Opel-Rückrufe: Gutachten zeigt Möglichkeiten für Sanktionen

Der Autokonzern Opel muss wahrscheinlich Rückrufe seiner Diesel-Fahrzeuge akzeptieren. Ein von uns veröffentlichtes Gutachten zeigt, dass das Verkehrsministerium auch noch härter gegen Opel vorgehen könnte – wenn es denn wollte.

Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgerichts hat nach Informationen von BR Recherche eine Beschwerde des Autokonzerns Opel gegen Rückrufe seiner Diesel-Modelle zurückgewiesen. Damit bestätigte das Gericht die Maßnahme des Kraftfahrtbundesamts, Diesel-Fahrzeuge zurückzurufen, die unerlaubte Abschalteinrichtungen nutzten.

Die Behörde stützte sich auch auf ein Gutachten im Auftrag des Verkehrsministeriums von 2016, das wir erstmals veröffentlichen. Danach kam der Europarechtler Prof. Brenner von der Uni Jena zu dem Schluss, dass Opel mit der Verwendung von Emissions-Software gegen die Verordnung der Europäischen Union VO 715/2007 verstieß, die unter anderem die Genehmigung von bestimmten Dieselfahrzeugen regelt. Im Klartext: Die Abschalteinrichtungen waren illegal.

Illegale Abschalteinrichtung bei Opel

Illegale Abschalteinrichtung bei Opel

Sanktionen gegen den Autobauer?

Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts ist unanfechtbar.Wie aus dem Gutachten hervorgeht, ist der Autokonzern trotz Rückruf der betroffenen Modelle aber bisher noch recht glimpflich davongekommen. Denn zum einen ließ sich das Kraftfahrt-Bundesamt nach dem Gutachten noch zwei weitere Jahre Zeit – bis zum 18. Oktober 2018 – bevor es den Rückruf von rund 100.000 Opel-Fahrzeugen aus früheren Baujahren tatasächlich durchsetzte.

Zum anderen aber hätte das Amt auch finanziell Druck auf Opel machen können. Nach dem Gesetz könnte es dem Konzern nämlich ein Bußgeld in Höhe von 2.000 bis 5.000 Euro aufbrummen – und zwar pro manipuliertem Diesel-Fahrzeug, das in den Verkehr gebracht wurde.

Sanktionen bis 2000 Euro – pro Fahrzeug

Sanktionen bis 2000 Euro – pro Fahrzeug

Bisher wurde Opel allerdings trotz des Rückrufs vergleichsweise weich angefasst. Auch weitere in dem Gutachten beschriebene Sanktionen wurden noch nicht angewandt. Wie das Dokument zeigt, müsste dies nicht so bleiben.

