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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Rechtsfragen zur Registrierfreiheit und zur Ausflaggung nach dem VN-Seerechtsübereinkommen und dem deutschen Flaggenrechtsgesetz © 2017 Deutscher Bundestag WD 2 - 3000 - 031/17",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 2 WD 2 - 3000 - 031/17 Rechtsfragen zur Registrierfreiheit und zur Ausflaggung nach dem VN- Seerechtsübereinkommen und dem deutschen Flaggenrechtsgesetz Aktenzeichen: WD 2 - 3000 - 031/17 Abschluss der Arbeit: 20. März 2017 Fachbereich: WD 2: Auswärtiges, Völkerrecht, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfas- serinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Ab- geordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, ge- schützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fach- bereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 3 WD 2 - 3000 - 031/17 Inhaltsverzeichnis 1. Verbindung (genuine link) zwischen Flaggenstaat und Schiff gemäß dem VN-Seerechtsübereinkommen 4 2. Völkerrechtskonformität der deutschen Ausflaggungspraxis nach § 7 Flaggenrechtsgesetz 8",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 4 WD 2 - 3000 - 031/17 1. Verbindung (genuine link) zwischen Flaggenstaat und Schiff gemäß dem VN- Seerechtsübereinkommen Die Geltung des Rechts auf Hoher See wird über die Verbindung eines Schiffes zu einem bestimmten Staat vermittelt. Für diese Verbindung steht die Flagge. Diese indiziert völkerrecht- lich die Staatszugehörigkeit des Schiffes, wobei der maßgebliche innerstaatliche Akt die Regist- rierung sein kann. Das Prinzip der sog. „Registrierfreiheit“, d.h. die Freiheit, Schiffen die Flag- genführung zu gestatten, bildete sich gewohnheitsrechtlich bereits im 18. und 19. Jahrhundert 1 heraus und unterlag nur geringen Anforderungen. 2 So formulierte der U.S. Supreme Court im Jahre 1953: „Perhaps the most universal rule of mari- time law is that which gives cardinal importance to the law of the flag. Each state under interna- tional law may determine for itself the conditions on which it will grant its nationality to a mer- chant ship, thereby accepting responsibility for it and acquiring authority over it.” 3 Seit den späten 1950er Jahren gab es völkervertragliche Bestrebungen, die maritime Registrier- freiheit einzuschränken. Vorbildhaft wirkten dabei Überlegungen zum Staatsangehörigkeits- 4 recht, die der Internationale Gerichtshof in Den Haag (IGH) im sog. Nottebom-Fall 1955 entwi- ckelt hatte. Diese zielten darauf ab, dass die Staaten bei Verleihung ihrer Nationalität – sowohl an Personen (Einbürgerung) als auch an Schiffe (Einflaggung) – gewisse völkerrechtliche Grenzen ihrer Verleihungskompetenz beachten müssten. 5 So verlangte bereits Art. 5 des Genfer Übereinkommens über die Hohe See vom 29. April 1958, 6 dass zwischen dem Staat und dem Schiff, das seine Flagge führte, eine echte Verbindung (genuine link) bestehen musste. Diese Regelung wurde wortgleich in Art. 91 Abs. 1 des VN- 7 Seerechtsübereinkommens vom 10. Dezember 1982 (SRÜ), der die Staatszugehörigkeit der 8 Schiffe betrifft, übernommen. Dort heißt es: 1 Vgl. Art. 90 des VN-Seerechtsübereinkommens. 2 Wolfrum, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Handbuch des Seerechts, München 2006, Kap. 4, Rdnr. 30. 3 U.S. Supreme Court, Lauritzen v. Lauritzen and The Muscat Dhows Case (1953) U.S. 571, zitiert bei Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, München, 6. Aufl. 2014, § 46, Rdnr. 8, Fn. 270. 4 Vgl. näher zu den historischen Hintergründen und den diesbezüglichen Arbeiten in der International Law Commission (ILC) bei H. W. Wefers Bettink, Open Registry, the genuine link and the 1986 Convention on Regist- ration Conditions for Ships, in: Netherlands Yearbook for Int.´l. Law 18 (1987), S. 69-119 (80 ff.). 5 Vgl. zur Entwicklung näher Schulte, Heinrich, Die „billigen Flaggen“ im Völkerrecht, 1962, S. 59 ff. 6 Text abgedruckt unter http://www.transportrecht.de/transportrecht_content/1024919361.pdf. Das Genfer Über- einkommen von 1958 wurde mit Inkrafttreten des Seerechtsübereinkommens von 1982 abgelöst. 7 Vgl. dazu grundlegend Ziegenhain, Hans-Jörg, Extraterritoriale Rechtsanwendung und die Bedeutung des Genu- ine-link-Erfordernisses, München 1992. 