Innenrevision

Deutscher Bundestag

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Prüfbericht PURE EINEN

Bereitstellung von Büro- und Ge-
schäftsbedarf für die Mitglieder
des Deutschen Bundestages

Inhaltsverzeichnis

A Zusammenfassung ..unseeseeneeneneeneneennnnnennnonenesnsensnnnenenen nennen nenne -2-
B Auftrag... nennen netten -3-
C. Sachverhalt ....uuseeesssessnnersenneenennnneennennenesnonnenonensnsnnsnnsnsnnnnensennnnsennnns ns -4-
I. Konto für Sachleistungen............un een er ennn -4-
II. Vertragsunternehmen bürofa GmbH... -5-
D. Feststellungen ....nneneeeeeeennnseneeeeenee een ent -10-
Il. Vertragsschluss... -10-

II. Vertragsdurchführung / -kontrolle......u een -17 -

A.Zusammenfassung

Gegenstand war aus dem Zuständigkeitsbereich des Referates ZT 5 die Bereitstellung von

Büro- und Geschäftsbedarf für die Mitglieder des Deutschen Bundestages.

Diese Leistung wurde als Rahmenvertrag seit dem Jahre 2000, zuletzt für den Zeitraum ab
1. August 2016, regelmäßig ausgeschrieben, den Zuschlag erhielt ausnahmslos das Unter-
nehmen bürofa GmbH (bürofa). Dabei wurde immer und ausschließlich die Zuschlagsent-
scheidung auf Grundlage des in den Vergabeunterlagen dargestellten sogenannten Grund-

sortiments getroffen.

Das ebenfalls beschriebene „erweiterte Sortiment“ fand hingegen keine Berücksichtigung,
da ihm lediglich eine ergänzende Funktion zukommen und es aufgrund der Preisgestal-
tung („Einkaufspreis“ zuzüglich „Regiekosten“) für den Auftragnehmer wirtschaftlich
völlig unattraktiv sein sollte. Tatsächlich aber wurde das erweiterte Sortiment vertrags-
widrig nicht zum Einkaufspreis, sondern zum Katalogpreis (plus Regiekosten) abgerech-

net.

Die Kontrolle der Vertragsdurchführung war für das Fachreferat insoweit schwierig, als
ausschließlich bürofa (IT-gestützten) Zugang zu dem Zahlenmaterial, insbesondere hin-

sichtlich des Umsatzes, hatte.

B. Auftrag

Im Rahmen einer Sonderprüfung untersuchte die Innenrevision im (mündlichen) Auftrag
des Direktors das Verfahren zur Bereitstellung von Büro- und Geschäftsbedarf für die Mit-

glieder des Deutschen Bundestages.

Die Innenrevision hat vorrangig die Verträge mit der Laufzeit vom 1. August 2012 bis
31. Juli 2016 und der Laufzeit vom 1. August 2009 bis 31. Juli 2012 hinsichtlich des Ver-
tragsschlusses und der Vertragsdurchführung bzw. - kontrolle untersucht. Die dabei ge-
troffenen Feststellungen werden nachfolgend aufgeführt. Die Einbeziehung des Vertrags
mit Vertragsbeginn August 2009 in die Prüfung ergibt sich aus der Tatsache, dass eine
Vielzahl von Regelungen aus diesem Vertrag in den bis 31. Juli 2016 gültigen übernom-
men worden sind. Die übrigen Verträge wurden nur insoweit herangezogen, als sie in ei-

nem Zusammenhang mit den getroffenen Feststellungen stehen.

C.Sachverhalt

I. Konto für Sachleistungen

Gemäß $ 12 Abs. 1 Abgeordnetengesetz (AbgG) erhalten Mitglieder des Deutschen Bun-
destages zur Abgeltung ihrer durch das Mandat veranlassten Aufwendungen eine Amts-
ausstattung als Aufwandsentschädigung. Diese umfasst sowohl Geld- als auch Sachleis-

tungen.

Zur Amtsausstattung der Abgeordneten gehört gemäß $ 12 Abs. 4 AbgG unter anderem
ein eingerichtetes Büro am Sitz des Bundestages sowie nach besonderer Maßgabe „Sach-

leistungen im Rahmen der Amtsausstattung”.

