Bis 2024: Bundesregierung will Sperrklausel für Europawahl einführen, wir verklagen Bundesregierung

Bisher gibt es bei der Wahl zum Europäischen Parlament in Deutschland keine Wahlhürde. Nach dem Willen der Bundesregierung ändert sich das aber bis 2024. Der Gesetzentwurf für den Eingriff in den demokratischen Prozess ist schon fertig, aber das Innenministerium hält ihn geheim. Deswegen haben wir Klage eingereicht.

Nicht alle Stimmen sind gleich: Die Einführung einer Sperrklausel bei Wahlen ist einer der stärksten Eingriffe des Gesetzgebers in den demokratischen Prozess. Die 5-Prozent-Hürde bei der Bundestagswahl zeigt immer wieder, dass manche Wahlzettel mehr zählen als andere. Besonders deutlich wurde dies bei der Wahl 2013: 15,7 % der abgegebenen Stimmen hatten keinen Einfluss auf das Wahlergebnis, weil sie auf Parteien entfielen, die an der Sperrklausel scheiterten.

Bei Wahlen zum Europäischen Parlament gibt es eine solche Beschränkung bisher nicht, weil das Bundesverfassungsgericht urteilte, dass Sperrklauseln verfassungswidrig sind. Dadurch können Parteien schon mit rund 0,6 % der Stimmen einen Sitz im Parlament ergattern. Die deutsche Bundesregierung aus CDU und SPD setzte sich allerdings in den vergangenen Jahren dafür ein, dass sich das ändert. Mit Erfolg: Nach massivem Lobbying ermöglichte die EU es im vergangenen Jahr Deutschland, Wahlhürden für die Parlamentswahl 2024 aufzustellen. (Update: Möglicherweise ist eine Wahlrechtsänderung verfassungsrechtlich auch erst 2029 möglich.)

Seehofers Demokratie-Gesetz

Das dazugehörige Gesetz ist bereits fertig. Es stammt aus dem Hause des Innenministers Horst Seehofer und wurde im vergangenen Herbst an den Bundestag übergeben. Das ist besonders: Gewöhnlich schreiben Ministerien Gesetzentwürfe und bringen sie über das Bundeskabinett in den Bundestag ein.

Jetzt aber ist das Prozedere anders: Offiziell hat das Innenministerium lediglich eine „Formulierungshilfe“ für ein Gesetz verfasst. Damit wird nicht nur suggeriert, dass der Gesetzentwurf für die Sperrklausel aus der Mitte des Bundestags kommt und nicht aus dem Hause von CSU-Politiker Horst Seehofer. Das Ministerium umgeht auch Transparenzregelungen. Gesetzentwürfe müsste es veröffentlichen, die Formulierungshilfe hält es geheim.

Klage gegen Innenministerium

Deswegen verklagen wir jetzt das Innenministerium. Gerade bei der Änderung eines der wichtigsten Gesetze der Demokratie – dem Wahlgesetz – sollte Transparenz herrschen.

Das Innenministerium beruft sich bei seiner Ablehnung auf den „Schutz des behördlichen Entscheidungsprozesses“. Der allerdings dürfte nicht greifen, denn das Gesetz liegt bereits bei den Regierungsfraktionen im Bundestag, hat also den Prozess der Behörden bereits verlassen. Auch das Argument, das Innenministerium dürfe nicht über das Dokument verfügen, das dürfe nur der Bundestag, erscheint sehr zweifelhaft. Immerhin hat das Ministerium den Gesetzentwurf selbst erstellt.

Also müssen wir erneut gegen das Horst Seehofers Ressort vor Gericht ziehen. Das Verfahren kostet uns in der ersten Instanz 3.000 Euro. Wir würden uns freuen, wenn Sie uns dafür mit einer monatlichen Spende unterstützen könnten. Beispielsweise 2 oder 5 oder 10 Euro im Monat würden uns sehr helfen!