8 Text abgedruckt unter https://www.admin.ch/opc/de/official-compilation/2009/3209.pdf.",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 5 WD 2 - 3000 - 031/17 „Jeder Staat legt die Bedingungen fest, zu denen er Schiffen seine Staatszugehörigkeit ge- währt, sie in seinem Hoheitsgebiet in das Schiffsregister einträgt und ihnen das Recht ein- räumt, seine Flagge zu führen. Schiffe besitzen die Staatszugehörigkeit des Staates, dessen Flagge zu führen sie berechtigt sind. Zwischen dem Staat und dem Schiff muss eine echte Verbindung bestehen.“ Die VN-Konvention zur Schiffsregistrierung (United Nations Convention on Conditions for Reg- istration of Ships) vom 7. Februar 1986 unternahm dann den Versuch, Kriterien zur Bestim- 9 mung einer „echten Verbindung“ i.S.d. Art. 91 SRÜ völkervertraglich festzulegen. Art. 1 dieser VN-Konvention zur Schiffsregistrierung lautet: “For the purpose of ensuring or, as the case may be, strengthening the genuine link between a State and ships flying its flag, and in order to exercise effectively its jurisdiction and con- trol over such ships with regard to identification and accountability of ship-owners and op- erators as well as with regard to administrative, technical, economic and social matters, a flag State shall apply the provisions contained in this Convention.” Die VN-Konvention zur Schiffsregistrierung führt damit ein wirtschaftlich geprägtes genuine link-Konzept ein. Sie präzisiert die genuine link-Formel dahingehend, dass der Flaggenstaat ver- pflichtet ist, seine Hoheitsgewalt und Kontrolle in technischen, sozialen und administrativen Angelegenheiten über die Schiffe unter seiner Flagge tatsächlich auszuüben. 10 Art. 10 der VN-Konvention zur Schiffsregistrierung präzisiert dann weiter die „administrative Kontrolle“ über das Schiff. Voraussetzung für die Registrierung eines Schiffes ist gem. Art. 10 Abs. 1, dass die Reederei oder eine ihrer Tochterfirmen ihren Sitz, zumindest aber den princi- pal place of business im Flaggenstaat hat. Ansonsten muss der Flaggenstaat gem. Art. 10 11 Abs. 2 der VN-Konvention zumindest die obligatorische Teilnahme von Staatsangehörigen des Flaggenstaates („management person“) am Eigentum bzw. Betrieb des Schiffes sicherstellen. 9 ILM 1987, 1236. Text verfügbar unter: http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/tdrsconf23_en.pdf. 10 Diese Verpflichtung wird in Art. 94 Abs. 1 SRÜ noch einmal explizit bestätigt. 11 Ziel der VN-Konvention zur Schiffsregistrierung ist es, die Identifikation von Schiffsbetreibern sicherzustellen. Art. 10 der Konvention lautet: “(1) The State of registration, before entering a ship in its register of ships, shall ensure that the ship-owning company or a subsidiary ship-owning company is established and/or has its principal place of business within its territory in accordance with its laws and regulations. (2) Where the ship-owning company or a subsidiary ship-owning company or the principal place of business of the ship-owning company is not established in the flag State, the latter shall ensure, before entering a ship in its register of ships, that there is a representative or management person who shall be a national of the flag State, or be domiciled therein. Such a representative or management person may be a natural or juridical person who is duly established or incorporated in the flag State, as the case may be, in accordance with its laws and regula- tions, and duly empowered to act on the ship-owner's behalf and account. In particular, this representative or management person should be available for any legal process and to meet the ship-owner's responsibilities in accordance with the laws and regulations of the State of registration (…)”.",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 6 WD 2 - 3000 - 031/17 Die „echte Verbindung“ zwischen Schiff und Flaggenstaat ließe sich also letztlich darüber her- stellen, dass ein Teil der Besatzung aus Staatsangehörigen des Flaggenstaates besteht. 12 Das wirtschaftlich geprägte genuine link-Konzept war indes schon bei seiner Entstehung umstrit- ten. In den folgenden Jahrzehnten sind nur wenige Vertragsstaaten die VN-Konvention zur 13 Schiffsregistrierung beigetreten; die Konvention ist bis heute nicht in Kraft getreten. 