Was wir von Behörden wissen wollen: Ergebnisse einer Bachelorarbeit

Informationsfreiheitsgesetze stärken die politische Beteiligung, vor allem in lokalen Zusammenhängen. Das sagen Leute in Deutschland, die diese Gesetze nutzen. Um das demokratische Potenzial voll auszunutzen, besteht aber Änderungsbedarf in Gesetzgebung und Praxis.

Wo der Amtsschimmel wiehert: Viele Behörden betrachten Informationsfreiheitsanfragen als lästige Pflicht –

Dieser Artikel erschien zuerst auf netzpolitik.org.

Von Journalist:innen geliebt, von Behörden oft gehasst: Informationsfreiheitsgesetze (IFG) geben allen Bürger:innen das Recht, amtliche Informationen von staatlichen Stellen zu erhalten, ohne eine Begründung angeben zu müssen. Das Prinzip des Amtsgeheimnisses wurde damit in Deutschland aufgehoben; an seine Stelle treten Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Partizipation. So jedenfalls die Theorie.

Denn bei Informationsfreiheit stößt die Bürgernähe der Verwaltung schon mal an ihre Grenzen. Die Bearbeitung der Anfragen nehme zu viel Zeit in Anspruch, unken Behörden. Manchmal sei gar kein echtes Interesse an einer Information erkennbar. Anfragen würden “offensichtlich missbräuchlich” und zur “bloßen Ausforschung von Behörden” gestellt, heißt es etwa vom Bundesnachrichtendienst. Oder wie es der Tübinger Oberbürgermeister Boris Palmer von den Grünen ausdrückt: “Haben Sie keine anderen Hobbys?”

Selten werden verwaltungsrechtliche Debatten so emotional geführt wie bei der Informationsfreiheit. Empirische Beiträge, welche Auswirkungen IFG-Anfragen in der Praxis haben, gibt es bisher nur wenige. Die meisten davon sind Evaluationen, die von Bundesländern oder dem Bund durchgeführt wurden. Sie legen ihren Schwerpunkt zum Großteil auf die reine Umsetzung des Gesetzes: Wie viele Anfragen wurden gestellt? Wie viele abgelehnt und warum? Wie hoch ist der Arbeitsaufwand für Behörden? Bürger:innen und Zivilgesellschaft kommen in nahezu keiner dieser Evaluationen zu Wort.

Deshalb habe ich für meine Bachelor-Arbeit die Nutzer:innen von Informationsfreiheitsgesetzen befragt, um herauszufinden, wie die Gesetze sich in der Gesellschaft auswirken. Mit 104 Personen, die meinen Online-Fragebogen gültig ausgefüllt haben, erheben die Ergebnisse keinen Anspruch auf statistische Repräsentativität. Die Arbeit fördert trotzdem interessante Erkenntnisse zutage.

Zwischen Einmal-Fragerinnen und Heavy-Usern

So erfahren wir beispielsweise, dass es sehr unterschiedliche Nutzungstypen von Informationsfreiheitgesetzen gibt. Die größte Gruppe der Befragten hat jeweils drei bis fünf Anfragen gestellt (23 Prozent), die zweitgrößte nur eine (18 Prozent) und die drittgrößte wiederum jeweils mehr als 40 Anfragen (16 Prozent). IFG werden offenbar sowohl von Bürger:innen genutzt, die sich nur für ein konkretes Thema interessieren, als auch für umfangreichere Recherchen zu verschiedenen Themen.

Es zeigt sich zudem, dass die meisten Anfragen an kommunale Behörden gestellt wurden. Die meisten Befragten sagen, “lokale Betroffenheit” sei der Grund für das Stellen einer Anfrage. Deutlich wird auch, welche Hürden Antragsteller:innen immer noch im Weg stehen: Wenn eine Behörde Gebühren für die Beantwortung verlangt, zieht fast die Hälfte der Befragten ihre Anfrage zurück. Für das Erreichen der Gesetzeszwecke von Informationsfreiheitsgesetzen ist die gängige Gebührenpraxis also ein echtes Hemmnis. Ob diese Zwecke grundsätzlich erreicht werden, stand im weiteren Fokus meiner Untersuchung.

Die Gesetzgeber:innen haben den Informationsfreiheitsgesetzen hohe Ziele gesteckt. Von den 14 in Deutschland geltenden IFG und Transparenzgesetzen geben acht Gesetzestexte oder -begründungen einen Zweck an, den die Regelung erfüllen soll. Sieben nennen dabei die Förderung der demokratischen Meinungs- und Willensbildung. Genauso häufig wird das Ziel ausgegeben, staatliches Handeln kontrollierbar und nachvollziehbarer zu machen. Vier Mal wird zudem eine Verbesserung der politischen Partizipation genannt.