zum Opel-Gutachten von Prof. Brenner

zum Opel-Gutachten von Prof. Wachtmeister

zur Anfrage

Weiteres Gutachten bestätigte Audi-Manipulationen bereits 2017

Rechtsgutachten zur Frage der rechtlichen Zulässigkeil der von den Firmen Opel und Fiat eingesetzten Motorsteuerungen im Hinblick auf die vo 715/2007 erstellt im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur Invalidenstraße 44 10115 Berlin von Professor Dr. Michael Brenner Lehrstuhl für Deutsches und Europäisches Verfassungs- und Verwaltungsrecht Friedrich-Schiller-Universität Jena Rechtswissenschaftliche Fakultät Cari-Zeiss-Straße 3 07743 Jena
2 Inhaltsübersicht I. Der Gutachtensauftrag ........................................................................................... 4 1. Fahrzeuge der Fa. Opel ................................................................................................. 4 2. Fahrzeuge der Fa. Fiat ................................................................................................... 5 3. Die Fragestellung ........................................................................................................... 5 II. Die von Opel und Fiat eingesetzten Motorsteuerungen mit Blick auf die "normalen Betriebsbedingungen" ........................................................................... 6 1. Die Vorgaben der VO 715/2007 ..................................................................................... 6 2. Die jüngere Entwicklung ............................................................................................... 9 3. Die von Opel verwendeten Parameter mit Blick auf diese Vorgaben ...................... 9 a. Die Fahrzeuggeschwindigkeit von 140 km/h bzw. 145 km/h ........................................ 9 b. 2.400 Umdrehungen/Minute als "unnormale" Betriebsbedingungen? ........................ 10 c. Außenluftdruck von 915 mbar als unübliche Betriebsbedingungen? ......................... 11 4. Die Emissionsreduzierung von Fiat im Lichte dieser Vorgaben ............................. 12 . 5. Fazit ............................................................................................................................... 14 111. Die Verwendung von Abschalteinrichtungen durch Opel und Fiat ............... 15 1. Die Vorgaben derVO 715/2007 ................................................................................... 15 2. Ausnahmen ................................................................................................................... 16 3. Die Begründungspflicht. .............................................................................................. 16 4. Der Einsatz von Abschalteinrichtungen: Sachlich gerechtfertigt aus Gründen des Motorschutzes? ................................................................................................................ 17 a. Die Abschalteinrichtungen der Firma Opel. ................................................................ 17 aa. Die Abschaltung der Emissionskontrolle ab einer Fahrzeuggeschwindigkeit von 140 km/h ..................................................................................................................................................17 (1) Die Begründung von Opel für die Deaktivierung ................................................................. 17 (2) Das Vorliegen einer Abschalteinrichtung ............................................................................ 19 (3) Keine Kompensation für den Einbau minderwertiger Technik möglich ............................... 19 (4) Die Opei-Fahrzeuge im Lichte dieser Vorgaben .................................................................20 (a) Keine systembedingte Rechtfertigung ................................................................................21 (b) Die technische Machbarkeit einer wirksamen Emissionskontrolle ...................................... 21 (aa) Die Verwendung größerer Katalysatoren ..........................................................................22 (bb) Keine katalytische Sperrschicht ........................................................................................22 (5) Zwischenfazit ··············:································ .......................................................................23 bb. Die Reduzierung bzw. Abschaltung der Emissionskontrolle bei einer Motordrehzahl über 2.400 Umdrehungen/Minute bei Opalfahrzeugen ....................................................................24
