Gutachten des Bundestags: Völkerrechtswidriges Vorgehen an EU-Außengrenze

Die griechische Regierung hat das Asylrecht für einen Monat ausgesetzt und Asylsuchende ausgewiesen. Laut einem Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes im Bundestag, das wir veröffentlichen, verstößt dieses Vorgehen gegen Menschenrechte.

Grenzüberwachung in Ungarn –

Berichte über Push-Backs gibt es nicht nur an der griechisch-türkischen, sondern auch an der ungarischen Grenze.

Das harte Vorgehen der griechischen Regierung an der griechisch-türkischen Grenze im vergangenen Monat war völkerrechtswidrig. Zu diesem Schluss kommt ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes im Bundestag, das wir veröffentlichen.

Das Gutachten, das die innenpolitischen Sprecherin der Linkspartei im Bundestag, Ulla Jelpke, in Auftrag gegeben hat, befasst sich mit dem Einsatz polizeilicher Gewalt durch griechische Behörden an der EU-Außengrenze. tagesschau.de hatte bereits über das Gutachten berichtet, es jedoch nicht veröffentlicht.

Gewaltsames Vorgehen bei Grenzsicherung

Laut dem Gutachten müssen Maßnahmen an den Grenzen, die internationale Menschenrechte beeinträchtigen, erforderlich und angemessen sein. „Ein wahlloser Einsatz von Wasserwerfern, Ventilatoren und Tränengas auch gegen unbewaffnete Frauen und Kinder“ wie an der EU-Außengrenze dürfte danach „dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widersprechen“.

Außerdem beschäftigen sich die Wissenschaftler:innen mit den sogenannten Push-Backs an der griechischen Grenze. Die griechische Regierung hatte angekündigt, Asylsuchende, die sich bereits auf griechischem Territorium befinden, abzuschieben. Gäbe es keine Möglichkeit, Asylanträge zu stellen und im Einzelfall zu prüfen, ob Menschen geschützt werden müssen, „liegt darin eine Verletzung des Refoulementverbots“, so das Gutachten.

Menschenrechte gelten auch in Corona-Zeiten

Auch Ausnahmesituationen wie die derzeitige Corona-Pandemie rechtfertigen es laut dem Gutachten nicht, dass Menschenrechte und das Asylrecht außer Kraft gesetzt werden. Gäbe es allerdings rein organisatorische Maßnahmen gegenüber Asylsuchenden, beispielsweise die Anordnung von Quarantäne aus epidemiologischen Gründen, sei dies zulässig und geboten.

„Der Wissenschaftliche Dienst stellt klar: Die Zurückweisungsverbote des Völkerrechts gelten auch in Krisenzeiten, und auch eine weltweite Pandemie setzt die grundlegenden Menschenrechte selbstverständlich nicht außer Kraft“, sagt Ulla Jelpke gegenüber FragDenStaat.

Auch ein weiteres Gutachten im Auftrag des EU-Parlamentariers Erik Marquardt kommt zu dem Ergebnis, dass die griechische Regierung mit der Aussetzung des Asylrechts und auch mit gewaltsamen Abschiebungen internationales und europäisches Recht gebrochen hat. Sowohl die EU-Kommissionschefin Ursula von der Leyen als auch der deutsche Innenminister Horst Seehofer hatten den Kurs der griechischen Regierung unterstützt.

Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes im Bundestag werden seit 2016 aufgrund unserer Kampagne FragDenBundestag von der Bundestagsverwaltung veröffentlicht – allerdings erst nach einer Frist von einem Monat nach Erstellung. Update, 6.4., 15.00 Uhr: Jetzt hat der Bundestag das Gutachten ebenfalls veröffentlicht.

zum Bundestags-Gutachten

Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung „Push-Backs“ an der türkisch-griechischen Grenze im Lichte des Völkerrechts © 2020 Deutscher Bundestag WD 2 – 3000 - 028/20
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 2 „Push-Backs“ an der türkisch-griechischen Grenze im Lichte des Völkerrechts Aktenzeichen: Abschluss der Arbeit: Fachbereich: WD 2 - 3000 - 028/20 31. März 2020 (zugleich letzter Zugriff auf die Internetquellen) WD 2: Auswärtiges, Völkerrecht, wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfas- serinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Ab- geordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, ge- schützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fach- bereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Zur Situation an der türkisch-griechischen Grenze 4 2. Einsatz von Gewalt zur Sicherung der Grenze 6 3. 3.1. 3.2. 3.3. Verbot von Kollektivausweisungen Fehlende rechtliche Bindung Griechenlands Entscheidung des EGMR im Fall N.D. und N.T. gegen Spanien Relevanz der EGMR-Entscheidung N.D. und N.T. gegen Spanien für die Situation an der griechisch-türkischen Grenze 8 8 8 9 4. 4.1. 4.2. 4.3. Anwendung des Refoulementverbots Zurückweisung „über“ die Grenze Zurückweisung „an“ der Grenze Abschottung und positive Verpflichtungen 11 11 12 13 5. 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. Einschränkungen des Refoulementverbots Zurückweisungen in einen sicheren Drittstaat Massenfluchtbewegungen Öffentlicher Notstand Corona-Pandemie 15 15 17 19 20 6. Fazit 21
Wissenschaftliche Dienste 1. Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 4 Zur Situation an der türkisch-griechischen Grenze Als Folge der Ankündigung der türkischen Regierung, die türkische Grenze in Richtung Griechenland zu öffnen, hielten sich im März 2020 tausende von Menschen an der griechisch- türkischen Grenze nahe des geschlossenen Grenzübergangs Pazarkule/Edirne auf. Die aus der Türkei bzw. aus türkischen Flüchtlingslagern kommenden Personen stammten unbestätigten Medienberichten zufolge offenbar zur Hälfte aus den Ursprungsländern Afghanistan und zu 1 20 Prozent aus Syrien. Ob es sich dabei rechtlich gesehen um Migranten, Asylsuchende oder Flüchtlinge i.S.d. Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) handelte, lässt sich allenfalls vermuten; bis zu einer individuellen Klärung verbieten sich indes pauschale Urteile über deren Status. Mitt- lerweile hat die Türkei die Landgrenze zu Griechenland von türkischer Seite aus wieder ge- 2 schlossen. Auch das Camp an der türkisch-griechischen Grenze wurde von den türkischen Be- hörden wegen der Corona-Pandemie wieder aufgelöst und die Menschen ins Landesinnere ver- 3 bracht. Entlang der türkisch-griechischen Grenze kam es vermehrt zu Zusammenstößen einreisewilliger Personen mit der griechischen Grenzpolizei. Medienberichten zufolge verhindern griechische Sicherheitskräfte unter Einsatz von Wasserwerfern, Tränengas und Ventilatoren, dass Menschen die EU-Außengrenze in Richtung Griechenland überqueren. Von der türkischen Seite aus seien 4 im Gegenzug Rauchgasgranaten in Richtung der griechischen Polizei abgefeuert worden. Der VN-Sonderbeauftragte für die Rechte von Migranten, González Morales, bezog sich in seinem Statement auf Berichte, wonach griechische Grenzbeamte Personen, die es über die türkisch- griechische Grenze geschafft haben, festgehalten und entkleidet hätten, ihnen ihre Habseligkeiten 5 abgenommen und sie dann zurück auf die türkische Seite gedrängt hätten. 