Fahren ohne Fahrschein: Wie der Staat Menschen ohne Geld einsperrt

Jedes Jahr müssen tausende Menschen in Deutschland ins Gefängnis, weil sie sich kein Ticket für Bus oder Bahn leisten konnten. Im Zuge unserer gemeinsamen Recherche mit dem ZDF Magazin Royale veröffentlichen wir erstmals interne Dokumente der Justizministerien zum System der Ersatzfreiheitsstrafen. 

Eine S-Bahnfahrt wie so viele andere. Ein Kontrolleur geht durch die Sitzreihen. „Fahrscheine, bitte“, sagt er. Mitfahrende strecken ihm Displays und Zettel entgegen. Nur eine Person nicht. Bei ihr bleibt er stehen, schreibt ihre Kontaktdaten auf und überreicht ihr einen Zahlschein über 60 Euro. Aber das wird die Person genauso wenig zahlen können wie den Fahrschein für 3,80 Euro. Und dafür ins Gefängnis gehen. 

Die Haftstrafe ist das härteste Mittel, das einem Rechtsstaat zur Verfügung steht. Sie stellt in Deutschland die letzte Konsequenz dar. Aber nicht nur Menschen, die wegen Raub, Mord oder Totschlag verurteilt wurden, sitzen im Gefängnis – auch Menschen, die kein Geld haben, um sich ein Ticket zu kaufen. 

Denn ohne Fahrschein mit Bus oder Bahn zu fahren, ist in Deutschland eine Straftat. Wer dabei erwischt wird und die 60 Euro erhöhtes Beförderungsentgelt nicht zahlen kann, wird von den Verkehrsverbünden angezeigt. Grundlage dafür ist § 265a des Strafgesetzbuchs, „Erschleichen von Leistungen“ – ein Relikt aus dem Jahr 1935. 

Tausende Menschen im Knast

Gemeinsam mit dem ZDF Magazin Royale haben wir in den vergangenen Monaten rund um diesen Straftatbestand recherchiert. Verurteilt werden dadurch vor allem Menschen, die wenig oder gar kein Geld haben. Mehrere tausend Menschen sitzen deshalb laut Schätzungen jedes Jahr im Gefängnis. Eine genaue Zahl wird statistisch nicht erfasst. 

Als Strafmaß ist für § 265a bis zu ein Jahr Haft oder eine Geldstrafe vorgesehen. Haftstrafen werden zwar nur selten erteilt, meist kommt es zu einer Geldstrafe. Eigentlich hat jede:r, der eine Geldstrafe erhält, die Möglichkeit, diese abzuarbeiten. Wenn man jedoch keinen Wohnsitz hat oder von einer Suchtkrankheit betroffen ist, ist dies meist nicht möglich. Dann kommt es dann zu einer Ersatzfreiheitsstrafe – die Betroffenen müssen ins Gefängnis. Oft über mehrere Monate. 

Die meisten, die eine Ersatzfreiheitsstrafe unter anderem wegen Fahrens ohne Fahrschein absitzen, sind arbeitslos, jede:r Dritte suchtkrank und mehr als ein Achtel obdachlos – so geht es aus einer Studie der Soziologin Nicole Bögelein in Mecklenburg-Vorpommern hervor. 

Hafttag kostet bis zu 188 Euro Steuergeld

Eine Ersatzfreiheitsstrafe ist für den Staat ziemlich teuer. Ein Hafttag kostet die Steuerzahler je nach Bundesland zwischen 98 und 188 Euro pro Tag. Jede vierte Person, die eine Ersatzfreiheitsstrafe verbüßt, sitzt wegen Fahrens ohne Fahrschein ein, Tendenz steigend. Das geht aus dem internen Abschlussbericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur „Prüfung alternativer Sanktionsmöglichkeiten“ zur „Vermeidung von Ersatzfreiheitsstrafen“ hervor, den wir erstmals veröffentlichen. Der Bericht wurde 2016 von den Landesjustizministerien in Auftrag gegeben und 2019 intern vorgelegt, jedoch bisher nicht veröffentlicht.

Immer wieder wird in der Politik darüber diskutiert, Fahren ohne Ticket zu einer Ordnungswidrigkeit herabzustufen. Das hätte den Vorteil, dass dann nur noch ein Bußgeld fällig wäre. Wer dies jedoch nicht bezahlen kann, kommt ebenso in Haft – jedoch für eine kürzere Zeitspanne. Unsere Gespräche mit Sozialarbeiter:innen, Wissenschaftler:innen und Jurist:innen zeigen, dass die Lösung darin liegen könnte, die Nutzung des öffentlichen Nahverkehrs günstiger oder sogar kostenlos zu machen. Eigentlich sollten die Sozialtickets dies bereits leisten, jedoch liegt in vielen Städten der Preis dafür über dem vorgesehen Hartz IV-Satz von 40 Euro. In einem Drittel der deutschen Großstädte liegt der Preis für das Sozialticket darüber.