Um herauszufinden, ob diese Ziel erreicht werden, habe ich den Teilnehmer:innen mehrere Fragen zu jedem der drei Zwecke gestellt und so einen Erfolgswert berechnet. In einem zweiten Schritt habe ich dann statistisch geprüft, ob ein Zusammenhang zwischen der Anzahl der gestellt IFG-Anfragen und diesem Score besteht.

Anfragen stärken die demokratische Meinungsbildung

Für das Gesetzesziel der demokratischen Meinungs- und Willensbildung, habe ich unter anderem abgefragt, ob Antragsteller:innen die Antworten auf ihre Anfragen veröffentlichen und teilen, und wie hoch sie deren Relevanz in öffentlichen und Medien wahrnehmen. Demokratische Meinungs- und Willensbildung meint hier also nicht die individuelle Einstellung zu einem Thema, sondern ob die Befragten mit ihren Anfragen an kollektiven Entscheidungsfindungen im öffentlichen Diskurs mitwirken.

Es zeigt sich ein mittlerer positiver Zusammenhang mit der Anzahl gestellter IFG-Anfragen. Also: Wer Informationsfreiheitsgesetze öfter genutzt hat, hatte das Gefühl, damit zur demokratischen Meinungs- und Willensbildung beizutragen.

Eine Erklärung für diesen Zusammenhang bietet die Tatsache, dass viele Befragten angegeben haben, die Informationen aus ihren IFG-Anfragen zu veröffentlichen und zu teilen. Die meisten (77 Prozent) tun dies auf FragDenStaat.de – was daran liegt, dass ich die Teilnehmer:innen über FragDenStaat rekrutiert habe – , viele aber auch im privaten Bekanntenkreis (62 Prozent). Diese Veröffentlichung der erhaltenen Informationen ist die Voraussetzung dafür, dass sie überhaupt in einen öffentlichen Diskurs einfließen können. In politischen Kontexten oder sozialen und klassischen Medien teilen die Befragten die erhaltenen Antworten eher selten, die mediale Aufmerksamkeit für IFG-Anfragen wird ebenfalls als gering eingeschätzt.

Die Hoffnungen, die die befragten Antragsteller:innen ihren Anfragen mitgeben, zeigen ebenfalls, dass diese explizit am öffentlichen Diskurs mitwirken möchten. 67 Prozent möchten anderen Menschen ein Thema verständlich machen und Aufmerksamkeit dafür herstellen; eine große Mehrheit (75 Prozent) ist außerdem der Meinung, dass die Informationen aus IFG-Anfragen für eine breite Öffentlichkeit interessant und relevant seien.

Es besteht also durchaus Potenzial, IFG-Anfragen noch stärker in demokratische Meinungs- und Willensbildung einfließen zu lassen. In der Praxis könnte dies durch mehr öffentliche Wahrnehmung von IFG-Anfragen erreicht werden. Hilfreich wäre es etwa, wenn Journalist:innen, die Informationen aus IFG-Anfragen haben, dies in ihren Texten konsequent kenntlich machen und die Dokumente idealerweise im Original veröffentlichen.

Positiver Einfluss auf die politische Partizipation

Auch für die Förderung politischer Partizipation habe ich einen mittleren positiven Zusammenhang mit der Anzahl der gestellten IFG-Anfragen festgestellt. Ich habe die Proband:innen hier unter anderem gefragt, ob Informationen aus IFG-Anfragen ihnen dabei helfen, politische Sachverhalte zu verstehen und ob sie die Informationen für politisches Engagement nutzen.

Eine deutliche Mehrheit (86 Prozent) der Befragten gab an, sich politisch zu engagieren sowie die Informationen aus IFG-Anfragen in ihrem Engagement zu nutzen. Von diesen stimmten fast alle (92 Prozent) zu, dass Informationsfreiheit politische Beteiligung erleichtere. Drei Viertel stimmten zu, dass Informationen aus IFG-Anfragen ihnen beim Verständnis politischer Sachverhalte halfen. Allerdings befand auch ein Fünftel die Informationen für oft unverständlich. Dabei ist anzumerken, dass das Bildungsniveau der Befragten überdurchschnittlich hoch ist – knapp die Hälfte hat einen Hochschulabschluss.

Es sollten Möglichkeiten geprüft werden, wie mehr Menschen von IFG erfahren können und die Antragstellung einfacher wird, damit IFG nicht einer gebildeten, politisch engagierten Elite vorbehalten sind. Dazu beitragen können beispielsweise eine Informationskampagne über das jeweils geltende Gesetz, präsente Nutzungs-Hinweise auf den Webseiten von Behörden und konkrete Hilfestellungen für Anfragende statt abschreckendem Behördensprech.