Teile der Sachleistungen im Rahmen der Amtsausstattung werden den Abgeordneten auf
der Grundlage des Beschlusses des Haushaltsausschusses vom 29. Oktober 1997 und des
Ältestenrats zu $ 12 Absatz 4 Satz 1 Nr. 4 AbgG vom 24. Februar 2000 in Form eines Kon-
tos für Sachleistungen (KoSa) mit einem pauschalen Jahresbetrag bereitgestellt. Die Bun-
destagsverwaltung, Referat ZT 5, richtet für jeden Abgeordneten ein persönliches KoSa
ein und rechnet die tatsächlich in Anspruch genommen Sachleistungen darauf ab. Der

Jahreshöchstbetrag liegt derzeit bei 12.000 Euro. Erstattungsfähige Aufwendungen sind:

_  Büro- und Geschäftsbedarf sowie Geschäftsdrucksachen für das Büro am Sitz des
Bundestages,

— Versand von Telegrammen,

- mobile Kommunikation,

- EDV-Verbrauchsmaterial,

- Nutzung des Internets außerhalb des Angebots des Bundestages,

_- Informations- und Kommunikationsleistungen (TuK) außerhalb des Sitzes des Bun-
destages (beispielsweise Hard- und Software, Peripheriegeräte),

_ Festnetzkommunikation außerhalb des Sitzes des Bundestages,

- Mobiliar für einen PC-Arbeitsplatz im Wahlkreisbüro,

- Aufwendungen für Gebärdensprachdolmetscher außerhalb des Sitzes des Bundes-

tages.

Der Ältestenrat hat in seiner 37. Sitzung am 1. Juli 2004 beschlossen, dass die Ausstat-
tung der eingerichteten Büros der Abgeordneten am Sitz des Bundestages mit Büro- und
Geschäftsbedarf einschließlich Briefschaften, wenngleich über das KoSa grundsätzlich
erstattungsfähig, als Sachleistung auch weiterhin ausschließlich von der Verwaltung über
ein Vertragsunternehmen des Bundestages bereitgestellt wird. Von Mitgliedern des Deut-

schen Bundestages selbst beschaffte Artikel sind in aller Regel nicht erstattungsfähig.

EDV-Verbrauchsmaterial für die Abgeordnetenbüros am Sitz des Bundestages ist eben-
falls über die Verwaltung von einem Vertragsunternehmen zu beziehen. EDV-Verbrauchs-
material für die Wahlkreisbüros kann hingegen auch bei anderen Anbietern gekauft und
über das KoSa erstattet werden (vgl. Ziffer 2.1 Anlage 1 zu Nr. 3.5 der Ausführungsbe-
stimmungen des Ältestenrates zu $ 12 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 AbgG für die Bereitstellung und
Nutzung des gemeinsamen Informations- und Kommunikationssystems des Bundestages).
Gleiches gilt auch für einzelne in der Informationsbroschüre für die Mitglieder des Deut-
schen Bundestages „Konto für Sachleistungen (KoSa)“ aufgeführte Artikel des Büro- und

Geschäftsbedarfs, etwa Kaffeemaschinen, Aktentaschen etc.

II. Vertragsunternehmen bürofa GmbH

Das Referat ZT 5 hat diesen Vorgaben entsprechend ein Vertragsunternehmen mit der
Versorgung der Abgeordneten mit Büro- und Geschäftsbedarf und EDV-
Verbrauchsmaterial beauftragt. Erstmals wurde dieser Auftrag im Jahre 2000 ausgeschrie-
ben. Die Laufzeit des Vertrags war auf zwei Jahre begrenzt. Spätere Verträge liefen maxi-
mal vier Jahre. Am Ende einer Vertragslaufzeit erfolgte jeweils eine Neuausschreibung.

Im Einzelnen stellen sich die Vertragszeiträume wie folgt dar:

e Vertrag ab 2000 (Laufzeit vom 1. August 2000 bis 31. Juli 2001, mutmaßlich noch
einmal verlängert bis zum 1. April 2002)

e Vertrag ab 2002 (Laufzeit vom 2. April 2002 bis 31. Juli 2006)
e Vertrag ab 2006 (Laufzeit vom 1. August 2006 bis 31. Juli 2009)
e Vertrag ab 2009 (Laufzeit vom 1. August 2009 bis 31. Juli 2012)

e Vertrag ab 2012 (Laufzeit vom 1. August 2012 bis 31. Juli 2016)

si -

°e Vertrag ab 2016 (Laufzeit vom 1. August 2016 bis 31. Juli 2018 mit einer zweifa-

chen Verlängerungsoption von je einem Jahr, längstens bis zum 31. Juli 2020).

