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"content": "Deutscher Bundestag Drucksache 19/8684 19. Wahlperiode 22.03.2019 Vorabfassung - wird durch die lektorierte Version ersetzt. Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Abgeordneten Katja Hessel, Christian Dürr, Grigorios Aggelidis, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der FDP – Drucksache 19/7974 – Gesetz zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen Vorbemerkung der Fragesteller Durch das Gesetz zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeich- nungen sind elektronische Aufzeichnungssysteme grundsätzlich ab dem 1. Ja- nuar 2020 durch eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung (TSE) zu schützen. Weiter wurde geregelt, dass die elektronischen Grundaufzeichnungen einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht, geordnet und unveränderbar aufzu- zeichnen sind (Einzelaufzeichnungspflicht) und auf einem Speichermedium ge- sichert und verfügbar gehalten werden müssen. Mit der Verordnung zur Bestimmung der technischen Anforderungen an elek- tronische Aufzeichnungs- und Sicherungssysteme im Geschäftsverkehr (Kas- sensicherungsverordnung – KassenSichV) werden die Anforderungen des § 146a der Abgabenordung (AO) präzisiert. Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI) hat in Techni- schen Richtlinien und Schutzprofilen die Anforderungen an das Sicherheitsmo- dul, das Speichermedium, die einheitliche digitale Schnittstelle sowie die orga- nisatorischen Anforderungen zur Vergabe der Seriennummer des elektroni- schen Aufzeichnungssystems festgelegt. Anwendungszeitpunkt Fraglich erscheint aus Sicht der Fragesteller, ob der vorgesehene Anwendungs- zeitpunkt zum Einsatz einer TSE am 1. Januar 2020 eingehalten werden kann. Das Problem besteht hauptsächlich darin, dass derzeit am Markt noch keine technischen Sicherheitsmodule angeboten werden, weder zertifiziert noch un- zertifiziert. Die für die TSE erforderliche interne Zeitquelle kann erst durch ei- nen neuen Java-Card-Standard abgebildet werden, der erst in diesem Jahr ver- fügbar sein soll. Kassenhersteller können in der Folge nicht mit der Entwicklung nötiger Anpassungen der Kassensoftware beginnen, die für die Einbindung des Sicherheitsmoduls erforderlich ist. Das BSI hat am 25. Juli 2018 das „Projekt 380 – Zertifizierung eines Sicher- heitsmoduls für Registrierkassen und weitere Aufzeichnungssysteme (Zersika)“ ausgeschrieben. Auftragsgegenstand ist die praktische Erprobung des neuarti- Die Antwort wurde namens der Bundesregierung mit Schreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 21. März 2019 übermittelt. Die Drucksache enthält zusätzlich – in kleinerer Schrifttype – den Fragetext.",
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"content": "Drucksache 19/8684 –2– Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode Vorabfassung - wird durch die lektorierte Version ersetzt. gen Konzeptes für die Zertifizierung eines Sicherheitsmoduls für Registrierkas- sen und weitere Aufzeichnungssysteme sowie die Mitwirkung bei der Optimie- rung des Konzeptes. Zunächst ist ein Zertifizierungsverfahren für eine bestehende Implementierung eines Sicherheitsmoduls für Registrierkassenanwendungen nach den vom BSI vorgegebenen Schutzprofilen BSI-CC-PP-x-y „Cryptographic Service Provi- der“ (CSP) oder BSI-CC-PP-x-y „Cryptographic Service Provider Light“ (CSP light) sowie BSI-CC-PP-x-y „Security Module Application for Electronic Re- cord-keeping Systems“ (SMAERS) nach CC zu durchlaufen. Anschließend ist zudem ein Zertifizierungsverfahren für ein Gesamtsystem einer technischen Si- cherheitseinrichtung, bestehend aus Sicherheitsmodul, der zugehörigen Regist- rierkassenanwendung, einer digitalen Schnittstelle zur Einbindung in ein