................................................................... 66 Modell 4: Beleihung ........................................................................................... 68 IV. 1. Rechtliche Rahmenbedingungen .................................................................... 69 2. Arbeitsrechtliche Beurteilung ......................................................................... 75 3. Vergaberechtliche Beurteilung ....................................................................... 75 4. Steuerliche Beurteilung ................................................................................... 75 5. Wirtschaftliche Beurteilung ............................................................................ 79 6. Fazit...................................................................................................................... 82 Modell 5: Mischform Institutionelle Förderung / Beleihung ..................... 83 V. VI. 1. Haushaltsrechtliche Beurteilung................................................................ 84 2. Wirtschaftliche Beurteilung ........................................................................ 85 3. Fazit .................................................................................................................. 86 Modell 6: Ausgliederung bestimmter Tätigkeitsfelder auf eine „Projektgesellschaft“ ......................................................................................... 87 1. Rechtliche Beurteilung ..................................................................................... 88 2. Steuerliche Beurteilung ................................................................................... 89 3. Arbeitsrechtliche Beurteilung ......................................................................... 90 4. Vergaberechtliche Beurteilung ....................................................................... 96 5. Wirtschaftliche Beurteilung ............................................................................ 97 6. Fazit...................................................................................................................... 99 VII. Modell 7: Auslagerung von Tätigkeitsbereichen der EG auf Dritte ......... 101 1. Rechtliche Umsetzung – „Übertragung“ eigener Projekte ...................... 102 2. Arbeitsrechtliche Beurteilung....................................................................... 102 3. Steuerliche Beurteilung ................................................................................. 103 4. Vergaberechtliche Beurteilung ..................................................................... 105 5. Wirtschaftliche Beurteilung / Steuerung / Auswirkung auf Zielgruppen................................................................................................... 105 6. Fazit.................................................................................................................... 107 VIII. Modell 8: Mischform „Auftrag und Projektförderung“ ............................ 109

1. Haushaltsrechtliche Beurteilung .................................................................. 109 2. Steuerliche Beurteilung ................................................................................. 110 3. Vergaberechtliche Beurteilung ..................................................................... 110 4. Arbeitsrechtliche Beurteilung....................................................................... 111 5. Wirtschaftliche Beurteilung .......................................................................... 111 6. Fazit.................................................................................................................... 112 IX. Modell 9: Behörde ............................................................................................ 113 X. Gesamtergebnis ................................................................................................ 115

1 A. Ausgangslage I. Die Engagement Global – Entstehung und Aufgabenbereiche Die Engagement Global gGmbH – Service für Entwicklungsinitiativen (nachfolgend EG) ist eine gemeinnützige Einrichtung, die als Institution der Entwicklungszusammenarbeit deutschland- weit tätig ist. Alleinige Gesellschafterin der EG ist die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bun- desministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Sie wurde am 21. November 2011 mit Hauptsitz in Bonn im Rahmen der sog. Strukturreform für eine wirkungs- vollere Technische Zusammenarbeit (Strukturreform TZ) gegründet. Ziel der Reform war es, die deutsche Entwicklungspolitik zukunftsfähig auszugestalten und struk- turell zu modernisieren. Insbesondere sollten Ressourcen bereits bestehender Durchführungsor- ganisationen (u.a. DED, InWEnt und GTZ) gebündelt und dadurch in ihrer Effizienz und Koordi- nierung gesteigert werden. Durch Konzentration dieser Organisationen in der Deutschen Gesell- schaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) wurde eine zentrale Einheit auf dem Gebiet in- ternationaler Entwicklungszusammenarbeit gebildet. Neben der Bündelung von Ressourcen im Bereich der internationalen Entwicklungszusammen- arbeit in der GIZ war es das Ziel der Strukturreform TZ, auch die Bereiche der Förderung des zivilgesellschaftlichen und kommunalen Engagements (insb. Aktivitäten, die von nicht-staatli- chen Organisationen wie Kirchen, politische Stiftungen, Vereine, Unternehmen oder auch Ein- zelpersonen initiiert werden) zu stärken und in einer gemeinsamen Servicestelle zusammenzu- fassen. Durch die Gründung einer gemeinsamen Servicestelle sollten nicht nur administrative bzw. verwaltende Tätigkeiten im Bereich der Durchführung von Förderprogrammen gebündelt und effizienter gestaltet werden. Intention war vielmehr auch, die Steuerungsfähigkeit des BMZ zu verbessern und Synergien zwischen verschiedenen Programmen für die Zivilgesellschaft her- zustellen. Durch die Bündelung sollte an Effizienz gewonnen und einen sog. „One-Stop-Shop“ für Zielgruppen geschaffen werden. Vor diesem Hintergrund entstand die EG, die seit 2012 alle För- derprogramme für Kommunen, Nichtregierungsorganisationen, Vereine, Unternehmen, Schulen und Einzelpersonen, die sich in der Entwicklungszusammenarbeit oder der Bildungsarbeit enga- gieren wollen, betreut.

