Bundesregierung zur InformationsfreiheitZiemlich viel Arbeit

�1- Stellungnahme der Bundesregierung zur Unterrichtung durch die Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit - Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2016 und 2017- (Bundestagsdrucksache 19/3370) I. Allgemeiner Teil Die vom Bundesministerium des lnnem, fOr Bau und Heimat (BMI) geführte Statistik für IFG-Anträge in den Ressorts und ihren Geschäftsbereichen zeigt, dass vom An­ spruch auf Informationszugang wiederum verstärkt Geb�uch gemacht wird. Im Jahr 2016 wurden 8.855 Anträge und im Jahr 2017 12.950 nach dem lnformationsfrei­ heitsgesetz (IFG) gestellt. Im Jahr 2016 wurde in 7.450 Fällen der Zugang vollständig oder teilweise gewährt. Im Jahr 2017 waren es 6.848 Fälle, die positiv entschieden wurden. Die Zahl der im Jahr 2017 gestellten Anträge (12.950 Anträge) stieg im Verglerch zum Vorjahr (8.855 Anträge) um 4.095. Dies ergibt eine Steigerung um 46,25 %. Die Steigerung der Antragszahlen ist nicht nur auf einen größeren Personenkreis von Antragstellern zurOckiufOhren, sondern auch darauf, dass bestimmte Personengrup­ pen vermehrt Anträge stellen. Bei den Antragstellern, die das IFG hauptsächlich nut­ zen, handelt es sich - soweit aus den freiwilligen Angaben der Antragsteller ersicht­ lich- im Wesentlichen um Journalisten, Rechtsanwälte, Stiftungen und Vielfachan­ tragsteller. Dagegen verlieren die Anfragen einzelner Bürger, die kein spezifisch ge­ sellschaftliches oder wirtschaftliches Interesse verfolgen, zunehmend an Gewicht. Die hohe Belastung der obersten Bundesbehörden mit teils zeitlich und thematisch koor�inierten pseudonymen IFG-Anträgen und Massenanfragen stellt die Beschäftig­ ten vor eine Herausforderung, die ohne zusätzliches Personal bewältigt werden muss.

-2- Die Bearbeitung auch kritischer und fraglicher Fälle erfolgt in der Bundesverwaltun . g zunehmend sachgerecht routiniert. In der Anwendung des Informationsfreiheitsge­ setzes hat sich eine gefestigte Verwaltungspraxis etabliert. Dieser Befund findet sei­ ne Bestätigung auch darin, dass im Berict:ltszeitraum 2016 und 2017 keine förmliche Beanstandung durch die BfDI ausgesprochen wurde. II. Zu Einzelthemen Zur Einführung - Forderung der BfDI nach Ombuds- und Kontrollfunktionen auch auf dem Gebiet des Umwelt- und Verbraucherinformationsrechts (BT-Drs. 19/3370, s. 9) Eine Stellungnahme zu dieser Forderung findet sich in der Stellungnahme der Bun­ desregierung an den Innenausschuss des Deutschen Bundestages vom 29. Sep­ tember 2016 zur Unterrichtung der BfDI zur Informationsfreiheittor die Jahre 2014 und 2015. Das BMEL weist hinsichtlich des Verbraucherinformationsgesetzes (VIG) darauf hin, dass dieses Gese� ganz überwiegend nicht auf Bundesebene; sondern auf Ebene der Länder angewendet wird. Darüber hinaus sind bislang keine Konflikt- oder Be­ darfsfälle im BMEL bekannt, für die sich eine Einrichtung eines eigens für das VIG zuständigen Ombudsmanns auf Bund�sebene rechtfertigen würde. Zu Empfehlungen an den Deutschen Bundestag Zu Empfehlung Ziff. 1 - Erweiterung der Ombudsfunktion der BfDI auf das Um­ weltinforr:nationsgesetz und das Verbraucherinformationsgesetz (BT-Drs. 19/3370, s. 11) Siehe Stellungnahme der Bundesregierung zur Einführung.