 

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RAPHAEL THOMAS

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** OF COUNSEL/FREIER MITARBEITER

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Unser Zeichen: 49-19 RB/UR
Datum: 25.03.2019
KLAGE
des Herrn Arne Semsrott,
Open Knowledge Foundation, Singerstraße 109, 10179 Berlin
- Klägers -

Prozessbevollmächtigte: Thomas Rechtsanwälte, Oranienburger Straße 23, 10178 Berlin

gegen

Bankverbindung:

Kontoinhaber; Raphael Thomas; Bank: Deutsche Kreditbank AG, 10919 Berlin, Germany

IBAN: DE71 1203 0000 1008 3448 95 BIC: BYLADEM 1001
Steuernummer: 34/559/00064 USt.-ID.: DE233979049
die Bundesrepublik Deutschland,
vertreten durch das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat

11014 Berlin
- Beklagte -

wegen: Informationszugang

Wir bestellen uns zu Prozessbevollmächtigten des Klägers und beantragen wie folgt zu erkennen:

I. die Beklagte wird verpflichtet, dem Kläger unter Aufhebung des Be-
scheides des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat vom
15.11.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21.02.2019, die
für die Koalitionsfraktionen gefertigten Formulierungshilfen für Ge-
setzentwürfe zur Zustimmung zum Beschluss des Rates vom 13. Juli
2018 und zur Umsetzung des europäischen Wahlaktes im deutschen

Europawahlrecht, herauszugeben.

ll. Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Begründung

A. Sachverhalt

Der Kläger macht gegen die Beklagte Ansprüche auf Informationszugang geltend. Er ist Journalist
und Projektleiter bei FragDenStaat.de, einem Portal der Open Knowledge Foundation e.V., das es

Jedermann ermöglicht, Informationsanfragen bei Behörden zu stellen.

Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) hat für die Koalitionstraktionen Formu-
lierungshilfen für Gesetzentwürfe gefertigt, die zum einen die Zustimmung zum Beschluss des Rates
vom 13. Juli 2018 und zum anderen die Umsetzung des europäischen Wahlaktes im deutschen
Europawahlrecht zum Gegenstand haben. Der Beschluss des Rates vom 13. Juli 2018 betrifft die
Einführung einer Sperrklausel, auf die sich die EU-Staaten auf Initiative der Bundesregierung geeinigt
haben. Die Formulierungshilfe zur Umsetzung des europäischen Wahlaktes soll einen Gesetzentwurf
zur Einführung einer zwei-Prozent-Hürde bei Europawahlen vorbereiten (entsprechende Zeitungsar-

tikel anbei als Anlagenkonvolut K 1).
Mit E-Mail vom 26.09.2018 (beigefügt als Anlage K 2) bat der Kläger die Beklagte über FragDen-
Staat.de um die Zusendung der Formulierungshilfe, die das BMI für den Gesetzentwurf bei der EU-

Wahl für den Bundestag verfasst hat.

Mit Bescheid vom 15.11.2018 (beigefügt als Anlage K 3) wies die Beklagte den Antrag des Klägers
zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass das Bekanntwerden der entsprechenden Informationen
die Beratungen von Behörden beeinträchtigen würde und der Antrag deshalb nach 83 Nr. 3 b IFG

abzulehnen sei.

Der Kläger erhob mit vorab versandter E-Mail vom 19.11.2018 Widerspruch (beigefügt als Anlage K
4), der mit Widerspruchsbescheid vom 21.02.2019 (beigefügt als Anlage K 5), dem Kläger
zugestellt am 25.02.2019, zurückgewiesen wurde. Ergänzend stütze die Beklagte ihre Ablehnung
nun auf die fehlende Verfügungsgewalt des BMI i.S.d. $ 7 Abs. 1 IFG sowie die notwendige
Vertraulichkeit internationaler Verhandlungen 1.S.d.$3Nr. 3a IFG.

B. Rechtliche Würdigung

1. Zulässigkeit
Die Klage ist zulässig. Sie ist als Verpflichtungsklage gem. $ 42 Abs. 1 Var. 2 VwGO statthaft. Das
erforderliche Vorverfahren wurde durchgeführt und die Klagefrist des $ 74 VwGO eingehalten.

ll. Begründetheit

Die Klage ist auch begründet. Die ablehnende Entscheidung der Beklagten ist rechtswidrig und ver-
letzt den Kläger in seinen Rechten, $ 113 Abs. 5 VwGO. Der Kläger hat gem. $ 1 Abs. 1 S. 1 IFG
einen voraussetzungsiosen Anspruch auf Zugang zu den beantragten Informationen. Ausschluss-

gründe liegen nicht vor.