Eingeschränkte Auskunftsfreude

Am schlechtesten schnitt das Gesetzesziel der erhöhten Akzeptanz staatlichen Handelns ab. Ich habe die Teilnehmer:innen hier zum einen gefragt, ob das Antwortverhalten der Behörden eine Bewertung ihres Handelns überhaupt ermöglicht, und zum anderen wie zufrieden die Antragsteller:innen mit den tatsächlichen Inhalten sind. Hier konnte ich keinen Zusammenhang zwischen der Anzahl der gestellten IFG-Anfragen und dem Erfolgswert des Zieles feststellen.

Eine Erklärung dafür könnte sein, dass Menschen, die bereits ein hohes Vertrauen in staatliches Handeln haben, einen geringeren Wunsch haben, dieses zu kontrollieren, und daher auch weniger IFG-Anfragen stellen. Wer dem Staat blind vertraut, gehört wohl selten zur Gruppe der IFG-Nutzer:innen. Gleichzeitig ist in dieser Gruppe ein gewisses Grundvertrauen in Behörden notwendig – wer denkt, dass der Staat ohnehin nur lügt, wird wohl selten eine IFG-Anfrage stellen. Die Tatsache, dass die Befragten mehrheitlich ein geringes bis mittleres Vertrauen in Politik und Verwaltung und gleichzeitig einen hohen Wunsch haben, deren Arbeit zu kontrollieren, stützt diese These.

Gründe für das schlechte Abschneiden bei diesem Ziel finden sich aber auch im Verhalten der Behörden. Fast alle Befragten gaben an, dass Behörden auf Anfragen hin zu wenig Informationen herausgeben. Auch die inhaltliche Bewertung der Antworten fiel eher negativ aus: Ganze 88 Prozent sind der Meinung, dass die Informationen aus IFG-Anfragen nicht zeigen, dass die Politik gute Arbeit macht – eine erschreckend hohe Zahl.

Damit ist allerdings nicht ausgeschlossen, dass IFG an sich geeignet sein könnten, um die Akzeptanz staatlichen Handelns zu erhöhen. Abhängig ist dies unter anderem vom Bewertungsmaßstab der Antragsteller:innen und deren Sanktionsmöglichkeiten für unerwünschtes Handeln. Grundsätzlich sollten mehr Informationen veröffentlicht werden, auch proaktiv, wie es Transparenzgesetze vorschreiben. Ein Gesetzentwurf wie der des Berliner Senats, der die Informationsfreiheit dabei insgesamt verschlechtert, ist dem Vertrauen in staatliches Handeln allerdings nicht zuträglich.

Ein Hoch auf die Transparenz

Informationsfreiheit stärkt Demokratie – dieser These stimmen ganze 95 Prozent der Befragten zu. Das demokratische Potenzial kann und sollte aber noch weiter ausgeschöpft werden. Vermehrte proaktive Veröffentlichung, Gebührenfreiheit und eine erhöhte Bekanntheit von IFG sind nur einige Möglichkeiten. Dass mit Bayern, Niedersachsen und Sachsen drei Bundesländer noch gar kein IFG haben, ist nicht zeitgemäß.

Es ist Zeit, dass deutsche Behörden ihre Angst vor IFG verlieren. Verwaltungen müssen konsequent anfangen, IFG-Anfragen als integralen demokratischen Bestandteil ihrer Arbeit zu sehen. Die Politik muss gute Gesetze schreiben, die tatsächlich Transparenz fördern. Sorgen wie die des eingangs zitierten Bundesnachrichtendienstes vor “missbräuchlichen” Anträgen, brauchen sie sich dabei nicht zu machen: In der Befragung gab nur eine einzige Person an, mit ihren IFG-Anfragen die Verwaltung ärgern zu wollen.