-3- Zu Empfehlung Ziff. 2 Ausnahmetatbestände des lnformationsfreiheit$­ - gesetzes präzisieren und Doppelungen bereinigen (BT-Drs. 19/3370, S. 11) Die Bundesregierung nimmt hierzu wie folgt Stellung: Die Forderung nach Präzisierung und Bereinigung vermeintlicher Doppelungen bei den Ausnahmetatbeständen überzeugt nicht und beruht zum Teil auf einer unzutref­ fenden Begriffsinterpretation. Zu den monierten Regelungen hat sich zudem inzwi­ schen eine Verwaltungspraxis etabliert, eine Gesetzesänderung würde insoweit eher Unsicherheiten schaffen. Zu Empfehlung Ziff. 3 - Sicherstellung einer klaren und zugangsfreundlichen, nicht prohibitiven Regelung des Kostenrechts auch für Spezialbehörden (BT� Drs. 19/3370, S. 11) Die Bundesregierung nimmt hierzu wie folgt Stellung: Die Bundesregierung sieht bei den gebührenrechtlichen Regelungen Anderungsbe­ darf, der aber noch einer Abstimmung über die Details innerhalb der und zwischen den Ressorts bedarf. Zu Empfehlung Ziff. 4 - Temporäre Aussetzung des Widerspruchsverfahrens bel Anrufung der BIDI zur Vermittlung (BT -Drs. 19/3370, S. 11) Die Bundesregierung nimmt hierzu wie folgt Stellung: Die Forderung nach einer gesetzlichen Aussetzung des Widerspruchsverfahrens bei Anrufung der BfDI durch den Widerspruchsführer ist abzulehnen. Eine Aussetzung könnte zu unnötigen Verzögerungen führen, zudem kann im Einzelfall der Einbezie­ hung der BfDI im Ra!lmen des Verfahrensermessens bereits ausreichend Rechnung getragen werden.

-4- Zu Ziff. 3.2.5 - Verpflichtung des Präsidenten des Bundesamtes in seiner "Zu­ gleichfunktion" als Bundeswahlleiter zur Gewährung des Informationszugangs nach dem IFG (BT-Drs. 19/3370, S. 63 f.) Die Bundesregierung nimmt hierzu wie folgt Stellung: 1. Behördenbegriff Dem IFG liegt ein funktioneller Behördenbegriff zugrunde. Danach ist Behörde im Sinne des IFG jede Stelle im Sinne einer eigenständigen Organisationseinheit, die öffentliche Verwaltungsaufgaben wahrnimmt. Der Bundeswahlleiter und der Bundes­ wahlausschuss sind keine Behörden des Bundes im Sinne des§ 1 Abs. 1 Satz 1 IFG, sondern gemäߧ 8 Abs. 1 Bundeswahlgesetz (BWG) und§ 5 Abs. 1 Europa­ wahlgesetz (EuWG) Wahlorgane. Als solche sind sie Einrichtungen gesellschaftlicher Selbstorganisation außerhalb der Behördenorganisation. Die BfDI führt in ihrem 6. Tätigkeitsbericht aus, dass der verfassungsrechtliche Be­ zug seiner Tätigkeit den Bundeswahlleiter nicht zum Verfassungsorgan mache. Dies ist zutreffend und wurde auch nicht von Seiten des Bundeswahlleiters so vertreten. Die Verfassungsorgane sind im Grundgesetz abschließend aufgezählt, der Bundes­ wahlleiter gehört nicht dazu. Der Bundeswahlleiter und der Bundeswahlausschuss sind auch keine sonstigen Bundesorgane oder -einrichtungen im Sinne des§ 1 Abs. 1 Satz 2 IFG, da sie keine öffentlich-:rechtlichen Verwaltungsaufgaben wahrnehmen. 2. Organisation und Durchführung bundesweiter Wahlen Wahlen sind Selbstorganisationsakte des Volkes, gerichtet auf die Bildung eines obersten Staatsorgans. Wahlrecht ist materielles Verfassungsrecht Die zur Ausge­ staltung des Wahlverfahrens erlassenen wahlrechtliehen Vorsc - hriften sind Regelun­ gen besonderer Art. Sie sind originäres Selbstgestaltungs- und Selbstorganisations­ recht des Bundes. Die Vorbereitung und Durchführung der Wahlen in Anwendung der wahlrechtliehen Regelungen des Bundeswahlrechts und des Europawahlrechts durch die Wahlorgane ist keine administrative Ausführung eines Gesetzes, sondern ein Verfahren sui generis. Das Handeln der Wahlorgane ist daher inhaltlich kein öf­ fentlich-rechtliches Verwaltungshandeln, sondern selbstorganisatorisches Tun mit amtlichem Charakter. Etwas anderes folgt auch nicht aus der von der Rechtspre-