1 Vgl. die Übersichtskarte „An der Außengrenze Europas“ in: SZ vom 14./15. März 2020, S. 9. Unter den Men- schen an der türkisch-griechischen Grenze befinden sich zudem Somalier, Palästinenser und Kongolesen. 2 Tagesspiegel vom 18. März 2020, „Die Türkei schließt die Grenze zu Griechenland wieder“, https://www.tagesspiegel.de/politik/fluechtlingsstreit-mit-der-eu-die-tuerkei-schliesst-die-grenze-zu- griechenland-wieder/25658918.html. 3 Tagesschau vom 27. März 2020, „Türkei räumt Flüchtlingscamp“, https://www.tagesschau.de/inland/fluechtlinge-griechenland-tuerkei-103.html. 4 ZEIT online vom 7. März 2020, „Rauchbomben und Tränengas an griechisch-türkischer Grenze“, https://www.zeit.de/politik/ausland/2020-03/eu-aussengrenze-traenengas-griechenland-tuerkei-migranten. ZEIT online vom 13. März 2020, „Griechenland setzt Ventilatoren gegen Flüchtende ein“, https://www.zeit.de/politik/ausland/2020-03/eu-aussengrenze-griechenland-fluechtende-ventilatoren- traenengas-rauch. ZEIT online vom 18. März 2020, „Flüchtlinge scheitern mit Einreißen des Grenzzauns“, https://www.zeit.de/politik/ausland/2020-03/grenze-griechenland-tuerkei-fluechtlinge-konflikt-migration. 5 Statement des United Nations High Commissioner of Human Rights, 23. März 2020. „Greece: Rights violations against asylum seekers at Turkey-Greece border must stop” https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25736&LangID=E.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 5 Die griechische Regierung, die bereits im November 2019 ein neues Asylgesetz beschlossen hatte, 6 um die gesamte Asylinfrastruktur in Griechenland zu entlasten, hat mit Wirkung vom 1. März 2020 für 30 Tage die Schließung der Grenze zur Türkei und die Aussetzung der Möglichkeit zur Stellung von Asylanträgen für illegal über die türkisch-griechische Grenze kommende Menschen beschlossen: „The upgrading, at the highest degree, of the security measures at the eastern, land and sea borders of the country by the public security and the armed forces to prevent illegal entries into the country. The temporary suspension, for one month from the date of receipt of this Decision, of the lodging of asylum by those entering the country illegally. The immediate return, where possible, to the country of origin without registration, of 7 those who enter illegally the Greek territory […]. Die vorliegende Ausarbeitung der Wissenschaftlichen Dienste bietet eine völkerrechtliche Einschätzung der Maßnahmen Griechenlands an der türkisch-griechischen Grenze. Dabei geht es konkret um das Spannungsfeld zwischen dem Recht eines Staates, seine Grenzen zu schützen und die Einreise in das Staatsgebiet zu regulieren sowie dem Recht eines Flüchtlings bzw. eines Asylsuchenden, dessen flüchtlingsrechtlicher Status noch nicht abschließend geklärt ist, auf Nichtzurückweisung (Refoulementverbot). Erörtert wird zunächst die rechtliche Zulässigkeit eines Einsatzes von Gewalt zur Grenzsiche- rung durch die griechischen Sicherheitsorgane (dazu 2.). Die Ausarbeitung geht anschließend der Frage nach, ob die von der griechischen Regierung verfügte Grenzschließung einschließlich 8 der Zurückweisungen von