2 Die EG nimmt im Rahmen der übergreifenden entwicklungspolitischen Ziele der Bundesregie- rung und unter maßgeblicher Finanzierung durch das BMZ unterschiedliche Aufgaben in den Be- reichen Information, Beratung, Weiterbildung, Finanzierung und Netzaufbau wahr, insbeson- dere:  Information und Beratung über die Möglichkeiten des nationalen und internationalen entwicklungspolitischen Engagements bspw. im Rahmen von Projekten, in der Bildungs- arbeit oder auch innerhalb der Organisation. Die EG berät dabei sowohl Einzelpersonen als auch Gruppen, Organisationen und Kommunen bei entwicklungspolitischen Vorha- ben.  Unterstützung bei der Beschaffung von Fördermitteln für die Durchführung von Projekten und Initiativen sowie bei der Einhaltung der Fördermittelvoraussetzungen, Vorprüfung von Projektanträgen, Weiterleitung von durch das BMZ gewährten Fördermitteln.  Vermittlung von Fort- und Weiterbildungsmöglichkeiten, Vernetzung von Einrichtungen und Initiativen des globalen Lernens, Durchführung von Informations-, Lern und Quali- fizierungsveranstaltungen zu entwicklungspolitischen Themen. II. Struktur und Finanzierung Neben dem Hauptsitz in Bonn unterhält die EG weitere Standorte in Berlin, Düsseldorf, Ham- burg, Leipzig, Mainz und Stuttgart. Das Stammkapital der Gesellschaft beträgt 25.000 €. Die verschiedenen Tätigkeitsbereiche unter dem Dach der EG lassen sich (grob) in drei verschie- dene Sparten einteilen:  Förderprogramme für die Zivilgesellschaft (Förderung Fachkraftprogramme, Förderung Auslandsprojekte, Förderung Bildungsprojekte in Deutschland, Förderung Freiwilligen- austausch)  Kommunale Entwicklungs- und Bildungsprogramme (Servicestelle Kommunen in der Ei- nen Welt, Bildungs- und Austauschprogramme, Bildungsprogramme in den Bundeslän- dern)  Zentralbereich (u.a. Finanzen, Personal und Organisation)

3 Die Sparten Förderprogramme für die Zivilgesellschaft und Kommunale Entwicklungs- und Bil- dungsprogramme bestehen aus diversen Programmen, die sich wiederum aus verschiedenen Pro- jekten zusammensetzen und die größtenteils bereits seit langer Zeit (teilweise bereits seit vor EG- Gründung) laufen, bspw.:  ASA – Arbeits- und Studienaufenthalte in Afrika, Asien und Lateinamerika, das auf eine studentische Initiative aus dem Jahr 1960 zurückgeht,  ENSA – entwicklungspolitisches Schulaustauschprogramm, das seit seiner Pilotphase im Jahre 2005 fortgeführt wird,  das Programm „Globale Entwicklung im Rahmen einer Bildung für Nachhaltige Entwick- lung“, von dem einzelne Teile schon 2003 begründet wurden oder  das Programm zur Förderung entwicklungsgewichtiger Vorhaben privater deutscher Trä- ger in Entwicklungsländern – private Träger, mit denen seit über vierzig Jahren die Ar- beit und Organisation der nichtstaatlichen Entwicklungszusammenarbeit unterstützt wird. Die Aufgaben der EG – bzw. die EG selbst – finanziert sich über Zuwendungen aus dem Bundes- haushalt. Neben institutionellen Zuwendungen, die die EG ausschließlich durch das BMZ mittels jährlicher Bewilligungsbescheide erhält, bekommt die EG für ihre Programme (bzw. Projekte) Projektzuwendungen. Darüber hinaus erhält sie (dies aber nur zu einem geringen Teil) Zuwen- dungen von anderen Bundesbehörden, einzelnen Bundesländern oder sonstigen Geldgebern, wei- tere Einnahmen werden aus Beiträgen von Teilnehmern generiert. Die bewilligten Mittel im institutionellen Haushalt beliefen sich für das Jahr 2012 erstmalig auf 14,9 Mio. € und sind bis zum Jahr 2017 kontinuierlich auf insgesamt 27,4 Mio. € gestiegen. Grundlage der jährlichen Bewilligung ist der mit dem BMZ abgestimmte verbindliche Wirt- schaftsplan der EG. Von den mit Mitteln der institutionellen Förderung finanzierten Ausgaben entfielen gemäß dem Wirtschaftsplan der EG für das Jahre 2016 rund 12 Mio. € auf Personalaus- gaben, 9 Mio. € auf sächliche Verwaltungsausgaben und 1 Mio. € auf Ausgaben für Investitionen. Der Stellenplan umfasst aktuell insgesamt 217,3 dauerhaft besetzbare Personalstellen.