3 cc. Der Eingriff in die Emissionskontrolle unter einem Umgebungsluftdruck von 915 hPa bei Opelfahrzeugen ........................................................................................................................26 b. Die Reduzierung der Abgasrückführungsrate auf Null bei Fiat-Fahrzeugen .............. 27 IV. Rechtliche Reaktionsmöglichkeiten zur Ahnung der Verwendung unzulässiger Abschalteinrichtungen ..................................................................... 28 1. Vom Kraftfahrt-Bundesamterteilte Typgenehmigungen ......................................... 29 a. Sanktionsmöglichkeiten .............................................................................................. 30 b. Die Handlungsoptionen im Einzelnen: ....................................................................... 30 aa. Die Anordnung von Nebenbestimmungen ......................................................................... 30 bb. Rücknahme und Widerruf der Typgenehmigung ................................................................ 30 (1) Die Rücknahme ...................................................................................................................31 (2) Der Widerruf ........................................................................................................................32 cc. Auferlegung einer Geldbuße ...............................................................................................32 dd. Strafrechtliche Sanktionen ..................................................................................................34 2. Von anderen Typgenehmigungsbehörden erteilte Typgenehmigungen ................ 34
4 I. Der Gutachtensauftrag 1. Fahrzeuge- der Fa. Opel Nachdem der Bericht der vom Bundesminister für Verkehr und digitale Infrastruktur eingesetzten Untersuchungskommission "Volkswagen" vorgelegt worden war, wur- den von der Deutschen Umwelthilfe e. V. verschiedene Vorwürfe gegen die Firma Opel erhoben. Auf der Grundlage eigener Messungen war die Deutsche Umwelthilfe e. V. zu der Auffassung gelangt, dass an zwei Fahrzeugen der Opel AG, nämlich ei- nem Opel Zafira Tourer 1.6 CDTi und einem Opel Astra Tourer 1.6 CDTi, illegale Ab- schalteinrichtungen installiert sind. Diese Abschalteinrichtungen werden unter folgenden - alternativen - Bedingungen aktiviert: - Bei einer Geschwindigkeit von 140 kmlh findet eine Reduzierung der Urea- Dosierung statt; diese Dosierung wird bei 145 kmlh eingestellt. Von Bedeu- tung ist insoweit, dass die Reduzierung bzw. die Nichtzuführung der Harnstoff- lösung, die in den SCR (Selective Catalytic Reduction-)Systemen - Selektive Katalytische Reaktions-Systeme - verwendet wird, um den Stickoxid-Anteil in den Abgasen von dieselbetriebenen Fahrzeugen beinahe vollständig zu besei- tigen, zu einem gravierenden Anstieg der Stickoxid-Emissionen der betreffen- den Fahrzeuge führt. - Bei einer Motordrehzahl oberhalb von 2.400 Umdrehungenimin findet eine Reduzierung der Abgasrückführung statt; eine Erhöhung der Abgasrückfüh- rung erfolgt erst wieder, wenn die Drehzahl von 1.250 Umdrehungenimin un- terschritten wird. - Es erfolgt eine Reduktion der Abgasrückführung und der Nachbehandlungs- Maßnahmen bei einem Umgebungsluftdruck unter 915 mbar- was einer Höhe von ca. 850 Metern über NN entspricht. Bis zu einem Umgebungsluftdruck von 550 mbar wird die Effizienz der Abgasrückführung kontinuierlich bis auf Null reduziert.