Auch wenn sich die Ampel-Koalition in ihrer Koalitionsvereinbarung darauf geeinigt hat, „das Sanktionensystem einschließlich Ersatzfreiheitsstrafen“ zu überarbeiten, ist kaum zu erwarten, dass es demnächst Änderungen gibt.

Wer keinen Einspruch erhebt, gilt als verurteilt

Der von uns veröffentlichte Bericht der Arbeitsgruppe verdeutlicht, wie die Politik bisher zur Herabstufung der Straftat zu einer Ordnungswidrigkeit steht: Es sei „sozialschädlich“ und würde den Verkehrsverbünden mehrere hundert Million Euro Schaden jährlich verursachen: „Als Verhalten, das sich nicht nur gegen das Vermögen des Beförderungsverkehr richtet (…) ist vorsätzliches Schwarzfahren auch als solches strafwürdig.“

Die steigende Zahl der Verurteilungen sei laut des Berichts für die Justizministerien ein Grund dafür, warum an der Straftat festgehalten werden solle. Nicht berücksichtigt wird dabei, dass die Zahl der Menschen, die wenig oder gar kein Geld haben, immer mehr zunimmt.

Den ersten Anstoß für die Inhaftierungen wegen Fahrens ohne Fahrschein geben die Verkehrsverbünde. Wenn jemand das erhöhte Beförderungsentgelt nicht zahlt, erstatten sie Anzeige, die Staatsanwaltschaft leitet ein Verfahren ein und beantragt in der Regel beim Gericht den Erlass eines Strafbefehls. Mit dem wird ohne gerichtliche Verhandlung eine Strafe verhängt und lediglich per Brief mitgeteilt. Wer dagegen innerhalb von zwei Wochen keinen Einspruch erhebt, gilt als verurteilt. Wer keinen festen Wohnsitz hat, bei dem kommen solche Briefe meist nicht an.

Strafe löst keine Probleme, sondern schafft neue

Aber auch wer seine Geldstrafe abgesessen hat, ist damit noch immer nicht von der Zahlung des erhöhten Beförderungsentgeltes befreit. Wer entlassen wird, muss sich also nicht nur um Probleme wie die Kündigung von Wohnung oder Arbeit kümmern, sondern auch, wie dieser Betrag an den jeweiligen Verkehrsverbund gezahlt werden kann.

Und wenn Betroffene nach einer Haft Termine persönlich wahrnehmen müssen, beispielsweise der Weg zu Ärzt:innen für die Substituierung, zur Bewährungshilfe oder zum Jobcenter, können sie sich in der Regel wieder keinen Fahrschein leisten. Werden sie dann kontrolliert, kommt es meist wieder zu einer Anzeige und einer Geldstrafe, die sie nicht zahlen können. So landen viele Betroffene erneut im Gefängnis, weil sie kein Geld für einen Fahrschein hatten. Auch wenn er nur 3,80 Euro kostet.

Das ZDF Magazin Royale hat im Rahmen der Recherche für 10.080 Euro sieben Menschen vor insgesamt 675 Hafttagen bewahrt und somit dem Staat circa 101.250 Euro erspart. Die Initiative freiheitsfonds.de hat in Berlin 21 Menschen, die bereits in Haft waren, mit 28.420 Euro aus dem Gefängnis befreit, damit weitere 2.130 Hafttage aufgelöst und somit dem Staat 319.000 Euro erspart. 