4 Die im Jahr 2017 (Stand 15.8.2017) vom BMZ bewilligten Projektfördermittel belaufen sich auf rund 226 Mio. €. Seit Gründung der EG hat sich die Programmmittelförderung damit verdrei- facht. III. Aktuelle Stellensituation Die bei der EG vorhandenen Stellen lassen sich grob aufteilen in sog. Programm- bzw. Projekt- stellen sowie solche Stellen, die für Querschnittsaufgaben (d.h. programmübergreifende Verwal- tungsaufgaben) bzw. Zentralaufgaben vorgesehen sind. Die EG hat derzeit rund 365 besetzte Stellen1. 217dieser Stellen sind durch institutionelle Zuwen- dungen finanziert und wurden gemäß dem Stellenplan der EG vom Bundeshaushalt dauerhaft, d.h. unbefristet, genehmigt. Die übrigen 148 Stellen werden über Projektzuwendungen finanziert und – analog der zeitlich begrenzten Projektlaufzeit – arbeitsvertraglich befristet. Der zeitlich befristete Einsatz von Mitarbeitern im Rahmen der Projektförderung führt jedoch zunehmend zu praktischen, wie auch rechtlichen Schwierigkeiten. Diese liegen insbesondere da- rin begründet, dass die EG im Rahmen ihrer Programme zunehmend sog. „Daueraufgaben“ wahrnimmt, d.h. dass die in der EG angesiedelten Programme und Einrichtungen bereits seit vie- len Jahren durch das BMZ finanziert werden und von der EG langfristig fortgeführt werden sol- len. Für die EG ergibt sich daraus die Notwendigkeit, Mitarbeiter dauerhaft, über die zeitliche Befristung hinaus, zu beschäftigen. Seit dem vierten Geschäftsjahr nach Gründung sieht sich die EG jedoch nunmehr vor der rechtli- chen Herausforderung, die (weitere) Befristung von Stellen zunehmend in Einklang mit den An- forderungen des Arbeitsrechts (Befristungsrecht, insb. § 14 Abs. 1 TzBfG) sowie mit haushalts- oder förderrechtlichen Bestimmungen bringen zu müssen. Verstärkt wird diese Situation durch den personellen Mehrbedarf für die EG als Folge des stetigen Aufgaben- und Programmmittelaufwuchses seit Gründung. Die letzte Personalbedarfserhebung 11 Gemäß Mitteilung zu Stellen- und Personalbestand (Stand: 30. Juni 2017)