- 5- chung grundsätzlich herangezogenen Subtraktionsmethode, wonach unter vollzie­ hender Gewalt jede staatliche Tätigkeit zu verstehen ist, die nicht der Rechtspre­ chung oder der Gesetzgebung zuzuordnen ist. Vielmehr gibt es darüber hinaus staat­ liches Handeln, welches keiner der drei Gewalten zugeordnet werden kann. ·Die Organisation von Wahlen ist kein Verfahren einer der drei Staatsgewalten, insbe­ sondere nicht der vollziehenden Gewalt, sondern sie stellt ein vorgelagertes Verfah­ �en zur Kreation der Staatsorgane dar, das vom Grundsatz der Selbstorganisation des Volkes beherrscht wird. Dies gilt für die Wahlen zum Europäischen Parlament ebenso wie für die Wahlen zum Deutschen Bundestag. Die Organisation und Durchführung von Bundestags- und Europawahlen durch den Bundeswahlleiter stellt auch nicht in einzelnen Teilen eine öffentliche Verwaltungstä­ tigkeit dar, die als ·administratiyer Vollzug von Gesetzen einzustufen ist. Die dem Bundeswahlleiter übertragenen Aufgaben der Wahlorganisation sind in ihrer Ge­ samtheit staatsorganisatorisches Handeln und sie sind insgesamt Ausdruck der Selbstorganisation des Volkes. Sie sind daher insgesamt als Maßnahmen staatsor­ ganisatorischen Tuns außerhalb öffentlich-rechtlichen Verwaltungshandeins einzu­ ordnen. Es liegt in der Natur der Sache, dass die Vorbereitung und Durchführung von Wahlen durch weisungsunabhängige, überparteiliche Institutionen erfolgt, die außer­ halb der allgemeinen Verwaltungsorganisation stehen, um deren rec;htmäßige und verfassungsgemäße Abwicklung zu gewährleisten. 3. Führung der Unterlagensammlung (§ 6 Abs. 3 Parteiengesetz) Der Bundeswahlleiter ist hingegen Behörde im Sinne des§ 1 Abs. 1 IFG, soweit er gemäß § 6 Abs. 3 Parteiengesetz ( PartG) die Sammlung der Parteiunterlagen führt. § 6 Abs. 3 Satz 3 PartG gewährt einen Anspruch auf Einsicht bzw. Abschriften der in der Sammlung hinterlegten Unterlagen ( Satzung und Programm der Partei, Namen der Vorstandsmitglieder etc.). Die Norm soll unter anderem gewährleisten, dass sich interessierte Bürger über führende Repräsentanten, innere Organisation sowie Pro­ gramme politischer Parteien informieren können. Die Sammlung hat Publizitätsfunk­ tion. Das Führen der Unterlagensammlung und das Erteilen von Auskünften aus der Sammlung stellen einen verwaltungsmäßigen Vollzug des Parteiengesetzes dar, so dass es sich um allgemeine Verwaltungstätigkeiten handelt.

-6- 4. Fazit Die Schlussfolgerung der BfDI, dass aufgrund der Tätigkeit des Bundeswahlleiters ein Verwaltungshandeln vorläge, hält die Bundesregierung nicht für überzeugend. Es handelt sich bei der Arbeit des Bundeswahlleiters um "sonstige unabhängige Tätig­ keiten", die vom Recht auf Informationszugang nach dem IFG ausgenommen sind. Die bisherige Praxis des Umgangs mit an den Bundeswahlleiter gerichteten IFG­ Anträgen im Statistischen Bundesamt zeigt darOber hinaus, dass es keinen Hand­ lungsbedarf gibt. Antr(Jgstellern wurde bereits in der Vergangenheit umfassend Zu­ gang zu den jeweils begehrten Informationen gewährt. Anträge bezogen sich regel­ mäßig auf Informationen, die bereits nach dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl allgemein zugänglich sind. 111. Zu Kritik, Anregungen und Verbesserungsvoi"Schlägen der BfDI Zu 4.2 Bundesministerium des lnnern Zu Ziff. 4�2.3- IFG-Anträge müssen beschieden werden (BT-Drs. 19/3370, S. 76) Die BfDI stellt fest, sofern das Haushaltsinteresse gefährdet ist, weil der Antragsteller weiterhin eine Gebühr aus einem vorherigen IFG-Verfahren schuldet, kann bei einem erneuten Antrag ein Vorschuss bzw. eine Sicherheitsleistung verlangt werden. Über den IFG-Antrag muss jedoch zeitnah entschieden werden (BT-Drs. 19/3370, S. 76). Die Bundesregierung nimmt hierzu wie folgt Stellung: Entgegen der Auffassung der BfDI wurde der Antragsteller mit Schreiben vom 19. Dezember 2017, also vor Ende des Berichtszeitraums, zur Zahlung eines Vor-