Auf- zeichnungssystem sowie ein Speichermedium, nach der Technischen Richtlinie BSI TR-03153 „Technische Sicherheitseinrichtung für elektronische Aufzeich- nungssysteme“ (funktionale Anforderungen) durchzuführen. Die Laufzeit des Vertrages beträgt 15 Monate (vgl. https://ausschreibungen- deutschland.de/462419_Projekt_380_-_Zertifizierung_eines_Sicherheitsmoduls_ fuer_Registrierkassen_und_weitere_2018_Bonn). Ausweislich der Begründung des Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen hat das BSI geschätzt, dass etwa fünf Unterneh- men die TSE herstellen könnten (vgl. Gesetzesbegründung Ziffer V.4 zum Er- füllungsaufwand für die Wirtschaft S. 16; Bundestagsdrucksache 18/9535). Veröffentlichung des noch ausstehenden Anwendungserlasses durch das Bun- desministerium der Finanzen (BMF) Ausdrücklich wurde in der Gesetzesbegründung zu § 146a AO ausgeführt, dass die Regelungen §§ 148 und 158 AO unberührt bleiben. In den Beratungen des Bundestagsfinanzausschusses haben die Koalitionsfraktionen der CDU, CSU und SPD darauf ausdrücklich hingewiesen (Bundestagsdrucksache 18/10667, S. 21). „Danach könnten Steuerpflichtige auch weiterhin einen Antrag zur Be- willigung von Erleichterungen stellen, z. B. zum Absehen von der Verwendung einer zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung. Dies könnte insbeson- dere dann der Fall sein, wenn geschlossene Warenwirtschaftssysteme verwen- det würden, bei denen Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit ausgeschlossen seien, und die Be- steuerung durch die Erleichterung nicht beeinträchtigt werde. Die Entscheidung über einen Antrag nach § 148 AO liege im pflichtgemäßen Ermessen der zu- ständigen Finanzbehörde. Das Bundesministerium der Finanzen werde gebeten, in Abstimmung mit den obersten Finanzbehörden der Länder den bundesein- heitlichen Anwendungserlass zu § 148 AO entsprechend zu überarbeiten.“ Im Hinblick auf den Anwendungszeitpunkt 1. Januar 2020 benötigen die Unter- nehmen Planungssicherheit, ob diese ggf. mit Aussicht auf Erfolg einen Antrag auf Bewilligung von Erleichterungen in Form einer Befreiung von der Nutzung einer zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung oder von der Belegaus- gabepflicht gemäß § 148 AO stellen können. Aufzeichnung von Transaktionen (§ 2 KassenSichV) Für jeden aufzeichnungspflichtigen Geschäftsvorfall oder anderen Vorgang im Sinne § 146a Absatz 1 Satz 1 AO muss von dem eingesetzten elektronischen Aufzeichnungssystem unmittelbar, d. h. zeitgleich, eine neue Transaktion ge- startet werden. Die Transaktion dient der Zusammenführung von Daten in ei- nem einheitlichen Prozess, wodurch die protokollierten einzelnen digitalen Grundaufzeichnungen nachfolgend nicht mehr manipuliert werden können.",
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"content": "Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode –3– Drucksache 19/8684 Vorabfassung - wird durch die lektorierte Version ersetzt. Gemäß § 2 KassenSichV muss die Transaktion 1. den Zeitpunkt des Vorgangbeginns, 2. eine eindeutige und fortlaufende Transaktionsnummer, 3. die Art des Vorgangs, 4. die Daten des Vorgangs, 5. die Zahlungsart, 6. den Zeitpunkt der Vorgangsbeendigung oder des Vorgangsabbruchs, 7. einen Prüfwert sowie 8. die Seriennummer des elektronischen Aufzeichnungssystems oder die Se- riennummer des Sicherheitsmoduls enthalten. Ausweislich der TR-03153 erfolgt die Protokollierung eines aufzuzeichnenden Vorgangs mit der TSE in mehreren Phasen und Absicherungsschritten. In der Regel bestehen diese Phasen aus Beginn der Transaktion (StartTransaction), Aktualisierung der Transaktion (UpdateTransaction) und Beendigung der Transaktion (FinishTransaction). Eine Aktualisierung der Transaktion ist dann erforderlich, wenn nach dem Start und vor