1. Behördliche Beratungen, $ 3 Nr. 3b IFG
Dem Zugang zu den begehrten Informationen steht insbesondere nicht der Ausschlussgrund des $

3Nr. 3b IFG entgegen.

Der Ausschlussgrund des $ 3 Nr. 3 b IFG erfasst nur Beratungen von Behörden i.S.d. $ 1 Abs. 4
VwVfG. „Beratungen von Behörden" kann somit sowohl Beratungen zwischen Behörden als auch

Beratungen innerhalb der Behörden meinen. Die Erstreckung des Ausschlussgrundes auf Beratun-
gen zwischen Exekutive und Legislative bzw. sonstige Einrichtungen ist vom Gesetzeswortlaut nicht

gedeckt (vgl. Schoch, Informationsfreiheitsgesetz, 2. Auflage 2016, 8 3 Rn. 178).

Selbst wenn der Ausschlussgrund des $ 3 Nr. 3 b IFG grundsätzlich auch Beratungen zwischen
Exekutive und Legislative erfasst, ist vorliegend die nachteilige Beeinflussung der notwendigen Ver-
traulichkeit behördlicher Beratungen durch die beantragte Information weder nachvollziehbar darge-
tan noch erkennbar. Die informationspflichtige Stelle muss einzelfallbezogen, hinreichend substanti-
lert und anhand konkreter Umstände darlegen, ob und warum die Gewährung des beantragten In-
formationszugangs nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit behördlicher Beratungen haben
kann. Die Möglichkeit einer Verletzung des Schutzguts muss dargetan werden (Schoch, a.a.0., 8 3
Rn. 188). Die Beklagte behauptet jedoch ohne weitere Ausführungen, dass ein unbefangener und
freier Meinungsaustausch sowie eine offene Meinungsbildung innerhalb des BMI, zwischen dem BMI
und anderen Ressorts, sowie zwischen BMI und Fraktionen des Deutschen Bundestags durch die
Herausgabe der Formulierungshilfen beeinträchtigt würde. Damit kommt sie ihrer behördlichen Dar-

legungslast nicht nach und der Klage ist schon deshalb stattzugeben.

Unabhängig davon, betreffen die Formulierungshilfen keine Beratungen i,S.d. $ 3 Nr. 3 b IFG. Ge-
schützt ist lediglich der Beratungsprozess an sich, nicht aber die Tatsachengrundlagen und die
Grundlagen der Willensbildung oder das Ergebnis von Beratungen. Erfasst ist somit der „Vorgang
des gemeinsamen Überlegens, Besprechens bzw. Beratschlagens zu treffender Entscheidungen“
(vgl. OVG Schleswig, NVwZ 1999, 670). Bei den Formulierungshilfen handelt es sich um das Ergeb-
nis von Beratschlagungen im BMl, die aus sich heraus auch keinen Aufschluss über die anschlie-

Benden Beratungen zum Gesetzentwurf geben können.

Darüber hinaus müsste die Beratung aus tragfähigen Gründen notwendig sein. Dies ist nicht er-
kennbar. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass gesetzesvorbereitende Tätigkeit grundsätzlich vom

Informationszugang ausgeschlossen sein soll.

2. angeblich fehlende Verfügungsgewalt, $ 7 Abs. 1 IFG
Einer Herausgabe der Information steht auch nicht die fehlende Verfügungsgewalt des BMI über die

von ihm gefertigten Formulierungshilfen entgegen.

Die Zuständigkeitsregelung des 8 7 Abs. 1 IFG entfaltet ohnehin alleine in den Fällen Bedeutung, in
denen eine Behörde Daten von anderen erhalten hat und somit mehrere Behörden Über denselben

Datensatz verfügen (BeckOK Informations- und Medienrecht, Gersdorf/Paal, 23. Edition, Rn. 23
m.w.N.). Über ihre eigene, von ihr selbst erhobene Information, ist die Behörde verfügungsbefugt
(vgl. BT-Drs. 15/4493, S. 14). Das BVerwG hat entsprechend festgestellt, dass der Urheber einer
Information grundsätzlich verfügungsbefugt über diese sei (BVerwG, Urteil vom 3.11.2011 - 7C
4.11).