14 In der Staatenpraxis konnte sich kein Konsens über die Anknüpfungspunkte für eine „echte Verbindung“ – d.h. über die verbindlichen Kriterien für Einschränkungen der Registrierfreiheit – bilden. Von einer völkergewohnheitsrechtlichen Verfestigung des wirtschaftlich geprägten genuine link-Konzepts bzw. der Anknüpfungspunkte für eine „echte Verbindung“ kann insoweit keine Rede sein. Erschwerend kam hinzu, dass im Rahmen des SRÜ kein Sanktionsregime bzw. 15 keine gerichtliche Überprüfbarkeit für den Fall vorgesehen war, dass es an einem genuine link fehlte. So ist denn auch die Flaggenwahl im Falle einer fehlenden „echten Verbindung“ völker- 16 rechtlich nicht ungültig. 17 Völkerrechtlich bleibt es dem nationalen Gesetzgeber also weitgehend selbst überlassen, die Staatsangehörigkeit von Schiffen zu regeln, die nicht zwingend von der Staatsangehörigkeit des Eigentümers abhängig ist. Eine Verbindung zwischen Schiff und Flaggenstaat, wie sie in der 18 12 Farthing, B., International Shipping: An Introduction to the Policies, Politics and Institutions of the Maritime World, 1987, S. 141-145 (145): „On manning, there must be a 'satisfactory' number of officers and crew that are nationals of the flag state.“ Ebenso Wolfrum, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Handbuch des Seerechts, München 2006, Kap. 4, Rdnr. 33. Zur VN-Konvention zur Schiffsregistrierung vgl. näher Athanassopoulou, Victoria, Schiffsunternehmen und Schiffsüberlassungsverträge, Tübingen: Mohr 2005, S. 201. 13 Vgl. näher Schulte, Heinrich, Die „billigen Flaggen“ im Völkerrecht, 1962, S. 73 ff.; O´Connell, The International Law of the Sea, Bd. II 1984, S. 75 ff. 14 Derzeit sind 15 Staaten der VN-Konvention beigetreten, darunter vorwiegend arabische / afrikanische Staaten sowie Mexiko und zwei EU-Mitgliedstaaten (Bulgarien und Ungarn). Gem. Art. 19 der VN-Konvention ist für das In-Kraft-Treten ist die Ratifikation von mindestens 40 Staaten mit einem Anteil von mindestens 25% an der Welttonnage erforderlich. Darüber, dass Deutschland die VN-Konvention (bislang) nicht gezeichnet hat, lässt sich mit Blick auf die Interessen der deutschen Reeder und der maritimen Wirtschaft nur spekulieren. Vgl. zum Ratifikationsstand des Abkommens näher unter: UN Treaty Collection, https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XII-7&chapter=12&clang=_en. 15 So bereits Schulte, Heinrich, Die „billigen Flaggen“ im Völkerrecht, 1962, S. 148. 16 So H. W. Wefers Bettink, Open Registry, the genuine link and the 1986 Convention on Registration Conditions for Ships, in: Netherlands Yearbook for Int.´l. Law 18 (1987), S. 69-119 (85 ff.); Ipsen (Hrsg.), Völkerrecht, Mün- chen, 6. Aufl. 2014, § 46, Rdnr. 8. Zur Entwicklung der Staatenpraxis vgl. auch Athanassopoulou, Victoria, Schiffsunternehmen und Schiffsüberlassungsverträge, Tübingen: Mohr 2005, S. 202. 17 Salomon, Tim René, Rechtliche Dimensionen des maritimen Raumes, in: Bruns/Petretto/Petrovic (Hrsg.), Mari- time Sicherheit, Wiesbaden 2013, S. 53 ff. (S. 54 m.w.N.). 18 Ehlers, Peter, Flaggenrechtsgesetz, Kommentar, Baden-Baden, 3. Aufl. 2014, § 7, Rdnr. 17.",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 7 WD 2 - 3000 - 031/17 VN-Konvention zur Schiffsregistrierung kodifiziert ist, wird von den meisten Staaten nicht ver- langt.19 Nach der internationalen Rechtsprechung kommt der Voraussetzung des genuine link aus Art. 91 Abs. 1 SRÜ zur Bestimmung der Staatsangehörigkeit eines Schiffes keine eigenständige Bedeu- tung mehr zu. Wie der Internationale Seegerichtshof (ISGH) in Hamburg in ständiger Rechtspre- chung deutlich gemacht hat, zielt diese Bestimmung in Art. 91 Abs. 1 S. 3 SRÜ u.a. auf die Be- rechtigung zur Ausübung von diplomatischem Schutz. Der ISGH führt in seiner Entscheidung im Fall M/V Saiga (St. Vincent and the Grenadines vs. Guinea) vom 1.7.1999 aus: „ (…) the pur- 20 pose of the provision of the Convention on the need for a genuine link between a ship and its flag State is to secure more effective implementation of the duties of the flag State, and not to estab- lish criteria by reference to which the validity of the registration of ships in a flag State may be challenged by other States.” Die