Asylsuchenden an der EU-Außengrenze (sog. push-backs), deren flüchtlingsrechtlicher Status noch ungeklärt ist, mit dem Völkerrecht vereinbar sind. Untersucht werden u.a. das Verbot der Kollektivausweisung (dazu 3.) und – im Schwerpunkt – das Refou- lementverbot der EMRK bzw. der Genfer Flüchtlingskonvention (dazu 4.). Dabei geht es um die Frage, unter welchen Voraussetzungen das Refoulementverbot zugunsten von Asylsuchenden überhaupt Anwendung findet (dazu 4.1. bis 4.3.) und ob es infolge besonderer Umstände (Rück- weisung in einen sicheren Drittstaat, Massenzustrom, Notstand, Pandemie) beschränkt bzw. aus- gesetzt werden darf (dazu 5.1. bis 5.4.). 6 Vgl. Sachstand WD 3 – 3000 – 035/20 vom 5. März 2020, „Änderungen im griechischen Asylgesetz“. ZEIT online vom 1. November 2019, https://www.zeit.de/politik/ausland/2019-11/kyriakoks-mitsotakis- griechenland-asylgesetz-verschaerfung. 7 Hellas Journal vom 1. März 2020, Statement of the Government Spokesman, Stelios Petsas regarding decisions of the Government Council of National Security, https://hellasjournal.com/2020/03/statement-of-the- government-spokesman-stelios-petsas-regarding-decisions-of-the-government-council-of-national-security/. 8 Zur Problematik sog. „heißer Abschiebungen“ (hot returns) vgl. Bernsdorff, in: Meyer/Hölscheidt (Hrsg.), Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Baden-Baden: Nomos, 5. Aufl. 2019, Art. 19 Rdnr. 29 und 30.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 6 9 Die spezifisch europarechtlichen Aspekte von Zurückweisungen an der Grenze – einschließlich 10 der Rolle der europäischen Grenzschutzagentur FRONTEX – werden in dieser Ausarbeitung 11 nicht näher behandelt. Ebenso wenig untersucht wird die politische Mitverantwortung der tür- 12 kischen Regierung für die derzeitige Situation an der türkisch-griechischen Grenze, einschließ- lich der rechtlichen Fragen zum EU-Flüchtlingspakt mit der Türkei von 2016, dessen Verletzung 13 sich derzeit beide Vertragsparteien gegenseitig vorwerfen. 2. Einsatz von Gewalt zur Sicherung der Grenze Die territoriale Souveränität der Staaten (Gebietshoheit) beinhaltet das Recht jedes Staates, den Zugang zum Staatsgebiet zu kontrollieren, seine Grenzen zu sichern und gegen illegale Grenz- übertritte zu verteidigen (Grenzhoheit). Der EGMR führt im Fall N.D. und N.T. gegen Spanien 14 aus: “It should be stressed at the outset that as a matter of well-established international law, and subject to their treaty obligations, including those arising from the Convention, Contracting States have the right to control the entry, residence and removal of aliens.” Staatliche Maßnahmen der Grenzsicherung richten sich zunächst nach nationalem Recht. Für das Vorgehen der griechischen Sicherheitskräfte an der griechisch-türkischen Grenze maßgeblich ist das griechische Grenzregime, auf das an dieser Stelle nicht näher eingegangen werden kann. Grenzsicherungsmaßnahmen wie Tränengas, Wasserwerfer u.a.m., die geeignet sind, das Grund- recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit zu beeinträchtigen, sind aber auch am Maßstab des internationalen Menschenrechtsregimes zu messen. 9 Der Gedanke des Refoulementverbots findet z.B. Niederschlag in der EU-Asylverfahrensrichtlinie, der Rückfüh- rungsrichtlinie sowie der Dublin-III-Verordnung. Überdies ergeben sich Fragen im Hinblick auf die europäische Asylpolitik (Art. 78 AEUV) und der Ausnahmeklausel des Art. 72 AEUV. Vgl. zum Ganzen u.a. Dana Schmalz, Weshalb man Asylsuchende nicht an der Grenze abweisen kann, VerfBlog vom 13. Juni 2018, https://verfassungsblog.de/weshalb-man-asylsuchende-nicht-an-der-grenze-abweisen-kann/. 