5 2. Fahrzeuge der Fa. Fiat Auch bei Fahrzeugen der Firma Fiat wurden emissionsrelevante Auffälligkeiten fest- gestellt. So wird nach Ablauf eines vom Hersteller von vornherein fest definierten .Zeitraums- konkret: nach 22 Minuten- bzw. nach einer bestimmten Anzahl von Zyk- len (NEFZ) die Abgasrückführungsrate auf Null reduziert,· d. h. nach Ablauf dieses Zeitraums bzw. nach Beendigung einer bestimmten Anzahl von Zyklen findet eine Abgasreinigung nicht mehr statt. Darüber hinaus wird die Regeneration des NOx-Speicherkats nach einer bestimmten Anzahl von Zyklen (NEFZ) bzw. nach einem verstrichenen Zeitraum und einer ver- strichenen Fahrstrecke nicht mehr durchgeführt. 3. Die Fragestellung Angesichts dieser technischen Ausgestaltungen der Firmen Opel und Fiat stellen sich - ihre sachliche Richtigkeit vorausgesetzt- verschiedene Fragen. Die zentrale Frage lautet, ob es sich bei den von Opel und Fiat eingesetzten, die Ab- schalteinrichtung unter bestimmten Bedingungen aktivierenden Motorsteuerungs- elementen um eine unzulässige Abschalteinrichtung im Sinne des Art. 5 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 715/2007 handelt. ln diesem Kontext gilt es insbesondere zu klären, ob die von Opel und Fiat zur Begründung herangezogenen Argumente einen Gesichts- punkt tragen, der ausnahmsweise die Berechtigung zum Einsatz von Abschalteinrich- tungen begründet. Von Bedeutung wird in diesem Zusammenhang auch die Ausle- gung des Tatbestandsmerkmals der "normalen Betriebsbedingungen" sein. Schließlich bedarf die Frage der Klärung, welche rechtlichen Reaktionsmöglichkeiten staatlicher Stellenaufgrund des festgestellten Befundes in Betracht kommen. Einzig maßgebliche Rechtsgrundlage für die Beantwortung der vorliegend zu klären- den Fragen ist die Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hin- sichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro
6 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge 1 • II. Die von Opel und Fiat eingesetzten Motorsteuerungen mit Blick auf die "normalen Betriebsbedingungen" Bei den in Rede stehenden Fahrzeugen der Firmen Opel und Fiat wurden verschie- dene Indikatoren festgestellt, bei deren Vorliegen die Emissionsreinigung deaktiviert wird. Dies wirft zunächst die Frage auf, ob diese Ausgestaltung der Emissionskontrol- le verordnungskonform und damit rechtskonform ist. 1. Die Vorgaben der VO 715/2007 Art. 5 Abs. 1 VO 715/2007 legt dem Hersteller - und damit auch den Firmen Opel und Fiat- die Verpflichtung auf, Fahrzeuge so auszurüsten, dass die das Emissions- verhalten voraussichtlich beeinflussenden Bauteile so konstruiert, gefertigt und mon- tiert sind, dass das Fahrzeug unter normalen Betriebsbedingungen den Vorgaben dieser Verordnung und ihren Durchführungsmaßnahmen entsprich~. Dies gilt auch für die Motoren der beiden vorliegend in Rede stehenden Kfz-Hersteller. Unter den "normalen Betriebsbedingungen" sind solche zu verstehen, die im realen Straßenverkehr anzutreffen sind, nicht hingegen solche, die auf der Grundlage des Neue~ Europäischen Fahrzyklus ermittelt werden. Dies folgt schon aus den Erwä- gungsgründen, die die VO 715/2007 tragen. So ist es ausweislich des Erwägungs- grundes 4 der VO 715/2007 das erkennbare Ziel der Europäischen Union, zur Durch- führung des Programms "Saubere Luft für Europa" Emissionen des Verkehrssektors weiter zu senken; das Senken der Emissionen von Kraftfahrzeugen soll dabei als Teil einer Gesamtstrategie angegangen werden, wobei die Euro-5- und Euro-6-Normen als eine der Maßnahmen zur Verringerung der Emissionen von Partikeln und Ozon- vorläuferstoffen wie Stickstoffoxid und Kohlenwasserstoff begriffen werden. Auch Erwägungsgrund 6 der VO 715/2007 ist von dem Anliegen getragen, zur Ver- besserung der Luftqualität und zur Einhaltung der Luftverschmutzungsgrenzwerte 1 ABIEU Nr. L 171/1 vom 29. Juni 2007.