Das Auftragsvolumen dieser Aufträge überschritt die jeweils geltenden Schwellenwerte
für europaweite Ausschreibung deutlich. Anzuwenden waren demzufolge die strengeren
Vorschriften des Kartellvergaberechts, wie sie sich insbesondere aus dem Gesetz gegen
Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), der Vergabeverordnung (VgV) und der Vergabe-
und Vertragsordnung für Leistungen - Teil A - EG (VOL/A-EG) ergeben. Der Vertrag ab
2000 wurde dementsprechend im Verhandlungsverfahren mit Teilnehmerwettbewerb,

die Verträge ab 2002 dann alle im offenen Verfahren europaweit ausgeschrieben.

Gewinner der Ausschreibungen war, trotz verschiedener Wettbewerber, jedes Mal das
Unternehmen bürofa GmbH (bürofa), das somit seit 2000 das Vertragsunternehmen des
Deutschen Bundestages für die Lieferung von Büro- und Geschäftsbedarf und EDV-

Verbrauchsmaterial der Abgeordneten ist.

Inhaltlich variieren die verschiedenen Verträge zum Teil erheblich. Allen gemein ist,
dass sie zwischen mindestens zwei Warensortimenten an Büro- und Geschäftsbedarf

bzw. EDV-Verbrauchsmaterial unterscheiden sowie drei Preismerkmale enthalten:

a) Grundsortiment

Ein sogenanntes Grundsortiment soll die Standardausstattung der Abgeordnetenbüros ab-
decken und umfasst je nach Vertrag eine Liste von ca. 300 bis 500 Artikeln des Büro- und
Geschäftsbedarfs bzw. des EDV-Verbrauchsmaterials (beispielsweise Stifte, Ordner oder
Textmarker). Es werde laut ZT 5 anhand des Bestellverhaltens der Abgeordneten in den

letzten Jahren ermittelt und bei jeder Neuausschreibung angepasst.

Das Grundsortiment ist in den Vertragsunterlagen, genauer: im Leistungsverzeichnis
(LVZ), hinsichtlich Art abschließend und hinsichtlich der jeweiligen Menge als Bedarfs-
prognose definiert. Es bildet die eigentliche Grundlage des Vergabeverfahrens, in dem die
Wettbewerber auf die jeweiligen Artikel unter Berücksichtigung der vorgegebenen Menge
ihr Preisangebot abgeben. Die auf das Sortiment gebotenen Preise sind laut ZT 5 letztend-

lich zuschlagsentscheidend.

Der Bundestag garantierte in den Verträgen 2006, 2009 und 2012 ein Mindestauftragsvo-
lumen basierend auf der geschätzten Gesamtauftragsmenge des Grundsortiments. Dies
dürfte jeweils erreicht worden sein. Allerdings war hier nur eine Plausibilitätsprüfung
durch die Innenrevision möglich, da die Umsatzzahlen getrennt nach Grundsortiment

und erweiterten Sortiment nicht entsprechend vorliegen.

b) weitere Artikel des Büro- und Geschäftsbedarfes („erweitertes Sortiment“)

Darüber hinaus können weitere Artikel des Büro- und Geschäftsbedarfes über das bezu-
schlagte Vertragsunternehmen bezogen werden, auch wenn diese über das Grundsorti-
ment hinausgehen, sich aber in der Angebotspalette des Vertragsunternehmens befinden,

um den individuellen Bedürfnissen der Abgeordnetenbüros Rechnung tragen zu können.

Dieses erweiterte Sortiment sollte allerdings wirtschaftlich unattraktiv gestaltet werden,
nämlich ohne Gewinnmarge für das Vertragsunternehmen. Lediglich sogenannte Regie-
kosten für Service und Logistik sollten als prozentualer Zuschlag - wie auch auf die Arti-
kel des Grundsortiments - auf den Selbstkostenpreis aufgeschlagen werden dürfen. Ne-
ben der wirtschaftlich unattraktiven Preisgestaltung kommt dies vertraglich vor allem
dadurch zum Ausdruck, dass eine Lieferung aus dem erweiterten Sortiment an die Abge-

ordneten nur nach Zustimmung bzw. Rücksprache mit ZT 5 erfolgen dürfe.

Auf Nachfrage der Bundestagsverwaltung gab bürofa an, dass im Jahr 2015 tatsächlich ca.
60 Prozent der bestellten Artikel aus dem erweiterten Sortiment und ca. 40 Prozent aus

dem Grundsortiment stammen.