Beendigung der Transaktion neue Anwendungsdaten entstehen. Ausweislich der Begründung von § 2 KassenSichV sind andere Vorgänge sol- che, die unmittelbar durch Betätigung der Kasse erfolgen (z. B. Tastendruck, Scanvorgang eines Barcodes), unabhängig davon, ob sich daraus ein Geschäfts- vorfall entwickelt. Das heißt durch jede Betätigung der Kasse erfolgt eine Pro- tokollierung. In der Praxis sind Prozesse vorhanden, in denen im Rahmen der Erfassung eines Geschäftsvorfalls unterschiedliche elektronische Aufzeichnungssysteme – beim sog. Durchbedienen „reine“ Waagen und Waagen mit Kassenfunktion – mit di- vergierenden Anforderungen eingebunden sind. Arbeiten an einer Neufassung der KassenSichV Ausweislich der Protokollerklärung des Bundesministeriums der Finanzen im Zuge des Verordnungsgebungsverfahrens (vgl. Beschlussempfehlung und Be- richt des Finanzausschusses vom 31. Mai 2017, Bundestagsdrucksache 18/12581, S. 6) soll der Anwendungsbereich der Kassensicherungsverordnung auf betrugsanfällige kassenähnliche Systeme ausgedehnt werden. Das Bundes- ministerium der Finanzen hatte angestrebt, diese Arbeiten im ersten Halbjahr 2018 abzuschließen. Bürokratiekosten Im Rahmen der Abschätzung der Bürokratiekosten wurde angenommen, dass der Preis einer zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung etwa 10 Euro pro Einheit betragen wird (vgl. Gesetzesbegründung Gesetz zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen Ziffer V.4 zum Erfüllungs- aufwand für die Wirtschaft S. 16; Bundestagsdrucksache 18/9535). 1. Wann ist mit dem Abschluss des neuartigen Zertifizierungsverfahrens zu rechnen? Die Erprobung des Zertifizierungsverfahrens im Projekt „Zertifizierung eines Si- cherheitsmoduls für Registrierkassen und weitere Aufzeichnungssysteme“ (ZERSIKA) läuft planmäßig. Aufgrund der positiven Ergebnisse im Projekt ZERSIKA entstehen derzeit auch Kriterien, unter denen eine vorläufige befristete Freigabe einer in Zertifizierung befindlichen Technischen Sicherheitseinrichtung möglich ist. Diese Freigabekriterien gelten für alle Hersteller. Für die im Projekt",
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"content": "Drucksache 19/8684 –4– Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode Vorabfassung - wird durch die lektorierte Version ersetzt. ZERSIKA begleitete Zertifizierung sieht der Projektplan eine Freigabe im zwei- ten Quartal und einen Abschluss der Zertifizierung im vierten Quartal dieses Jah- res vor. 2. Wurden beim BSI weitere Anträge zur Zertifizierung von Sicherheitsmodu- len für Registrierkassen und weitere Aufzeichnungssysteme gestellt? Wenn ja, wurde mit den Verfahren bereits begonnen, oder werden diese erst nach Abschluss des Zersika-Projektes durchgeführt? Es gibt weitere Zertifizierungsverfahren. Jeder Hersteller kann die Zertifizierung einer technischen Sicherheitseinrichtung beantragen, unabhängig davon, ob die Zertifizierung der technischen Sicherheitseinrichtung im ZERSIKA Projekt ab- geschlossen ist. Mögliche Optimierungen, die sich aus dem ZERSIKA-Projekt ergeben, beispiels- weise die zur Antwort zu Frage 1 genannte vorläufige, befristete Freigabe, werden auch den Herstellern von technischen Sicherheitseinrichtungen in ihren jeweili- gen Zertifizierungsverfahren ermöglicht. 