7 eine erhebliche Minderung der Stickstoffoxidemissionen bei Dieselfahrzeugen durch- zusetzen. Auch die Erwägungsgründe 12 und 15 der VO 715/2007, die auf das tatsächliche Verhalten der Fahrzeuge bei ihrer Verwendung bzw. auf den praktischen Fahrbetrieb abstellen, sprechen dafür, dass das Tatbestandsmerkmal der normalen Betriebsbe- dingungen die Realität und nicht einen Prüfzyklus im Labor widerspiegeln soll. Schließlich ist auch Erwägungsgrund 16, der sich mit On-Board-Systemen befasst, im vorliegenden Zusammenhang relevant, da der Kommission wegen der Bedeutung der Überwachung der Emissionen im praktischen Fahrbetrieb aufgegeben wird, die Anforderungen an solche Systeme und an die Toleranzgrenzen für Messfehler lau- fend zu überprüfen. Darüber hinaus ergibt aber auch eine am Wortlaut der Bestimmung ausgerichtete Auslegung des Tatbestandsmerkmals der "normalen Betriebsbedingungen", dass diese solche des Alltags sind. Normale Betriebsbedingungen sind in dieser Lesart mithin solche, die im - überaus vielgesichtigen - Alltagsbetrieb in Europa - dem kompetenzrechtlichen Bezugsrahmen der VO 715/2007 - anzutreffen sind; sie um- schließen damit eine Benutzung des Fahrzeugs unter äußeren Konditionen, wie sie Vielhunderttausendfach in Europa und auch in Deutschland jeden Tag vorkommen, aber eben auch in multiplen Ausformungen. Diese am Wortlaut der Bestimmung ausgerichtete Auslegung wird zudem untermau- ert durch den Blick in die englische und französische Version der VO 715/2007; denn dort ist von "normal use" die Rede bzw. wurde der Begriff "en utilisation normale" ge- wählt. Beide Versionen legen in vielleicht noch prononcierterer Weise als in der deut- schen Version nahe, dass mit dem Begriff der "normalen Betriebsbedingungen" sol- che des Alltags sind, mit anderen Worten mit dem Begriff reguläre Alltagsbedingun- gen gemeint sind. "Unnormale" oder atypische Betriebsbedingungen wären im Gegensatz hierzu sol-. ehe, die nicht gängigen Gebrauchs- oder Nutzungsmustern entsprechen und in die- sem Verständnis nicht üblich sind. Als solche unnormalen Betriebsbedingungen
8 könnte man beispielsweise die Teilnahme an einem. privaten Autorennen oder die Teilnahme an einem Extremsituationen simulierenden Fahrsicherheitstraining begrei- fen, bei der die Fahrzeuge extrem beansprucht werden, aber auch jeden sonstigen Gebrauch eines Fahrzeugs, der die normale und übliche Bandbreite der Fahrzeug- nutzung überschreitet und damit das Fahrzeug in besonders strapazierender Weise - gewissermaßen unverhältnismäßig - in Anspruch nimmt. "Normale Betriebsbedingungen" umschließen daher die unterschiedlichen klimati- schen Bedingungen in Europa und damit ein Temperaturspektrum, das von durch- schnittlich von rd. 30 Grad Celsius im Sommer- in Südeuropa im Sommer zum Teil deutlich über 40 Grad Celsius - bis hin zu Minus 10 Grad Celsius reicht, freilich mit Temperaturen bis unter Minus 30 Grad Celsius im polaren Norden Schwedens. Von dem Tatbestandsmerkmal sind damit Bedingungen umschlossen, die in Europa und auch in Deutschland üblicherweise anzutreffen sind. Neben Kurzstreckenfahrten zur Arbeit und Autobahnfahrten über große Distanzen und dem Einsatz in verschiedenen Temperaturzonen gibt es eine Vielzahl weiterer Konstellationen der Inanspruchnah- me von Fahrzeugen in Europa und Deutschland, die deutlich machen, dass das Tat- bestandsmerkmal der "normalen Betriebsbedingungen" äußerst breit ist, damit aber zugleich zum Ausdruck bringt, dass Fahrzeuge innerhalb dieses weitgesteckten Rahmens der VO 715/2007 und damit der Vorgabe entsprechen muss, dass Ab- schalteinrichtungen im Regelfall nicht verwendet werden dürfen. Festzuhalten ist damit, dass ein Fahrzeug im realen Fahrbetrieb, unter realen und damit normalen Betriebsbedingungen der VO 715/2007 und deren Durchführungs- maßnahmen entsprechen muss - und zwar ohne Verwendung einer Abschalteinrich- tung, da eine solche Verwendung durch Art. 5 Abs. 2 S. 2 lit. a) für unzulässig erklärt ist. Anders formuliert: Die Verordnung zielt darauf, dass das Fahrzeug den Vorgaben der VO entsprechen muss, es mithin so konzipiert sein muss, dass die das Emissions- verhalten voraussichtlich beeinflussenden Bauteile unter normalen Betriebsbedin- gungen verordnungskonform funktionieren, mithin ohne die Verwendung von Ab- schalteinrichtungen.