Die stichprobenartige Auswertung einer einzelnen Sammelrechnung aus dem Jahr 2016
zur Überprüfung der genannten prozentualen Verteilung hat ergeben, dass von den in der
ausgewerteten Rechnung ausgewiesen 549 Artikeln ca. 37 % aus dem Grundsortiment
und ca. 63 % aus dem erweiterten Sortiment stammen. Diese 63 % entsprechen 86 % des
Gesamtrechnungsbetrages, wobei der größte Teil dieses Rechnungsbetrages für EDV-
Verbrauchsmaterial anfiel (ca. 62 % EDV-Verbrauchsmaterial und 38 % sonstige Artikel
des erweiterten Sortiments). Diese Stichprobe ist zwar nicht repräsentativ, aber insoweit

plausibel, als aus dem erweiterten Sortiment regelmäßig teurere Artikel bezogen wurden.

c) Sonderbestell ungen

Neben dem Grund- und dem erweiterten Sortiment werden im Vertrag ab 2002 soge-
nannte Sonderbestellungen ausgewiesen. Derartige Artikel können von Abgeordneten be-
stellt werden. Das Vertragsverhältnis kommt dann nicht zwischen Auftragnehmerin (hier:
bürofa) und der Bundestagsverwaltung, sondern unmittelbar mit dem bestellenden Abge-
ordneten zustande, dem diese Leistung dann auch direkt in Rechnung zu stellen ist. Re-

giekosten dürfen nicht aufgeschlagen werden.

Sonderbestellung sind gemäß den vertraglichen Ausführungen „beispielsweise Soft- und
Hardware zur Kommunikation oder Datenverarbeitung”“. Ausschließlich im Vertrag ab
2006 wird diese Definition erweitert um „alle Bürogeräte aus Gründen der Gewährleis-
tung“. In den Verträgen ab 2009 und ab 2012 werden die Sonderbestellungen nicht mehr
ausdrücklich benannt, der Sache nach aber dadurch erfasst, dass sie vom erweiterten Sor-
timent ausgenommen werden: „Eindeutig nicht erfasst im erweiterten Sortiment sind
Hard- und Software zur Kommunikation oder Datenverarbeitung (z. B. Telefon, Drucker,
Bildschirm)“, so wörtlich im Vertrag 2009, der Vertrag 2012 enthält eine analoge Rege-

lung.

Sonderbestellungen stellen somit keinen Büro- und Geschäftsbedarf im Sinne der jeweili-
gen Verträge dar und sind folgerichtig auch nicht deren Bestandteil. Im Übrigen existiert
auch kein Preisrahmen für derartige Artikel. Unbeschadet dessen waren Bestellungen

durch Abgeordnete als sogenannter Selbstkauf möglich.

d) Regiekosten

Ebenfalls allen Verträgen gemein ist, dass das Vertragsunternehmen für weitere von ihm
zu erbringende Leistungen (wie beispielsweise das Erstellen eines Kataloges, die Bereit-
stellung eines Online-Shops und einer Telefon-Hotline sowie den Lieferservice ein-
schließlich Verpackung, Porto, Versand und Auslieferung) sog. Regiekosten in Rechnung
stellen darf. Diese werden als Prozentsatz des Netto-Gesamtauftragswertes (Regiekosten-
satz) der Bestellungen veranschlagt. Der Regiekostensatz soll nach den Verträgen im Falle

des Grundsortiments auf den im LVZ genannten Preis aufgeschlagen werden, im Falle

.ü-

des erweiterten Sortiments auf den jeweils vereinbarten Preis (zuletzt der in der Rech-
nung ausgewiesene und auf Wunsch der Auftraggeberin nachzuweisende Einkaufspreis).
Grund- und erweitertes Sortiment sind demzufolge regiekostenfähig, nicht aber Sonder-

bestellungen.

Die Abrechnung der Regiekosten erfolgt mit gesonderter Rechnung vierteljährlich über
ZT 5. Maßgeblich sind die Nachweise des quartalsmäßig erbrachten Nettoumsatzes der

regiekostenfähigen Einzel- und Sammelrechnungen.

Die Höhe des Regiekostensatzes wird im Rahmen des Vergabeverfahrens im Wettbewerb
ermittelt, indem die Wettbewerber ein Angebot über einen entsprechenden Prozentsatz

abgeben.

In den mit bürofa geschlossenen Verträgen 2002 und 2006 sind jeweils 4 % als Regiekos-

tensatz vereinbart, im Vertrag 2009 sind es 4,5 % und 5 % im Vertrag 2012.