10 Vgl. dazu nur FAZ vom 12. März 2020, „Frontex verstärkt Einheiten an griechisch-türkischer Grenze“, https://www.faz.net/aktuell/politik/ausland/frontex-einheiten-an-griechisch-tuerkischer-grenze-verstaerkt- 16675994.html. 11 Der Fachbereich Europa der Bundestagsverwaltung erarbeitet dazu ein Gutachten. 12 Das Handeln der türkischen Regierung ist für die völkerrechtliche Bewertung der griechischen Grenzsiche- rungsmaßnahmen rechtlich nur insoweit relevant, als dass die Türkei einen Massenzustrom von Asylsuchenden ausgelöst hat. Selbst ein rechtswidriges Verhalten der Türkei wäre kein Rechtfertigungsrund für Griechenland. 13 Vgl. dazu Tagesschau vom 5. März 2020, „EU-Türkei-Abkommen. Wer hat den Flüchtlingsdeal gebrochen?“, https://www.tagesschau.de/faktenfinder/eu-tuerkei-fluechtlingsabkommen-109.html. 14 EGMR, N.D. und N.T. gegen Spanien, Urteil vom 13. Februar 2020, Rdnr. 167, http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-201353.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 7 Die griechischen Regelungen müssen dabei den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wahren, der dem Rechtsstaatsprinzip innewohnt und nicht nur Teil der europäischen Unionsrechtsordnung 15 16 (vgl. Art. 2 und 6 EUV), des EMRK-Regimes und des VN-Zivilpaktes ist, sondern sich mitt- 17 lerweile zu einem globalen Rechtsprinzip im Völkerrecht herausgebildet hat. Grenzsicherungsmaßnahmen, die internationale Menschenrechte beeinträchtigen, müssen danach erforderlich und angemessen sein. Ein wahlloser Einsatz von Wasserwerfern, Ventilato- ren und Tränengas auch gegen unbewaffnete Frauen und Kinder, über den Menschenrechtsorga- 18 19 nisationen berichtet haben, dürfte dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit widersprechen. Anders stellt sich der Einsatz von Wasserwerfern gegen bewaffnete junge Männer dar, die grie- chische Grenzpolizisten mit Rauchgasgranaten attackieren und versuchen, Grenzabsperrungen 20 gewaltsam zu überwinden oder zu beschädigen. Ein letaler Gebrauch von Schusswaffen zur Verhinderung von Grenzdurchbrüchen würde in den allermeisten Fällen gegen Art. 2 EMRK verstoßen (Ausnahme z.B. Selbstverteidigung eines Grenzbeamten). Letztlich kommt es aber immer auf die Umstände des Einzelfalls an, so dass sich eine pauschale rechtliche Bewertung des gewaltsamen Vorgehens griechischer Grenzsicherungskräfte verbietet. 15 Grabenwarter/Pabel, Europäische Menschenrechtskonvention, München: Beck, 6. Aufl. 2016, § 18 Rdnr. 14 ff. 16 VN-Menschenrechtsausschuss, General Comment No. 31: The Nature of the General Legal Obligation imposed on State Parties to the Covenant, 29. März 2004, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, Rdnr. 6, https://www.refworld.org/docid/478b26ae2.html: “(…) States must demonstrate their necessity and only take such measures as are proportionate to the pursuance of legitimate aims in order to ensure continuous and effective protection of Covenant rights.” 17 Vgl. Peters, Anne, „Verhältnismäßigkeit als globales Verfassungsprinzip“, in: Baade / Ehricht u.a. (Hrsg.), Verhältnismäßigkeit im Völkerrecht, Tübingen: Mohr 2016, S. 1-18. 18 Vgl. Amnesty International, „Dramatische Lage an der griechisch-türkischen Grenze“, 2. März 2020, https://www.amnesty.de/allgemein/pressemitteilung/griechenland-dramatische-lage-der-griechisch- tuerkischen-grenze. 