9 2. Die jüngere Entwicklung Dieser Erkenntnis trägt im Übrigen auch die jüngere EU-Gesetzgebung Rechnung, So ist die Kommission zwischenzeitlich zu der Erkenntnis gelangt, dass "die in der Betriebspraxis mit Fahrzeugen des Typs Euro 5/6 tatsächlich entstehenden Emissio- nen, insbesondere die NOx-Emissionen von Dieselfahrzeugen, die im vorgeschrie- benen Neuen Europäische Fahrzyklus (NEFZ) gemessenen Emissionen erheblich überschreiten" 2 • Sie hat vor diesem Hintergrund die Vorgaben der VO 692/2008 3 durch zwei Änderungsverordnungen in einer Reihe von Punkten verschärft, die der Sache nach bedeuten, dass Emissionen zukünftig in einem realitätsnahen Prüfver- fahren gemessen werden, mithin unter realen Betriebsbedingungen. 3. Die von Opel verwendeten Parameter mit Blick auf diese Vorgaben Die von der Firma Opel verwendete Motorsteuerung reduziert die Emissionskontrolle bzw. deaktiviert diese vollständig bei Erreichen bestimmter Parameter. Als Begrün- dung hierfür wird angeführt, dass jenseits dieser Parameter keine normalen Be- triebsbedingungen mehr vorherrschen würden. Ob diese Argumentation zutreffend ist, ist im Weiteren zu prüfen. a. Die Fahrzeuggeschwindigkeit von 140 kmlh bzw. 145 kmlh ln den fraglichen Fahrzeugen der Fa. Opel werden bei den Euro 6-Fahrzeugen sog. SCR-Katalysatoren (Selective Catalytic Reduction) verwendet. Dabei findet ab einer ~ Geschwindigkeit von 140 km/h eine Reduzierung der Urea-Dosierung statt, ab einer Geschwindigkeit von 145 km/h wird die Emissionskontrolle vollständig deaktiviert, und zwar in der Weise, dass die AdBiue-Zudosierung abgeschaltet wird. Insoweit ist jedoch zu konstatieren, dass Geschwindigkeiten jenseits von 140 km/h bzw. 145 km/h in Europa durchaus als normale Betriebsbedingungen anzusehen 2 Erwägungsgrund 3 der Verordnung (EU) 2016/646 der Kommission vom 20. April 2016 zur Ände- rung der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 6), ABI EU Nr. L 109 vom 26. April 2016, S. 1. Vgl. nahezu wortgleich Er- wägungsgrund 2 der Verordnung (EU) 2016/427 der Kommission vom 10. März 2016 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 692/2008 hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 6), ABIEU Nr. L 82 vom 31. März 2016, S. 1. 3 S. die vorstehende Fußnote.
10 sind. Zwar besteht in verschiedenen Ländern Europas ein Tempolimit auf Autobah- nen, so dass in diesen Ländern die genannten Geschwindigkeiten regelmäßig nicht überschritten werden. Doch stellt ungeachtet dessen der deutsche Markt für die Fir- ma Opel einen überaus relevanten Markt dar, in dem ein erheblicher Anteil der von Opel praktizierten Autos verkauft wird. Da es in Deutschland auf Autobahnen keine Geschwindigkeitsbegrenzung gibt, zählen mithin Geschwindigkeiten über 140 km/h bzw. 145 km/h zu den in Europa anzutreffenden gängigen und damit normalen Be- triebsbedingungen. Dies bedeutet indes, dass ein Fahrzeug auch bei diesen Geschwindigkeiten den Vorgaben der VO 715/2007 gerecht werden muss, mithin seine das Emissionsverhal- ten beeinflussenden Bauteile so konstruiert sein müssen, dass die Wirkung von Emissionskontrollsystemen nicht verringert wird. Genau dieser Vorgabe werden je- doch die beiden in Rede stehenden Kfz-Modelle von Opel nicht gerecht, da sie Ab- schalteinrichtungen bereits bei Geschwindigkeiten aktivieren, die in Europa als nor- male Betriebsbedingungen zu gelten haben. b. 2.400 Umdrehungen/Minute als "unnormale~~ Betriebsbedingungen? Die Emissionskontrolle wird des Weiteren bei den in Rede stehenden Opei-Motoren bei einer Motordrehzahl über 2.400 Umdrehungen/Minute reduziert. Eine Erhöhung der Abgasrückführung erfolgt erst wieder, wenn die Motordrehzahl unter 1.250 Um- drehungen/Minute fällt. Auch insoweit ist zu konstatieren, dass 2.400 Umdrehungen/Minute bei einem Die- selmotor eine durchschnittliche Beanspruchung und Belastung des Motors bei einer Benutzung des Fahrzeugs in Europa darstellen, die häufig erreicht wird, insbesonde- re dann, wenn das Fahrzeug beschleunigt wird. Gerade in diesem Drehzahlbereich, in dem die Verbrennung des Dieselkraftstoffs besonders gut funktioniert und der deswegen fraglos als "normale Betriebsbedingung" anzusehen ist, muss daher nach Maßgabe der VO 715/2007 das Fahrzeug ohne die Verwendung von Abschaltein- richtungen funktionieren, oder, technisch gesprochen: ln diesem Drehzahlbereich

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Arne Semsrott

Arne ist Journalist und Projektleiter von FragDenStaat.

E-Mail: arne.semsrott@okfn.de (PGP)

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