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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 3 WD 3 - 3000 - 302/18 1. Einführung Art. 8 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) garantiert allen Deutschen Versammlungsfreiheit. Beschrän- kungen sind nach Maßgabe des Abs. 2 nur durch oder auf Grund eines Gesetzes zulässig. Darun- ter fallen die Versammlungsgesetze der Länder und des Bundes. Anders als Art. 8 Abs. 1 GG er- öffnen die einfachrechtlichen Versammlungsgesetze den Schutzbereich für jedermann. Es stellt sich die Frage nach dem Grund dieser Diskrepanz. Im Hinblick auf das Versammlungsgesetz des Bundes ist die Gesetzgebungskompetenz und Mitwirkungsbefugnis des Bundesrats von Interesse. 2. Das Versammlungsrecht von Ausländern 2.1. Verfassungs- und primäres Unionsrecht Das Grundgesetz unterscheidet zwischen sogenannten Jedermann-Grundrechten (auch: Men- schenrechte), auf die sich jeder berufen kann, und Deutschen-Grundrechten (auch: Bürgerrechte), welche nur für Deutsche im Sinne des Art. 116 GG gelten. Die Versammlungsfreiheit ist als Deut- 1 schen-Grundrecht ausgestaltet. In Art. 8 Abs. 1 GG heißt es: „Alle Deutschen haben das Recht, 2 sich ohne Anmeldung oder Erlaubnis friedlich und ohne Waffen zu versammeln.“ Ausländer aus den Mitgliedstaaten der Europäischen Union können sich indes auf das Diskrimi- nierungsverbot aus Art. 18 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) 3 berufen, wonach den Mitgliedstaaten „jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörig- keit verboten“ ist. Hiernach dürfen EU-Ausländer (auch) im Hinblick auf ihr Versammlungsrecht nicht schlechter gestellt werden als Deutsche. In der Rechtswissenschaft ist umstritten, ob dies zur Folge hat, dass Art. 8 Abs. 1 GG auf EU-Ausländer anzuwenden ist oder ob für sie „nur“ die 4 Allgemeine Handlungsfreiheit des Art. 2 Abs. 1 GG gilt. Im Ergebnis müssen beide Lösungen auf denselben Schutzstandard hinauslaufen. 1 Depenheuer in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Loseblatt, 82. Ergänzungslieferung 2018, Art. 8 Rn. 109. 2 Hervorhebung durch den Verfasser. 3 Die Versammlungsfreiheit nach Art. 12 der Grundrechtecharta der Europäischen Union spielt hingegen wegen ihres beschränkten Anwendungsbereichs (vgl. Art. 51 Abs. 1 S. 1 GRCh) eine untergeordnete Rolle. 4 Grundlegend Bauer/Kahl, Europäische Unionsbürger als Träger von Deutschengrundrechten?, JZ 1995, 1077; zur Diskussion mit weiteren Nachweisen Schulze-Fielitz in: Dreier, Grundgesetz Band I, 3. Auflage 2013, Art. 8 Rn. 49 ff.",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 4 WD 3 - 3000 - 302/18 2.2. Völkerrecht Auch auf völkerrechtlicher Ebene ist die Versammlungsfreiheit anerkannt. Zu nennen sind 5 Art. 20 Nr. 1 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR), Art. 21 des Internationa- 6 len Paktes für bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) und Art. 11 der Europäischen Men- 7 schenrechtskonvention (EMRK). Sie alle verstehen die Versammlungsfreiheit als Menschen- recht. Im letztgenannten Artikel heißt es: „Jede Person hat das Recht, sich frei und friedlich mit 8 anderen zu versammeln […]“. Dabei kommt den Bestimmungen EMRK eine herausgehobene Rolle zu. Zwar gilt auch sie – wie andere völkerrechtliche Verträge (vgl. Art. 59 GG) – formal nur im Range eines einfachen Geset- zes. Allerdings leitet das Bundesverfassungsgericht aus der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes ab, dass die gesamte deutsche Rechtsordnung einschließlich der Grundrechte im 9 Lichte der EMRK auszulegen ist, soweit der Wortlaut dies zulässt. Hierdurch erlangt die EMRK 10 einen gewissen „Zwischenrang“ zwischen einfachem Gesetz und Verfassungsrecht. 2.3. Einfaches Recht Auf einfachgesetzlicher Ebene gelten das Versammlungsgesetz des Bundes sowie die Versamm- 11 lungsgesetze der Länder, sofern und soweit diese eines erlassen haben. Das Versammlungsrecht hat nicht nur den Anforderungen des Art. 8 GG, sondern auch den unions- und völkerrechtlichen Verpflichtungen zu genügen. Daher ist die Versammlungsfreiheit in sämtlichen Versammlungsge- 12 setzen als „Jedermannsrecht“ ausgestaltet. Hierauf können sich neben Deutschen auch EU-Aus- 13 länder, Ausländer aus Drittstaaten und Staatenlose berufen. 