Freie Universität Berlin Politik- und Sozialwissenschaften Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft Sommersemester 2020 Die Nutzung von Informationszugangsgesetzen in Deutschland Bachelorarbeit von Lea Pfau Erstbetreuer: Dr. Tim Wihl Zweitbetreuerin: Dr. Anna Fruhstorfer Abgabe: 12. Oktober 2020 Diese Arbeit ist unter der Creative Commons-Lizenz CC-BY 4.0 verfügbar. https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/deed.de
Abstract: Informationsfreiheitsgesetze (IFG) geben allen Bürger:innen das Recht auf freien Zugang zu amtlichen Informationen. Während die Auswirkungen dieser Gesetze innerhalb von Behörden und Verwaltungen bereits erforscht wurden, ist wenig über ihre gesamtgesellschaftliche Wirkung bekannt. Um zu überprüfen, ob die intendierten Gesetzesziele erreicht werden, wird eine quantitative Befragung von Menschen, die in Deutschland IFG-Anfragen gestellt haben, durchgeführt. Die Ergebnisse zeigen eine positive Korrelation zwischen der Anzahl gestellter IFG-Anfragen und demokratischer Meinungs- und Willensbildung sowie Voraussetzung für politische Partizipation. Für Akzeptanz staatlichen Handelns kann kein statistisch signifikanter Zusammenhang festgestellt werden. Ein Abbau von Hindernissen für die Nutzung von IFG, wie eine Gebührenfreiheit, könnte die positiven Effekte verstärken. Abstract: Freedom of Information (FOI) laws give all citizens the right to freely access governmental and administrative information. While their impact within government agencies and administrations has been studied, little is known about their effects on society as a whole. In order to examine whether the intended purposes of FOI laws are fulfilled, a quantitative survey of people who have filed FOI requests in Germany. Results show a positive correlation between the number of filed FOI requests and democratic opinion forming and decision making as well as qualification for political participation, while no statistically significant correlation can be found for acceptance of public actions. Reducing obstacles for using FOI laws, such as making requests free of charge, could increase the positive effects. 1
Gliederung 1 Einleitung                                                      3 2 Theorie                                                         4 2.1 Forschungsstand                                       4 2.2 Erarbeitung der Variablen und Hypothesen              6 3 Methode                                                         9 3.1 Retrospektive Gesetzesfolgenabschätzung              10 3.2 Operationalisierung                                  10 3.2.1 Unabhängige Variable                       10 3.2.2 Demokratische Meinungs- und Willensbildung 11 3.2.3 Voraussetzung für politische Partizipation 11 3.2.4 Akzeptanz staatlichen Handelns             12 3.3 Erhebung                                             13 3.4 Auswertung                                           13 4 Auswertung                                                     15 4.1 Unabhängige Variable                                 15 4.2 Demokratische Meinungs- und Willensbildung           16 4.3 Voraussetzung für politische Partizipation           17 4.4 Akzeptanz staatlichen Handelns                       19 5 Diskussion und Fazit                                           21 Literaturverzeichnis                                             23 Abkürzungsverzeichnis                                            29 Abbildungsverzeichnis                                            30 Anhang 1: Fragebogen                                             31 2
1 Einleitung Als 1998 das Akteneinsichts- und Informationsgesetz (AIG) in Brandenburg in Kraft trat, hatte es einen weiten und beschwerlichen Weg hinter sich. Erste ähnliche Gesetzentwürfe auf Bundesebene und in anderen Bundesländern wurden allesamt abgelehnt oder fielen dem Diskontinuitätsprinzip zum Opfer (vgl. Bleyl 2008: 23). Der Umschwung vom Prinzip des Amtsgeheimnisses zu einem freien Zugang zu amtlichen Informationen für alle Bürger:innen, ohne dass diese ein berechtigtes Interesse darlegen müssen, markierte einen Bruch im Selbstverständnis deutscher Verwaltungen. Es folgten ähnliche Gesetze in anderen Bundesländern und 2006 auf Bundesebene. Heute (Oktober 2020) haben bis auf Bayern, Niedersachsen und Sachsen alle Bundesländer Gesetze beschlossen, die den freien Zugang zu amtlichen Informationen regeln und gewährleisten. Diese Gesetze, die im Folgenden unter Informationsfreiheitsgesetzen (IFG) zusammengefasst werden, sind jedoch weiterhin umstritten. Auf der einen Seite gibt es zivilgesellschaftliche Akteure wie FragDenStaat, die mit einer Online-Plattform das Stellen von IFG-Anfragen erleichtern und mit Kampagnen und Klagen die Bekanntheit und Durchsetzung der Gesetze verbessern wollen (vgl. Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. 2020), oder Mehr Demokratie e.V., die mit Volksgesetzgebungen für mehr aktive Transparenz der Verwaltungen durch die Einführung von Transparenzgesetzen (TG) kämpfen (vgl. Mehr Demokratie e.V. 2012; Mehr Demokratie e.V. 2019). Auf der anderen Seite wächst eine Skepsis gegenüber zu viel Transparenz der Verwaltungen. So bezeichnet der Bundesnachrichtendienst (BND) IFG-Anfragen, die über FragDenStaat gestellt werden, als „offensichtlich missbräuchlich“ und argumentiert, dass eine Veröffentlichung von Informationen „eine schleichende Aushöhlung der Funktionsfähigkeit des BND und damit der Funktionsfähigkeit des Staates zur Folge hätte“ (Ader 2017: 12). Überlastung der Verwaltung- smitarbeiter:innen und die Störung von politischen Entscheidungsfindungen sind weitere Argumente gegen eine weitreichende Veröffentlichungspflicht. Um in dieser bisher stark verwaltungsrechtlich geprägten Debatte einen empirischen Beitrag zu leis- ten, soll in dieser Arbeit die gesellschaftliche Wirkung von IFG untersucht werden. Konkret wird die Fragestellung bearbeitet, ob in Deutschland die in den IFG genannten Gesetzeszwecke aus Perspek- tive der Antragsteller:innen, also aus zivilgesellschaftlicher Perspektive, erfüllt werden. Um die Frage zu beantworten, werden nach einer kurzen Übersicht über den Forschungsstand zu IFG in Deutschland zunächst die Gesetzestexte und -begründungen der Landes- und Bundes-IFG sowie von Muster-Informationsfreiheitssatzungen auf Kommunalebene analysiert, um die intendierten Gesetzes- ziele zu identifizieren. Diese Ziele werden operationalisiert und eine Befragung von Menschen, die in 3
Deutschland IFG-Anfragen stellen, durchgeführt. In der Auswertung dieser Umfrage wird überprüft, ob eine Korrelation zwischen der Anzahl der gestellten IFG-Anfragen und den operationalisierten Gesetzeszielen besteht, sowie einzelne Items ergänzend deskriptiv analysiert, um Auffälligkeiten hervorzuheben oder Erklärungen anzubieten. Trotz der unterschiedlichen Titel der einzelnen Gesetze und Satzungen auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene hat sich der Begriff „Informationsfreiheit“ als übergeordnete Bezeichnung für den freien Zugang zu behördlichen Informationen durchgesetzt – wohl nicht zuletzt aufgrund der langen Tradition des Freedom of Information Act (FOIA) in den USA, der sowohl begrifflich als auch inhaltlich eine internationale Vorbildfunktion hat (vgl. Yuom und Mendel 2018: 249). In der juris- tischen und rechtswissenschaftlichen Literatur in Deutschland ist dieser Begriff jedoch nicht unumstritten. So bezieht sich Informationsfreiheit ursprünglich auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 des Grund- gesetzes (GG), also das Recht, „sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten“. Dass es sich hierbei keinesfalls um das gleiche Recht handelt, wie es die sogenannten IFG festlegen, ergibt sich daraus, dass es sich bei Art. 5 GG Abs. 1 Satz 1 um ein Abwehrrecht für bereits als allgemein zugänglich bestimmte Quellen handelt und keinen Anspruch beinhaltet, neue Informationsquellen öffentlich zu machen (vgl. Schoch 2016: Einleitung Rn 68f; s. auch Ziekow et al. 2012: 51f). Um Verwirrungen zu vermeiden, sollen im Sinne dieser Arbeit Informationsfreiheitsgesetze (IFG) alle rechtlichen Regelungen (Gesetze wie Satzungen, auf Bundes- und Landes- sowie auf kommunaler Ebene) umfassen, die den Zugang zu Informationen bei staatlichen Stellen regeln; dazu gehören auch Umweltinformationsgesetze (UIG) und Verbraucherinformationsgesetze (VIG). Eine genaue Unter- scheidung (z.B. zwischen Bundes-IFG und Landes-IFG oder zwischen IFG und TG) wird nur dann vorgenommen, wenn sie inhaltlich relevant ist, und dort so gekennzeichnet. IFG-Anfragen bezeichnen damit alle Anfragen, die nach diesen Regelungen an auskunftspflichtige Stellen gestellt werden. Personen, die IFG-Anfragen stellen, werden Antragsteller:innen genannt. 2 Theorie 2.1 Forschungsstand und Forschungsfrage Zu mehreren IFG wurden bereits Evaluationen verfasst sowie vereinzelt Statistiken erhoben. Eine Evaluation des Bundes-IFGs wurde 2012 im Auftrag des Innenausschusses des Deutschen Bundes- tages durchgeführt und umfasst sowohl eine sozialwissenschaftlich-empirische als auch eine rechtswissenschaftliche Analyse. Kern der Evaluation sind „verschiedene Konflikte oder Problem- felder, die sich in der Anwendung des Gesetzes und in der Rechtsprechung zeigen“ (Ziekow et al. 4