geringen völkervertraglichen Anforderungen, welche das internationale Seerecht an die „echte Verbindung“ zwischen Flaggenstaat und den Schiffen unter seiner Flagge stellt, haben zur Entwicklung sog. „Billigflaggen“ geführt. Diese Praxis ist der Beleg dafür, dass der Grundsatz 21 der Registrierfreiheit in Ermangelung eines Staatenkonsenses über seine Einschränkungen (wie- der) an die älteren gewohnheitsrechtlichen Regelungen anknüpft, die keine Einschränkungen der Registrierfreiheit vorsahen. Insbesondere die Rechtsprechung des ISGH hat es nach Auffas- sung seines ehem. Präsidenten Rüdiger Wolfrum versäumt, der Praxis der billigen Flaggen „einen Riegel vorzuschieben“. 22 19 Athanassopoulou, Victoria, Schiffsunternehmen und Schiffsüberlassungsverträge, Tübingen 2005, S. 202. Ebenso Proelß, Alexander (Hrsg.), United Nations Convention on the Law of the Sea. A Commentary, München: Beck 2017, Art. 91, i.E. 20 ILM 38 (1999), 1322, 1342, paras. 75 ff. 21 Die Staaten nutzen Billigflaggen aus steuerlichen Gründen, aber auch zur Umgehung von nationalen Sozial-, Sicherheits- und Umweltstandards. Vgl. dazu allgemein Schulte, Die „billigen Flaggen“ im Völkerrecht, 1962. 22 Wolfrum, in: Graf Vitzthum (Hrsg.), Handbuch des Seerechts, München 2006, Kap. 4, Rdnr. 32. Prof. Wolfrum war seit 1996 Richter am ISGH in Hamburg und von 2005-2008 dessen Präsident.",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 8 WD 2 - 3000 - 031/17 2. Völkerrechtskonformität der deutschen Ausflaggungspraxis nach § 7 Flaggenrechtsgesetz Nach dem FlaggenrechtsG kann unter bestimmten Voraussetzungen anstelle der Bundesflagge zeitweilig das Führen einer anderen Nationalflagge (= Ausflaggung) erlaubt werden. Bei der 23 Ausflaggungsgenehmigung handelt es sich um eine schifffahrts- und wirtschaftspolitische Ent- scheidung des Bundesamts für Seeschifffahrt, bei der vor allem die Interessen des Staates an einer leistungsfähigen nationalen Handelsflotte (Art. 27 GG) und die Interessen des Schiffseigen- tümers, das Schiff unter einer anderen, für ihn günstigeren Flagge bereedern zu lassen, abzuwä- gen sind. 24 Die Ausflaggungsgenehmigung richtet sich nicht nur nach deutschem Flaggenrecht, sondern muss auch völkerrechtskonform sein. Nach dem Wortlaut von Art. 91 Abs. 1 S. 3 der SRÜ muss – wie bereits erörtert – zwischen dem Schiff und dem Staat, dessen Flagge das Schiff (nach der Ausflaggung) führen soll, „eine echte Verbindung“ (genuine link) bestehen. Ob dies der Fall ist, richtet sich nicht nach der deutschen Rechtsordnung, sondern ist von dem zuständigen Flaggen- staat zu entscheiden. Über die völkerrechtlichen Kriterien (Anknüpfungspunkte), ob und wann eine „echte Verbin- dung“ bestehen soll, hat sich – wie oben ausgeführt – in der Staatenpraxis kein Konsens heraus- gebildet. Insbesondere die VN-Konvention zur Schiffsregistrierung ist nie in Kraft getreten. Das tatbestandsmerkmal des „genuine link“ läuft damit völkerrechtlich praktisch leer. Der Flaggen- staat ist also in seiner Registrierfreiheit von völkerrechtlichen Vorgaben weitgehend frei. Das genuine link-Konzept wurde schließlich auch durch die Rechtsprechung des ISGH faktisch „aus- gehöhlt“ und hat im maritimen Völkerrecht offenbar keine praktisch relevante Bedeutung. Ausflaggungsgenehmigungen, wie sie gem. § 7 FlaggenrechtsG erteilt werden können, verstoßen damit nicht gegen höherrangiges Recht. Völkerrechtlich bestehen keine Bedenken gegen die heu- te allgemein übliche zeitweilige Ausflaggung. 25 *** 23 Während der Ausflaggungsmöglichkeit ursprünglich wenig Bedeutung beigemessen wurde, ist sie in der Schiff- fahrtspraxis inzwischen zum Normalfall geworden. Die Genehmigungen sind im Wesentlichen dadurch be- gründet, dass auf Grund der internationalen Wettbewerbssituation ein wirtschaftlicher Betrieb unter deutscher Flagge angesichts erheblich höherer Kosten nicht möglich ist. 24 Ehlers, Peter, Flaggenrechtsgesetz, Kommentar, Baden-Baden, 3. Aufl. 2014, § 7, Rdnr. 3. 25 Von der zeitweiligen Ausflaggung zu unterscheiden ist die dauerhafte oder „große“ Ausflaggung. Im letzteren Fall wird ein Schiff an einen Eigentümer mit Sitz im Ausland veräußert oder der Sitz des Eigentümers in das Ausland verlegt.",
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