3. Kann nach Ansicht der Bundesregierung unter Berücksichtigung des noch erforderlichen Entwicklungsbedarfs der Kassenhersteller für die Anpassun- gen der Kassensoftware, und der sich anschließenden „Ausrollung“ in den Markt, der Termin 1. Januar 2020 realistisch absehbar gehalten werden? Die Bundesregierung geht derzeit davon aus, dass die zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtungen rechtzeitig in den Verkehr und flächendeckend in Ein- satz gebracht werden können. Das Projekt ZERSIKA hat im Übrigen zum Ziel, mögliche Optimierungen im Zertifizierungsverfahren zu identifizieren, sodass der gesetzlich vorgegebene Einführungstermin auch bei unvorhergesehenen Her- ausforderungen im Zertifizierungsverfahren gehalten werden kann. 4. Aus welchen Gründen wird eine Zertifizierung nach BSI-CC-PP-x-y „Cryp- tographic Service Provider Light“ (CSP light) alternativ ermöglicht? Bei der Zertifizierung nach CSP Light werden die kryptographischen Verfahren mit einer wesentlich geringeren Prüftiefe evaluiert. Der Einsatz eines solchen Kryptomoduls wäre möglich, wenn die Komponente in einem gesicherten Ein- satzbereich betrieben wird und geeignete organisatorische Sicherheitsmaßnah- men getroffen werden, z. B. durch ein Audit nach BSI-Grundschutz. 5. Soll für spätere Zertifizierungsverfahren auch diese Alternative (siehe Frage 4) bestehen? Wenn nicht, welche Konsequenzen sind damit auch im Hinblick auf die Si- cherheitseinrichtungen verbunden, die im Rahmen von Zersika zertifiziert wurden? Bislang ist keine zeitlich begrenzte Möglichkeit einer Zertifizierung nach BSI- CC-PP-x-y „Cryptographic Service Provider Light“ (CSP light) vorgesehen. Auf- grund der vorherigen Ausführungen sowie des Umstands, dass bisher noch kein Hersteller eine Zertifizierung nach dem Schutzprofil CSP Light beantragt hat, können keine Ausführungen zur zweiten Teilfrage erfolgen.",
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"content": "Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode –5– Drucksache 19/8684 Vorabfassung - wird durch die lektorierte Version ersetzt. 6. Ist im Rahmen des Zersika-Projektes eine Erprobung der TSE hinsichtlich von Prozessen, Schnittstellen und Funktionalitäten im Gesamtablauf Kasse – zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung sowie hinsichtlich Exporte für Prüfungszwecke auf Praxis- und Massentauglichkeit sowie auf mögliche Fehlerquellen vorgesehen? Das Projekt ZERSIKA begleitet die Zertifizierung eines Herstellers mit dem Ziel, das Zertifizierungsverfahren zu erproben und zu optimieren. Das Projekt nimmt keinen Einfluss auf die Produktgestaltung oder -erprobung durch den Hersteller. 7. Wann ist mit der Veröffentlichung des Anwendungserlasses zu § 148 AO zu rechnen? Im Rahmen der Erörterung der obersten Finanzbehörden des Bundes und der Län- der des Entwurfs des Anwendungserlasses zu § 146a AO sind u. a. Aspekte der Anwendung des § 148 AO intensiv diskutiert worden. Mangels derzeit ersichtli- cher Kriterien für die Bewilligung von Erleichterungen im Einzelfall oder für be- stimmte Gruppen hinsichtlich der sich aus den §§ 140 ff. AO ergebenden Pflich- ten, ist gegenwärtig noch nicht absehbar, ob und wann mit einem Anwendungs- erlass zu § 148 AO zu rechnen ist. 8. Mit wie vielen Updates jeder Transaktion ist durchschnittlich vor dem Ab- schluss einer Transaktion zu rechnen? Um nachträgliche Manipulationen an den digitalen Aufzeichnungen wirksam zu verhindern, müssen die Integrität, Authentizität sowie die Vollständigkeit der auf- gezeichneten prüfungsrelevanten Daten sichergestellt werden. Zudem muss diese Absicherung der Daten zeitnah erfolgen. Hieraus ergeben sich die Anforderungen an den Ablauf der Protokollierung. Üblicherweise wird eine Transaktion aus dem Beginn und dem Ende bestehen. Die Anzahl notwendiger „Updates“ ist hierbei stark von Art und Länge des je- weiligen Vorgangs abhängig. So sind „Updates“ bei einfachen Kassiervorgängen in der Regel nicht notwendig, während bei Bestellvorgängen, wie etwa wieder- kehrende Bestellungen während eines Restaurantbesuchs, in der Regel „Updates“ erforderlich sein werden. 