2012: 34). Dazu zählen der Anwendungsbereich des Gesetzes, der Interessenunterschied zwischen effizientem Verwaltungshandeln und Zugänglichkeit der Informationen, die Kostenverteilung und Geheimhaltungsinteressen. Der Fokus der Evaluation liegt also in der Anwendung des Gesetzes, ins- besondere von Behörden, und nicht auf seinen gesellschaftlichen Wirkungen. Auf Landesebene wurden in sieben Bundesländern Evaluationen zu den Landes-IFG durchgeführt; die erste davon 2004 in Nordrhein-Westfalen, also noch vor dem Inkrafttreten des Bundes-IFGs. Sie belegte deutlich das Potenzial zur Kontrolle staatlichen Handelns und zu partizipativer Mitwirkung (vgl. Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen 2004: 13f). 2009 wurde eine Evaluation des IFG in Mecklenburg-Vorpommern durchgeführt, bei der neben betroffenen Behörden lediglich Verbände als „Surrogat für Bürgerbeteiligung“ (Rodi 2009: 12) befragt wurden. Hier konnten nur in geringem Maße Anhaltspunkte für positive Effekte von Korrup- tionsbekämpfung oder Partizipation festgestellt werden (vgl. ebd.: 48f). In der Evaluation des Bremer IFG 2010 wurde eine repräsentative Auswahl der Bremer Bürger:innen befragt, von denen nur ein Bruchteil das IFG überhaupt kannte (vgl. ifib 2010: 19). Bei denjenigen Bürger:innen, die das IFG bereits genutzt hatten, konnten tendenziell positive Effekte auf Korrupti- onsbekämpfung, Förderung der (privaten) Meinungs- und Willensbildung, Vertrauen in staatliches Handeln und Akzeptanz staatlicher Entscheidungen festgestellt werden; diese Tendenzen entsprechen jedoch nur einem Meinungsbild, da keine Vergleichswerte vorlagen (vgl. ebd.: 101ff). 2015 konstatierte der 1. Tätigkeitsbericht des Landesbeauftragten für den Datenschutz und die Infor- mationsfreiheit (LfDI) Thüringen hingegen keine Erfüllung der „mittelbar verfolgten Ziele einer gesteigerten Akzeptanz des staatlichen Handelns und einer stärkeren Mitwirkung der Bürger an politischen Prozessen[...], da die Bürgerinnen und Bürger eher verhalten von dem Recht auf Informa- tionszugang Gebrauch machen“ (Hasse 2015: 32f). Im gleichen Jahr wurde auch die Evaluierung des Informationszugangsgesetzes (IZG) Sachsen- Anhalts abgeschlossen, die ihren Fokus jedoch nur auf eine statistische Auswertung der IFG-Anfragen von Behördenseite legte (vgl. Landtag von Sachsen-Anhalt 2015: 8f). 2017 schließlich wurden sowohl in Hamburg als auch Hessen Evaluationen durchgeführt. In der Evaluation des Hamburger TG, welches zum Zeitpunkt des Inkrafttretens sowie heute noch wegwei- send für eine erhöhte, proaktive Transparenz der Verwaltung ist, konnten geringe Möglichkeiten zur Kontrollausübung, eine mittelhohe Steigerung des Vertrauens in staatliches Handeln sowie erhöhte Mitbestimmung festgestellt werden (vgl. Herr et al. 2017: 176ff). In jedem dieser Aspekte wurden in den qualitativen Befragungen der Nutzer:innen des Transparenzportals sowohl verstärkende als auch relativierende Faktoren genannt, sodass keine klar einheitliche Tendenz erkennbar ist. 5
In Hessen wiederum wurde kein bestehendes IFG evaluiert, sondern die Erfahrungen des Bundes sowie anderer Bundesländer mit IFG ausgewertet. Diese Evaluation wurde jedoch (ähnlich wie die des Bundes-IFG) mit einem stärkeren Fokus auf die Auswirkungen auf Behörden und Verwaltungs- handeln durchgeführt. In Bezug auf die Akzeptanz staatlicher Entscheidungen und das Interesse an politischer Partizipation von Bürger:innen wurde festgestellt, dass „diese Ziele nur zu einem kleinen Teil erreicht wurden“ (Hessisches Ministerium des Innern und für Sport 2017: 27). Insgesamt ist festzuhalten, dass ein Großteil der bisherigen Evaluationen von IFG den primären Fokus auf die Auswirkungen und Arbeitsaufwände in Behörden legt, während Effekte auf Bürger:innen und Zivilgesellschaft ein nachgeordnetes Forschungsziel darstellen. In allen denjenigen Evaluationen, in denen diese Ziele berücksichtigt wurden, konnten keine oder nur geringe positive Effekte auf die im Fokus dieser Arbeit stehenden Ziele festgestellt werden. Aus der aufgezeigten Lücke im Forschungsstand kann die folgende Forschungsfrage entwickelt werden: Werden in Deutschland die in den Informationsfreiheitsgesetzen genannten Gesetzes- zwecke aus Perspektive der Antragsteller:innen erfüllt? 