19 So auch das Fazit des Deutschen Instituts für Menschenrechte, „Das Vorgehen Griechenlands und der EU an der türkisch-griechischen Grenze – Eine menschen- und flüchtlingsrechtliche Bewertung der aktuellen Situati- on“, März 2020, S. 2, https://www.institut-fuer- menschenrech- te.de/fileadmin/user_upload/Publikationen/Fact_Sheet/Factsheet_Das_Vorgehen_Griechenlands_und_der_EU_a n_der_Grenze.pdf. 20 Spekulationen über tödliche Schüsse an der Grenze werden von Griechenland allerdings zurückgewiesen, vgl. Tagesschau vom 4. März 2020, Gab es tödliche Schüsse an der Grenze?, https://www.tagesschau.de/ausland/grenze-tuerkei-griechenland-119.html.
Wissenschaftliche Dienste 3. Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 8 Verbot von Kollektivausweisungen 3.1. Fehlende rechtliche Bindung Griechenlands Das Verbot der Kollektivausweisung – also die pauschale Aufenthaltsbeendigung von Auslän- 21 dern ohne Ansehung des Einzelfalls – ist in Art. 4 des IV. Zusatzprotokolls zur EMRK („Kollektivausweisungen ausländischer Personen sind nicht zulässig“) sowie in Art. 19 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union („Kollektivausweisungen sind nicht zulässig“) niedergelegt. Griechenland hat das IV. Zusatzprotokoll zur EMRK – und damit das Verbot von Kollektivaus- 22 weisungen – als eines von ganz wenigen EMRK-Mitgliedstaaten nicht ratifiziert. Eine völker- rechtliche Bindung Griechenlands an das Verbot der Kollektivausweisung lässt sich auch nicht ohne weiteres über Art. 19 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GrCh) 23 herstellen. Die GrCh bindet gem. Art. 51 Abs. 1 nur die Organe der EU und findet auf die EU- 24 Mitgliedstaaten nur insoweit Anwendung, als diese EU-Recht durchführen. Spezifische Fragen der Anwendung des EU-Rechts auf die Situation an der EU-Außengrenze sind indes nicht Gegen- stand dieser Ausarbeitung. Zum Verhältnis zwischen GrCh und EMRK bleibt aber anzumerken, dass bei einer Auslegung des Art. 19 Abs. 1 GrCh auch die Rechtsauffassung des EGMR betref- 25 fend Art. 4 ZP IV/EMRK zu berücksichtigen ist. 3.2. Entscheidung des EGMR im Fall N.D. und N.T. gegen Spanien Die Rechtmäßigkeit sog. push-backs durch die spanischen Behörden an der Grenze zwischen der spanischen Exklave Melilla und dem Königreich Marokko war Gegenstand einer vieldiskutierten 21 Hoppe, in: Karpenstein/Mayer (Hrsg.), EMRK Kommentar, München: Beck, 2. Aufl. 2015, Art. 4 ZP IV Rdnr. 4. Thiele, in: Heselhaus/Nowak (Hrsg.), Handbuch der Europäischen Grundrechte, München: Beck, 2. Aufl. 2020, § 21 Rdnr. 26. Nußberger, Angelika, „Flüchtlingsschicksale zwischen Völkerrecht und Politik“, NVwZ 2016, S. 815-822 (821). Selbst ein Individuum kann sich nach Auffassung des EGMR auf das Verbot der Kollektivausweisung berufen. 22 Europarat, Unterschriften und Ratifikationsstand des Vertrags 046, https://www.coe.int/de/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/046/signatures?p_auth=agv2qwcM. 23 Text unter https://europarl.europa.eu/charter/pdf/text_de.pdf. 24 Vgl. dazu näher Schwerdtfeger, in: Meyer/Hölscheidt (Hrsg.), Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Baden-Baden: Nomos, 5. Aufl. 2019, Art. 51 Rdnr. 36 ff. 25 Art. 52 Abs. 3 GrCh bindet im Sinne größtmöglicher Kohärenz die Bedeutung und Tragweite der Grundrechte aus der Charta an die Menschenrechte der EMRK, macht aber auch deutlich, dass die EMRK insoweit nur einen Mindestschutz gewährleistet. Vgl. zum Verhältnis zwischen GrCh und EMRK Schwerdtfeger, in: Meyer/ Hölscheidt (Hrsg.), Charta der Grundrechte der Europäischen Union, Baden-Baden: Nomos, 5. Aufl. 2019, Art. 52 Rdnr. 16 ff.