7- schusses aufgefordert und die Weiterbearbeitung seines IFG-Antrages bis zum Zah­ lungseingang ausgesetzt. Dieses Vorgehen wurde von der BfDI in ihrem Abschluss­ schreiben an den Antragsteller vom 23. Juli 2018 nicht beanstandet. Zu Ziff. 4.2.6 - Zugang zu prozessuaiem Schrittverkehr einer Behörde im lau­ fenden Verfahren beim Bundesverfassungsgericht (BT-Drs. 19/3370, S. 79) Die BfDI konstatiert, einer Herausgabe von Informationen können nachteilige Auswir­ kungen auf ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht entgegenstehen. Ge­ richte und Staatsanwaltschaften sind bei der Prüfung zu beteiligen. Die Bundesregierung nimmt hierzu wie folgt Stellung: Der Informationszugang wird durch§ 3 Nr. 1 lit. g) für drei Fallgestaltungen ausge­ schlossen: Laufendes Gerichtsverfahren, Gewährleistung eines fairen Verfahrens, Durchführung bestimmter Ermittlungsverfahren, und zwar jeweils unter der Voraus­ setzung, dass das Bekanntwerden der begehrten Information auf eines der Verfah­ ren nachteilige Auswirkungen haben kann. Damit liegt der Schutzzweck des§ 3 Nr. 1 lit. g) IFG auf der Hand: Schutz der Rechtspflege und Schutz des Gesetzesvollzugs. Geschützt wird das Gerichtsverfahren als "Institut der Rechtsfindung" gegen negative Einflüsse, die von dem Informationszugang ausgehen könnten. Dies schließt auch die Befugnis der Prozessbeteiligten ein, im Rahmen der jeweiligen Verfahrensord­ nungen darüber verfügen zu können, ob und in welchem Umfang sie Dritten Informa­ tionen über Gegenstand und Inhalt des von ihnen geführten Gerichtsverfahrens zu­ gänglich machen. Konkret unter den Schutzgegenstand des§ 3 Nr. 1 lit. g) IFG fallen Informationen (z.B. in Akten) der Ausgangsbehörde. Diese muss-als Beteiligte eines Gerichts­ oder eines betreffenden Verwaltungsverfahrens-die Informationen nicht zugänglich machen, wenn dadurch nachteilige Auswirkungen auf das Verfahren verursacht wer­ den können. Diese sind schon dann anzunehmen, wenn sich das Bekanntwerden der Information negativ oder ungünstig niederschlagen kann, eine mögliche Belas­ tung ist ausreichend; eine Gefährdung, Beeinträchtigung oder ein Schaden ist gera­ de nicht erforderlich. Das Statistische Bundesamt ist hinsichtlich der den Schutzgegenstand darstellenden Informationen die verfügungsberechtigte Behörde und damit mit de·r Herkunft, den Eigenschaften Lind der Sensibilität der betreffenden Informationen vertraut. Somit besitzt das Statistische Bundesamt üblicherweise Kenntnis aller notwendigen Um-

-8- stände und ist damit in der Lage, eigenständig über ein Vorliegen des Ausnahmetat­ bestands des§ 3 Nr. 1 lit. g) IFG zu entscheiden. Dies gilt umso mehr, als dass das Statistische Bundesamt als zuständige Behörde für die Bescheidung des in Rede stehenden Antrags nach dem IFG selbst das Vor­ liegen von Ausschlussgründen rechtlich zu prüfen und zu bewerten hat. Diese Sicht­ weise wird auch durch die Tatsache gestützt, dass im Gegensatz zu den Fällen des Betroffenseins personenbezogener Daten, von Urheberrechten oder Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen Dritter im Rahmen des Ausschlussgrundes des§ 3 Nr. 1 lit. g) IFG kein Drittbeteiligungsverfahren vorgesehen ist. Darüber hinaus bleibt es dem Statistischen Bundesamt unbenommen, sich im Zwei­ felsfall zur Klärung der Frage des Vorliegens des Ausschlussgrundes des· § 3 Nr. 1 g) IFG an das betreffende Gericht bzw. an die Staatsanwaltschaft zu wenden. Dies zur Voraussetzung einer Entscheidung zu machen, ist aus den oben dargestellten Gründen nicht notwendig.