5 (PBE) mit Stand 31.12.2015 hat für die EG für 2017 einen Gesamtpersonalbedarf von 377 Voll- zeitäquivalenten (VZÄ) ermittelt2. Durch Fortschreibung der PBE ergibt sich für 2017 aktuell be- reits ein Bedarf von 411,4 VZÄ. Im Verhältnis dazu blieb die praktisch gebotene Absicherung von Daueraufgaben bislang weit hinter dem Mittelaufwuchs zurück. Auf Grund arbeitsrechtlicher Re- gelungen (insbesondere auf Grundlage des TzBfG) konnte die EG eine signifikante Anzahl von befristeten Projektstellen – trotz entsprechenden Bedarfs – nicht verlängern bzw. fortführen. Zwar konnten im Rahmen des institutionellen Haushalts 2017 zusätzlich 60,8 Stellen sowie erst- mals 15 sog. entfristete Dauerprojektstellen eingerichtet werden. Jedoch reichen diese zur Abde- ckung der aus fachlicher Sicht bestehenden Entfristungsbedarfe im Rahmen der Projektförde- rung nicht aus. IV. Herausforderungen und Ziele Um die EG personell langfristig flexibel und rechtlich abgesichert aufzustellen, sollen die rechtli- chen Möglichkeiten der strukturellen Ausgestaltung der Förderung des entwicklungspolitischen Engagements der EG ermittelt werden. Dabei soll es insbesondere darum gehen, die nutzbaren Spielräume zu eruieren, wie die EG die ihr übertragenen Aufgaben dergestalt erfüllen kann, dass der derzeit angenommene steigende Programmmittelaufwuchs personell abgesichert werden kann, die EG aber auch einem künftig eventuell eintretenden personellen Minderbedarf angemes- sen begegnen kann. Dabei kommt sowohl ein Beibehalten bzw. Optimieren der bislang bestehen- den Förderstruktur in Betracht, sowie alternativ eine Umstellung auf andere Strukturen bzw. Rahmenbedingungen. Das BMZ hat in diesem Zusammenhang bereits verschiedene Optionen und Modelle geprüft bzw. prüfen lassen und entsprechende (Teil-) Gutachten eingeholt. Diese sollen bei der Prüfung der verschiedenen Strukturmodelle zu Grunde gelegt werden. Bei der Prüfung sollen folgende Ziele berücksichtigt werden:  Die EG soll ausreichend stark, schnell und flexibel aufgestellt sein, um die wachsenden politischen Bedarfe der BMZ-Leitung zu erfüllen. Die Förderstruktur muss gerade einem angenommenen Aufwuchs-Szenario bei den von EG umzusetzenden Programmtiteln nachhaltig tragen. Andererseits muss die EG auch im Falle zurückgehender Mittel be- darfsgerecht reagieren können; 2 Vgl. Projekt Organisationsuntersuchung Engagement Global, 4. Meilensteinbericht: Personalbemes- sung, 31.3.2016 – sopra steria consulting.

6  Die EG soll eine nachhaltige, strukturelle Lösung für ihre Stellenproblematik erhalten, wobei diese auch eine „Entkopplung“ ihres Stellenplans vom Bundeshaushalt beinhalten kann, um eine höhere Flexibilität zu erhalten;  Die mit einer etwaigen Umstellung auf eine neue Förderstruktur einhergehenden finanz- wirksamen Maßnahmen dürfen gegenüber dem aktuellen Fördermodell wirtschaftlich nicht ungünstiger ausfallen;  Die Qualität der Beratungs- und Fördertätigkeit der EG soll in bisherigem Umfang erhal- ten, wenn möglich weiter optimiert werden. Negative Auswirkungen von Organisations- und Verfahrensänderungen für die Zielgruppen und Partner der EG (Träger Kommunen, Schulen etc.) sollen möglichst vermieden werden. V. Exkurs – Vergleich zu anderen Ministerien 1. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit Das BMUB fördert Vorhaben auf unterschiedliche Weise. Die Verbändeförderung durch das BMUB erfolgt bspw. als eine Projektförderung nach § 44 BHO. Aufträge erteilt das BMUB der Gesellschaft für Anlagen und Reaktorsicherheit (GRS) gGmbH. Gesellschaft der GRS sind die Bundesrepublik Deutschland mit 46,15 Prozent, der Freistaat Bay- ern und das Land Nordrhein-Westfalen mit je 3,85 Prozent sowie die Technischen Überwa- chungsvereine mit zusammen 46,15 Prozent.3 Derzeit beschäftigt die GRS rund 450 Mitarbeiter. Sie finanziert sich ausschließlich über Aufträge. Das jährliche Auftragsvolumen liegt derzeit bei rund 53 Millionen Euro.4 Laut Haushaltsplan des BMUB sind für Aufträge an die GRS vorbehalt- lich der Vergabe durch Einzelaufträge 21 Millionen Euro vorgesehen. Die GRS berät das BMUB gutachtlich zur Klärung von Sicherheitsfragen der Kerntechnik, die eine langfristige Methoden- entwicklung erfordern und zur Überwachung der Einhaltung von technischen Anforderungen beim Betrieb kerntechnischer Anlagen.5 Der Haushaltsplan weist zudem Ausgaben für institutionelle Förderungen aus, die dem Verein deutscher Ingenieure e.V. (VDI) für die Kommission „Reinhaltung der Luft im VDI und DIN“, 3 http://www.bmub.bund.de/ministerium/aufgaben-und-struktur/gremien/grs/ 4 http://www.grs.de/content/profil 5 Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 16 (BMUB), S.32.