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 9 26 Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Die Große Kammer prüfte die prompte Rückführung zweier Beschwerdeführer aus Mali und aus der Elfenbeinküste, die zusammen mit anderen versucht hatten, die Sperranlagen in Richtung Melilla zu überwinden und ohne individuelle Prüfung nach Marokko zurückgeführt wurden. Der Gerichtshof sah darin im Ergebnis keine Verletzung des Kollektivausweisungsverbots, da die Antragsteller die Grenze zu Spanien unter Anwendung von Gewalt und auf irreguläre Weise überquert hätten, obwohl legale Zugangswege (wie z.B. der offene Grenzübergang Beni Enzar), die unstrittig vorhanden waren, auch hätten genutzt werden können und müssen: “In the Court’s view, (…) the conduct of persons who cross a land border in an unauthorized manner, deliber- ately take advantage of their large numbers and use force, is such as to create a clearly disruptive situation which is difficult to control and endangers public safety. In this context, however, in assessing a complaint under Article 4 of Protocol No. 4, the Court will importantly take account of whether, in the circumstances of the particular case, the respondent State provided genuine and effective access to means of legal entry, in particular border procedures. Where the respondent State provided such access but an applicant did not make use of it, the Court will consider, (…) whether there were cogent reasons not to do so which were based 27 on objective facts for which the respondent State was responsible.” 3.3. Relevanz der EGMR-Entscheidung N.D. und N.T. gegen Spanien für die Situation an der griechisch-türkischen Grenze Die Entscheidung der Großen Kammer des EGMR hat weder zu einer Erosion des konventions- rechtlichen Flüchtlingsschutzes geführt – wie von einigen NGOs befürchtet – noch hat sie die Möglichkeit zur Abschottung von EU-Außengrenzen richterlich legitimiert. Das ergibt sich schon 26 EGMR (GK), N.D. und N.T. gegen Spanien, Urteil vom 13. Februar 2020, Beschwerden Nr. 8675/15 und 8679/15, http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-201353. Besprechungen des Urteils von Uerpmann-Wittzack, Robert, „EGMR billigt Festung Europa mit Toren“, Völker- rechtsblog vom 14. Februar 2020, https://voelkerrechtsblog.org/egmr-billigt-festung-europa-mit-toren/. Pichl, Maximilian / Schmalz, Dana: “´Unlawful` may not mean rightless: The shocking ECtHR Grand Chamber judgment in case N.D. and N.T.”, VerfBlog vom 14. Februar 2020, https://verfassungsblog.de/unlawful-may-not- mean-rightless. Hruschka, Constantin, „Hot Returns bleiben in der Praxis EMRK-widrig“, VerfBlog vom 21. Februar 2020, https://verfassungsblog.de/hot-returns-bleiben-in-der-praxis-emrk-widrig/. Lübbe, Anna, „Der Elefant im Raum: Effektive Gewährleistung des non-refoulements nach EGMR N.D. und N.T.?“, VerfBlog vom 18. Februar 2020, https://verfassungsblog.de/der-elefant-im-raum. Schmalz, Dana, „Die Identifikation Einzelner – Gedanken zum EGMR-Urteil im Fall N.D. und N.T.“, VerfBlog vom 4. Oktober 2017, https://verfassungsblog.de/die-identifikation-einzelner-gedanken-zum-egmr- urteil-im-fall-n-d-und-n-t. Pro Asyl vom 14. Februar 2020, „Paukenschlag aus Straßburg: EGMR macht Rückzieher beim Schutz von Men- schenrechten an der Grenze“, https://www.proasyl.de/news/paukenschlag-aus-strassburg-egmr-macht- rueckzieher-beim-schutz-von-menschenrechten-an-der-grenze/. 