5 Abrufbar unter http://www.un.org/depts/german/menschenrechte/aemr.pdf. 6 Abrufbar unter https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/PDF-Dateien/Pakte_Kon- ventionen/ICCPR/iccpr_de.pdf. 7 Abrufbar unter https://dejure.org/gesetze/MRK/. 8 Hervorhebung durch den Verfasser. 9 BVerfGE 111, 307, 317 ff. 10 Siehe zur Bedeutung der EMRK für die deutsche Gesetzgebung bereits eingehend die Ausarbeitung der Wissen- schaftlichen Dienste WD 3 – 3000 – 162/16. 11 Bislang haben nur der Bayern, Niedersachsen, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein ein eigenes Versammlungsgesetz erlassen bzw. das Versammlungsgesetz des Bundes in Landesrecht überführt. In den übri- gen Bundesländern gilt das Versammlungsgesetz des Bundes fort. 12 Kloepfer in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts VII, 3. Auflage 2009, § 164 Rn. 48 f. 13 Enders in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, 2016, § 1 Rn. 24; Kloepfer in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts VII, § 164 Rn. 48 f.",
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"content": "Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 5 WD 3 - 3000 - 302/18 3. Gesetzgebungskompetenz Bis 2006 gehörte das Versammlungsrecht zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG, alte Fassung). Im Zuge der Föderalismusreform entfiel dieser Kompetenztitel je- doch. Seither liegt das Versammlungsrecht in ausschließlicher Länderkompetenz (Art. 30, 70 Abs. 1 GG). Lediglich auf Grundlage der Übergangsvorschrift des Art. 125a Abs. 1 GG gilt das Versammlungsgesetz des Bundes fort. Darin heißt es: „Recht, dass als Bundesrecht erlassen wor- den ist, aber wegen der Änderung des Artikels 74 Abs. 1 […] nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt als Bundesrecht fort. Es kann durch Landesrecht ersetzt werden.“ Die Mehr- heit der Bundesländer hat hiervon bislang keinen Gebrauch gemacht. Im Hinblick auf das fortbestehende Bundesgesetz verbleibt dem Bund jedoch eine eingeschränkte 14 15 Anpassungskompetenz. Andernfalls drohte die Gefahr einer „Versteinerung der Rechtslage“: Weder die Länder, die das Bundesgesetz nur im Ganzen ersetzen können, noch der Bund dürften kleinere Änderungen am Gesetz vornehmen. Daher oblässt die Rechtsprechung dem Bund die Be- fugnis, von ihm selbst geschaffene Gesetze im Detail an veränderte Umstände anzupassen. 16 Grundlegende Neuerungen bleiben den Ländern vorbehalten. Würde der persönliche Anwendungsbereich fortan auf Deutsche (und ggf. EU-Ausländer) be- schränkt, wäre dies als Paradigmenwechsel zu bewerten. Das in § 1 aller Versammlungsgesetze aufgestellte Jedermannsrecht der Versammlungsfreiheit setzt den Fluchtpunkt sämtlicher Folge- 17 regelungen, insbesondere der polizeilichen Eingriffsbefugnisse. Vor diesem Hintergrund fehlt es bereits an einer Anpassungskompetenz des Bundes. Die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit ei- nes solchen Gesetzes stellt sich insofern nicht. Anderweitige Änderungen des Versammlungsgesetzes, die sich im Rahmen der Anpassungskom- petenz halten, sind hingegen zustimmungsfrei. Bundesgesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrats nur, wo das Grundgesetz dies ausdrücklich bestimmt (vgl. Art. 77 Abs. 2a GG; aus- drückliche Zustimmungserfordernisse finden sich etwa in Art. 23 Abs. 1 S. 2, Abs. 7, 73 Abs. 2, 74 Abs. 2, 84 Abs. 1 S. 6 GG). Andernfalls liegt ein Einspruchsgesetz vor. Für das Versammlungs- recht ist ein solcher Zustimmungsvorbehalt nicht vorgesehen. *** 14 Uhle in: Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Art. 125a Rn. 27. 15 Seiler in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 37. Edition Stand 15.02.2018, Art. 125a Rn. 4. 16 Mit Beispielen und Nachweisen aus der Rechtsprechung Seiler, ebd. 17 Enders in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, § 1 Rn. 1.",
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