9. Welche Datenvolumina werden dadurch erzeugt, und wie wirkt sich die ver- mehrte komplexe Kommunikation zwischen der TSE und mindestens einem elektronischen Aufzeichnungssystem auf die Anforderungen an die Leis- tungsfähigkeit von elektronischen Aufzeichnungssystemen und auf die Ver- arbeitungsdauer und damit auf die Dauer des Bedienvorgangs aus? Damit nachträgliche Manipulationen an digitalen Aufzeichnungen elektronischer Aufzeichnungssysteme erkannt werden können, müssen die für die Steuerprüfung relevanten Daten mit der zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung ge- schützt werden. Diese Daten müssen daher an die zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung übermittelt werden. Das Datenvolumen ist im Wesentlichen durch die Daten der Transaktion selbst bestimmt. Zusätzliche Datenvolumina beschränken sich folglich auf Protokollda- ten des jeweils verwendeten Kommunikationsprotokolls der jeweils verwendeten Einbindungsschnittstelle. Die Sicherung durch die zertifizierte technische Sicher- heitseinrichtung nimmt nur wenige Bytes in Anspruch. Bei einer geeigneten An-",
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"content": "Drucksache 19/8684 –6– Deutscher Bundestag – 19. Wahlperiode Vorabfassung - wird durch die lektorierte Version ersetzt. bindung der zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung an das Aufzeich- nungssystem ergeben sich daher keine relevanten Auswirkungen auf die Gesamt- dauer des Bedienvorgangs. 10. Wie wird sichergestellt, dass bei Nutzung unterschiedlicher Arten von elek- tronischen Aufzeichnungssystemen im Verbund wie im Rahmen des sog. Durchbedienens, z. B. durch das Update-Erfordernis keine faktische Erwei- terung des Anwendungsbereiches von § 1 KassenSichV auf andere elektro- nische Aufzeichnungssysteme erfolgt? Die Frage, inwieweit sich ein Durchbedienen zwischen elektronischen Aufzeich- nungssystemen i. S. d. § 1 Satz 1 KassenSichV und anderen elektronischen Auf- zeichnungssystemen auf die technische Abwicklung auswirkt, ist gegenwärtig Teil der Abstimmung des Entwurfs des Anwendungserlasses zu § 146a AO zwi- schen den obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder. Das Ergebnis der Abstimmung bleibt abzuwarten. 11. Wie wird sichergestellt, dass Geschäftsprozesse, welche sich seit Jahrzehn- ten bewährt haben, auch in Zukunft zur Anwendung kommen können? Die Vorgaben des § 146a AO und der KassenSichV beziehen sich nur auf die technische Abwicklung und die steuerliche Absicherung des Kassiervorgangs. Auf die Geschäftsprozesse in den Betrieben haben die Vorschriften keine Aus- wirkung. 12. Wann ist mit der Veröffentlichung eines Referentenentwurfs der Neufassung der KassenSichV zu rechnen? Eine Änderung der KassenSichV erfordert nach § 146a Absatz 3 Satz 1 AO das Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat so- wie dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Derzeit erfolgt die Her- stellung des Einvernehmens zwischen den betroffenen Ressorts. 13. Gab es im Rahmen der Erstellung der Technischen Richtlinien oder des Zersika-Projektes Erkenntnisse, die einen Nachbesserungsbedarf über die Erweiterung des Anwendungsbereiches hinaus erforderlich machen? Im Rahmen der Erstellung der Technischen Richtlinien oder des Projektes ZERSIKA gab es keine Erkenntnisse, die einen Nachbesserungsbedarf über die Erweiterung des Anwendungsbereiches hinaus erforderlich machen. 14. Kann die in der Vorbemerkung genannte Kostenschätzung von 10 Euro Bü- rokratiekosten aufgrund der bisherigen Erfahrungen u. a. im Rahmen des Zersika-Projektes aufrechterhalten werden, oder ist absehbar, dass sich die Kosten für eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung erhöhen wer- den? Wenn ja, mit welchen Kosten ist nunmehr zu rechnen? Der Bundesregierung liegen derzeit keine Erkenntnisse vor, die eine geänderte Kostenschätzung zur Folge hätten.",
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