27 EGMR, N.D. und N.T. gegen Spanien, Urteil vom 13. Februar 2020, Rdnr. 201 ff.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung WD 2 - 3000 - 028/20 Seite 10 daraus, dass für den Gerichtshof ein entscheidungserheblicher Umstand darin bestand, dass die Beschwerdeführer legale und tatsächlich bestehende Zugangswege nach Spanien hätten nutzen können, dies aber unterlassen haben (s.u. Punkt 4.3.). Dies unterscheidet die Situation an der spanisch-marokkanischen Grenze von der Situation an der griechisch-türkischen Grenze, wo der Grenzübergang Pazarkule/Edirne offenbar nachweislich verschlossen gewesen war. Ein weiterer Grund für die nur eingeschränkte rechtliche Übertragbarkeit des EGMR-Urteils N.D. und N.T. gegen Spanien auf die Situation an der griechisch-türkischen Grenze besteht darin, dass der EGMR die Situation im spanischen Melilla nur am Maßstab des Kollektivausweisungs- verbots, nicht jedoch am Maßstab des Refoulementverbots nach Art. 3 EMRK prüfen konnte. Die Beschwerde war nämlich unter dem Gesichtspunkt von Art. 3 EMRK bereits erstinstanzlich für unzulässig erklärt worden, da sich der Status der Beschwerdeführer im Ergebnis als nicht schutzwürdig im Sinne des Refoulementverbots erwiesen hatte. Die Beschwerdeführer waren also keine asylberechtigten „Flüchtlinge“ i.S.d. GFK, deren Zurückweisung (nach Marokko oder in ihre Herkunftsländer) am Maßstab des Refoulementverbots zu überprüfen gewesen wäre. Vielmehr handelte es sich offenbar um (illegal eingereiste) Migranten, die ihre Beschwerde nur auf das Verbot der Kollektivausweisung stützen konnten – d.h. auf ein im Vergleich zum Refou- lementverbot weniger „fundamentales“, weil nicht notstandsfestes und auch nicht gewohnheits- rechtlich geltendes Menschenrecht. Das Kollektivausweisungsverbot knüpft im Gegensatz zum Refoulementverbot nicht an politische Verfolgung (sog. „Flüchtlingsstatus“) oder an eine prekäre Situation im Herkunftsland an (sog. „subsidiärer Schutz“, z.B. angesichts von Bürgerkriegssitua- tionen). Bei Lichte betrachtet weist das EGMR-Urteil gegen Spanien also eher migrations- als flüchtlingsrechtliche Implikationen auf. Während der flüchtlingsrechtliche Status der Beschwerdeführer zum Zeitpunkt der Entscheidung im Fall N.D. und N.T. gegen Spanien geklärt war, sah sich Griechenland an seiner Grenze zur Türkei einer (anonymen) Masse einreisewilliger Migranten oder Asylsuchender gegenüber, deren Status eben noch ungeklärt ist. Die griechischen push-backs erfolgten ohne Ansehen der Person. Ob es wegen der griechischen Abschottungspolitik an der griechisch-türkischen zu einem Verfahren gegen Griechenland vor dem EGMR kommen wird, ist zwar eher unwahrscheinlich. Doch bleibt aus juristischer Sicht eine Prüfung der griechischen push-backs am Maßstab des Refoulementverbots nicht nur möglich, sondern aus Gründen der Einzelfallgerechtigkeit auch notwendig, zumal der Rekurs auf das Verbot der Kollektivausweisung mangels Ratifikation des IV. Zusatzprotokolls/EMRK durch Griechenland ausscheidet. Der EGMR hat in seiner Entscheidung N.D. und N.T. gegen Spanien eine Reihe von allgemeingül- tigen Feststellungen und obiter dicta zur Geltung des Refoulementverbots in push-back- Situationen getroffen, die sich für die rechtliche Bewertung der Situation an der griechisch- türkischen Grenze durchaus heranziehen lassen.

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Arne Semsrott

Arne ist Journalist und Projektleiter von FragDenStaat.

E-Mail: arne.semsrott@okfn.de (PGP)

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