Das BMI hat die Formulierungshilfen erstellt. Ob dies in eigener Initiative oder Entscheidungsgewalt
geschehen ist, ist keine zu berücksichtigende Voraussetzung der Verfügungsbefugnis 1.S.d. $ 7 Abs.
1 IFG. Das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 3.11.2011 - 7 C 4.11) hat in vergleichbarer

Konstellation ausgeführt:

„Einem Bundesministerium steht als Urheber der Information die Verfügungsberechtigung \;S.
von $ 7 11 IFG über eine Stellungnahme zu, die es gegenüber dem Petitionsausschuss des

Deutschen Bundestages abgegeben hat.“

(..)

„Die Beklagte kann sich indessen nicht darauf berufen, dass allein dem Petitionsausschuss die
Verfahrensherrschaft über das Petitionsverfahren zukomme und er deshalb allein über alle ihm
übermittelten Unterlagen verfügen dürfe. Soweit auch in der Begründung des Gesetzentwurfs
von einem Übergang der Verfügungsberechtigung die Rede ist, bezieht sich das jeweils nur
darauf, dass bei Weitergabe der Information der weitere Empfänger ein eigenes

Verfügungsrecht erhäft.“

Diese Gedanken gelten ebenso für die vorliegende Konstellation. Das BMI mag den
Formulierungsvorschlag auf Anfrage der Fraktionen entwickeit haben. Dies hat es dennoch im

Rahmen seiner Aufgabenwahrnehmung getan. Für die Konstruktion der Amtshilfe ist hier kein Raum.

3.83 Nr.3alFfG
Auch der Ausschlussgrund des 8 3 Nr. 3 a IFG ist nicht einschlägig. Weder ist die Beklagte der
behördlichen Darlegungslast in Bezug auf die Voraussetzungen dieses Ausschlussgrundes

nachgekommen, noch liegen diese vor.

Die Beklagte hat lediglich vorgetragen, dass der Gesetzgebungsprozess auf EU-Ebene noch nicht
abgeschlossen ist und behauptet, dass die Verhandlungsposition der Bundesregierung durch die

Herausgabe der Formulierungshilfe geschwächt werden könnte.
Die bloße Deklaration von Verhandlungen durch die an sich informationspflichtige Stelle als
„vertraulich“ genügt für die Informationsverweigerung jedoch nicht. Entscheidend ist vielmehr, ob im
jeweiligen Zusammenhang nach den erkennbaren Umständen die Möglichkeit eines freien
Gedankenaustausches geschaffen und eine Entscheidungsfindung erleichtert werden soll. Dies ist
seitens der informationspflichtigen Stelle mir substantieller Begründung darzulegen (Schoch, a.a.O.,
$ 3 Rn. 173). Es ist nicht ersichtlich, dass das gesamte europäische Gesetzgebungsverfahren
entgegen den Grundsätzen von Demokratie und Transparenz vertraulich und einem

Informationszugangsanspruch nicht zugänglich sein soll.

Darüber hinaus ist nicht erkennbar, inwiefern hier überhaupt internationale Verhandlungen vorliegen
sollen, in denen eine Verhandlungsposition Deutschlands geschwächt werden könnte. Der
Beschluss des Rates der EU vom 13. Juli 2018 ist bereits veröffentlicht. Nun fehlt die Zustimmung
der Mitgliedstaaten. Es liegt schon keine Verhandlungssituation mehr vor. Darüber hinaus ist
bekannt, dass die Einführung der Sperrklausel auf Initiative der Bundesregierung beschlossen wurde
und eine der Formulierungshilfen die Zustimmung hierzu betrifft. Die andere Formulierungshilfe
betrifft bereits die Einführung der entsprechenden Sperrklausel. Die deutschen Interessen dürften

somit hinreichend bekannt sein.

Nach alldem ist die Klage vollumfänglich begründet.

Beglaubigte und einfache Abschrift anbei.

 

Bindewald
Rechtsanwältin
Bild des Autors

Arne Semsrott

Arne ist Journalist und Projektleiter von FragDenStaat.

E-Mail: arne.semsrott@okfn.de (PGP)

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