2.2 Erarbeitung der Variablen und Hypothesen Das Bundes-IFG nennt keine explizite Zweckbestimmung im Gesetzestext (vgl. IFG 2005). Um die intendierten Gesetzesziele identifizieren zu können, muss also auf die Gesetzesbegründung zurück- gegriffen werden (vgl. auch Ziekow u.a. 2012: 37; Schoch 2016: Einleitung Rn 271). Hier wird als Zielsetzung „vor allem [die] demokratische[…] Meinungs- und Willensbildung“ genannt. Transparenz sei „Voraussetzung für die effektive Wahrnehmung von Bürgerrechten“ und verbessere „die Kontrolle staatlichen Handelns“ (Deutscher Bundestag 2004: 6). Auf Landesebene existieren 13 IFG: Baden-Württemberg, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein haben Informationsfreiheitsgesetze (IFG), wobei es in Brandenburg Akteneinsichts- und Informa- tionszugangsgesetz (AIG), in Hessen Datenschutz- und Informationsfreiheitsgesetz (DSIG) und in Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein Informationszugangsgesetz (IZG) heißt. Hamburg, Rhein- land-Pfalz und Thüringen haben Transparenzgesetze (TG), die neben dem Recht der Bürger:innen auf Informationszugang nach Anfrage auch eine aktive Veröffentlichungspflicht der Behörden in bestimmten Bereichen festlegen. Von diesen 13 Landes-IFG führen Bremen, Hessen, Saarland und Sachsen-Anhalt keine Gesetzes- zwecke an (vgl. BremIFG 2006; HDISG 2018; SIFG 2006: IZG LSA 2008). Im brandenburgischen AIG wird nur implizit ein mögliches Ziel aufgeführt: der „Zweck der politischen Mitgestaltung“ kann 6
hiernach Grund dafür sein, dass das Offenbarungsinteresse ein Geheimhaltungsinteresse aufgrund privater Interessen überwiegt (AIG 1998: § 5 Abs. 1 Satz 2). Von den acht explizit genannten Gesetzeszwecken beziehen sich drei (Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein) wiederum ausschließlich auf den rechtlichen Rahmen bzw. die Voraussetzungen für den Zugang zu Informationen selbst und nennen kein weitergehendes gesellschaftliches Ziel (vgl. IFG M-V 2006: § 1 Abs. 1; IFG NRW 2001: § 1; IZG-SH 2000: § 1 Abs. 1). Sie sind damit für diese Analyse nicht relevant. Somit bleiben Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg, Rheinland-Pfalz und Thüringen als Bundesländer, die im Gesetzestext einen für diese Arbeit relevanten Zweck anführen (vgl. LIFG 2015: § 1 Abs. 1; IFG 1999: § 1; HmbTG 2012: § 1 Abs. 1; LTranspG 2015: § 1 Abs. 2; ThürTG 2019: § 1 Abs. 1 und 2). Da es keine bundesweite Übersicht aller Informationsfreiheitssatzungen gibt und somit auch keine Analyse dieser möglich ist, die Anspruch auf Vollständigkeit erheben könnte, werden angesichts des begrenzten Forschungsrahmens dieser Arbeit nur stichprobenartig veröffentlichte Mustersatzungen aus Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen überprüft werden. Die Mustersatzungen aus Bayern und Hessen nennen keine weitergehenden gesellschaftlichen Ziele (vgl. Bündnis Informationsfreiheit für Bayern 2020; Die Datenschützer Rhein Main 2019: 1), nur in der Mustersatzung aus Nordrhein- Westfalen wird auf das Demokratieprinzip Bezug genommen und werden mittelbare Ziele genannt (vgl. Bund der Steuerzahler NRW et al. 2015: 5). Die aus dieser Vorauswahl resultierenden Gesetzeszwecke verteilen sich wie folgt: 7
Das mit sieben Erwähnungen am häufigsten genannte Ziel von IFG ist damit demokratische Meinungs- und Willensbildung (AV.A). Dabei handelt es sich um Meinungs- und Willensbildung im Sinne des Grundgesetzes (vgl. Schoch 2016: Einleitung Rn 53), also um einen gemeinschaftlichen Aushandlungsprozess und nicht um die Entwicklung einer individuellen Einstellung (vgl. Richter 2015: 46f). In diesem Zusammenhang ist also nicht etwa interessant, ob Antragsteller:innen die Informationen aus IFG-Anfragen für ihre eigene Meinungsbildung nutzen, sondern vielmehr, ob die erhaltenen Informationen in einen öffentlichen Diskurs einfließen und so zu gesamtgesellschaftlichen Entscheidungsfindungen beitragen. Da eine umfassende Diskursanalyse im Rahmen dieser Arbeit nicht durchgeführt werden kann, beschränkt sich diese Variable auf die subjektive Wahrnehmung der Antragsteller:innen des Effekts von IFG-Anfragen auf den Diskurs und auf die demokratische Meinungs- und Willensbildung. Das Ziel, Voraussetzung für politische Partizipation (AV.B) zu erleichtern, wird in vier Gesetzes- texten erwähnt. Dies beinhaltet zum einen die Aneignung von entsprechenden Sachkenntnissen, die für eine rationale Entscheidungsfindung notwendig sind (vgl. Deutscher Bundestag 2004: 6). Zum anderen ist ebenso wichtig, dass die Informationen auch in Wissen umgewandelt werden können, also für Bürger:innen verständlich sind. Neben der formalen politischen Beteiligung in Form von Wahlen und Abstimmungen ist in einer „lebendigen Demokratie“ das Interesse und Engagement der Bür- ger:innen Voraussetzung für politische Partizipation (Schoch 2016: Einleitung Rn 51). Da diese Arbeit Antragsteller:innen in den Fokus nimmt, ist der Aspekt der Kontrolle staatlichen Handelns (und damit eingeschlossen der Korruptionsbekämpfung), welcher sechs Mal erwähnt wird, nicht ohne Weiteres untersuchbar, denn das tatsächliche Verhalten und damit auch etwaige Verhaltens- änderungen der Verwaltungsmitarbeiter:innen und Politiker:innen können nicht überprüft werden. Um in der Perspektive der Antragsteller:innen zu bleiben, geht es also vielmehr um die Akzeptanz staat- lichen Handelns (AV.C), welche nichts anderes als eine für positiv (also rechtmäßig oder legitim) befundene Kontrolle seitens der Bürger:innen ist. In diese Variable kann auch das einmal genannte Ziel der Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen eingeschlossen werden. Die Kenntnis darüber, wie und warum staatliche Stellen bestimmte Entscheidungen treffen, kann ebendiese Nachvollziehbarkeit und Akzeptanz erhöhen. Mit einer erhöhten Kontrolle sollte außerdem eine erhöhte Akzeptanz einher- gehen, wenn man davon ausgeht, dass eine effektive Kontrolle auch eine Verhaltensanpassung nach den Wünschen und Bedürfnissen der Bürger:innen zur Folge hat. Die Transparenz von Verwaltungen, die dreimal als Ziel genannt wird, ist vorrangig ein Selbstzweck, dessen mittelbare Effekte auf Bürger:innen mit den anderen Variablen abgedeckt werden. Sie wird also nicht explizit in die Untersuchung mit aufgenommen. Ebenso wenig wird die Bereitstellung 8
neuer Anwendungen (eine Nennung) berücksichtigt, da es sich hier um ein wirtschaftliches Ziel han- delt, welches diese Arbeit in eine andere Richtung stoßen und den Rahmen sprengen würde. Durch diese Analyse lassen sich aus der Forschungsfrage nun drei Hypothesen generieren: H1: Je mehr IFG-Anfragen gestellt werden, desto höher ist die Wahrnehmung der Antragsteller:innen eines positiven Effekts auf demokratische Meinungs- und Willensbildung. H2: Je mehr IFG-Anfragen gestellt werden, desto höher ist der positive Effekt auf die Voraussetzung für politische Partizipation der Antragsteller:innen. H3: Je mehr IFG-Anfragen gestellt werden, desto höher ist die Akzeptanz staatlichen Handelns der Antragsteller:innen. Obwohl nicht alle IFG explizite Gesetzeszwecke nennen und damit nicht alle gleichwertig in die Erarbeitung der AV eingeflossen sind – auch UIGs und VIGs wurden hier nicht explizit berück- sichtigt, da sie nur einen begrenzten Anwendungsbereich haben – , sollen für diese Arbeit dennoch alle IFG in der Befragung gleichwertig berücksichtigt werden, um eine möglichst hohe Auswahl- gesamtheit der Befragten zu erreichen und diese nicht durch juristische Einzelheiten zu verunsichern. Trotz einzelner Unterschiede ist eine Vergleichbarkeit zwischen den verschiedenen IFG auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene gegeben. Sie alle verfolgen dasselbe unmittelbare Ziel, nämlich den freien Zugang zu amtlichen Informationen, und sind damit „identical in terms of the underlying principle“ (Schaar 2020: 117). Unterschiede bestehen vor allem im Anwendungsbereich des Gesetzes (also welche Stellen auskunftspflichtig sind), dem genauen Umgang mit Ausnahmetatbeständen sowie Gebühren und Fristen zur Beantwortung der IFG-Anfragen. Im grundlegenden Aufbau ähneln sich jedoch alle; viele Gesetzestexte übernehmen sogar (nahezu) gleichlautende Formulierungen vonei- nander. Eine tiefergehende Analyse, welche der Unterschiede eine Auswirkung auf den Grad der Erreichung der Gesetzeszwecke haben können, ist an anderer Stelle sicher angebracht und notwendig. Ziel dieser Arbeit soll ein allgemein gefasster Überblick sein. 3 Methode Das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit ist die Erfüllung der intendierten Gesetzeszwecke von IFG in Deutschland. Die in Kapitel 2.2 erarbeiteten und zusammengefassten Ziele bilden damit die AV, wäh- rend die Nutzung der IFG (also das Stellen von IFG-Anfragen) die unabhängige Variable (UV) ist. 9
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Lea Pfau

Lea ist Campaignerin bei FragDenStaat und arbeitet zusätzlich zum Volksentscheid Transparenz.

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Xinjiang-Lager: Auswärtiges Amt hält Lagebericht geheim

Im Nordwesten Chinas werden Millionen Uiguren und andere muslimische Minderheiten zwangsweise in Lagern interniert. Die Bundesregierung hat laut Medienberichten detaillierte Erkenntnisse über die Menschenrechtsverstöße in Xinjiang. Doch den Lagebericht aus der Region hält sie geheim.