Zum Beitrag des ZDF Magazin Royale

Zum Bericht der Justizministerkonferenz

Aktenanalyse zum Vollzug der Ersatzfreiheitsstrafe in Nordrhein-Westfalen

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Bund-Länder-Arbeitsgruppe Prüfung alternativer Sanktionsmöglichkeiten - Vermeidung von Ersatzfreiheitsstrafen gemäß § 43 StGB Abschlussbericht
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I.      AUSGANGSLAGE UND BERICHTSAUFTRAG ..................................................................................................11 1.    AUFTRAG ......................................................................................................................................................... 11 2.    ZIELSETZUNG DER ARBEITSGRUPPE ........................................................................................................................ 11 a)     Durchführung einer Bestandsaufnahme .................................................................................................. 12 b)     Beauftragung des Kriminologischen Dienstes Nordrhein-Westfalen durch die Landesjustizverwaltung. 14 c)     Weitere Maßnahmen ............................................................................................................................... 14 II.     PROBLEMDARSTELLUNG .............................................................................................................................16 1.    ENTWICKLUNG DER ANZAHL DER ERSATZFREIHEITSSTRAFEN IM VOLLZUG ...................................................................... 17 a)     Bundesweite Entwicklung ........................................................................................................................ 17 b)     Entwicklung in den Ländern ..................................................................................................................... 18 2.    ENTWICKLUNG DER ANTEILE DER ERSATZFREIHEITSSTRAFEN AN FREIHEITSENTZIEHUNGEN IM VOLLZUG............................... 18 a)     Bundesweite Entwicklung ........................................................................................................................ 18 b)     Entwicklung in den Ländern ..................................................................................................................... 19 c)     Bewertung der Anteile von Ersatzfreiheitsstrafen im Vollzug .................................................................. 19 d)     Fazit .......................................................................................................................................................... 21 3.    AUSMAß DER BELASTUNG FÜR DEN JUSTIZVOLLZUG .................................................................................................. 21 a)     Anteil der Ersatzfreiheitsstrafen an allen Vollstreckungs-anordnungen .................................................. 22 (1)    Geldstrafentilgung durch Ersatzfreiheitsstrafe .....................................................................................................22 (2)    Geldstrafentilgungen durch Zahlung und Ersatzfreiheitsstrafe ............................................................................22 (3)    Geldstrafentilgungen durch Zahlung, freie Arbeit und Ersatzfreiheitsstrafe ........................................................23 (4)    Fazit.......................................................................................................................................................................23 b)     Anteil der Ersatzfreiheitsstrafe an Vollstreckungsanordnungen, in denen bereits Ersatzfreiheitsstrafe angeordnet wurde ............................................................................................................................................. 24 (1)    Geldstrafentilgungen durch Ersatzfreiheitsstrafe .................................................................................................24 (2)    Geldstrafentilgungen durch Zahlung und Ersatzfreiheitsstrafe ............................................................................25 (3)    Geldstrafentilgungen durch Zahlung, freie Arbeit und Ersatzfreiheitsstrafe ........................................................25 (4)    Fazit.......................................................................................................................................................................26 4.    FAZIT............................................................................................................................................................... 27 III.    POTENTIELLE GRÜNDE FÜR DEN ANSTIEG ...................................................................................................28 1.    VERÄNDERTE SANKTIONIERUNGSPRAXIS BEI VERURTEILUNGEN NACH ALLGEMEINEM STRAFRECHT ..................................... 28 a)     Entwicklung der Anzahl der Geldstrafen .................................................................................................. 28 b)     Entwicklung der Tagessatzanzahl und -höhe ........................................................................................... 29 (1)    Entwicklung der Tagessatzanzahl ..........................................................................................................................29 (2)    Entwicklung der Tagessatzhöhe ............................................................................................................................30 (3)    Entwicklung der Tagessatzanzahl innerhalb der einzelnen Tagessatzrubriken .....................................................31 (4)    Fazit.......................................................................................................................................................................32 2.    VERÄNDERUNG DER ZAHLUNGSFÄHIGKEIT AUFGRUND GEÄNDERTER LEBENSUMSTÄNDE................................................... 32 a)     Geldstrafentilgung durch Zahlung ........................................................................................................... 32 b)     Kriminologische Untersuchungen zu den Lebenslagen ............................................................................ 34 (1)    Isolation ................................................................................................................................................................35 (2)    Eigene Wohnung /Wohnungslosigkeit ..................................................................................................................35
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-2- (3)     Arbeitsfähigkeit .....................................................................................................................................................36 (4)     Ausbildungsstand ..................................................................................................................................................36 (5)     Suchtabhängigkeit.................................................................................................................................................36 (6)     Suizidgefährdung ..................................................................................................................................................36 (7)     Fazit.......................................................................................................................................................................36 c)     Allgemeine wirtschaftliche Entwicklung .................................................................................................. 37 (1)     Auswirkungen der Armutsgefährdungsquoten .....................................................................................................37 (a)     Entwicklung der Armutsgefährdungsquoten gemessen am Bundesmedian ...................................................37 (b)     Bewertung .......................................................................................................................................................39 (2)     Auswirkungen der Arbeitslosenzahlen ..................................................................................................................39 (a)     Entwicklung der Arbeitslosenquoten ...............................................................................................................39 (b)     Bewertung .......................................................................................................................................................40 (3)     Auswirkungen der Anzahl der Leistungsbezieherinnen und -bezieher .................................................................40 (a)     Bundesweite Entwicklung der Leistungsbezieherinnen und -bezieher ...........................................................40 (b)     Entwicklung in den Ländern.............................................................................................................................41 (c)     Bewertung .......................................................................................................................................................44 (4)     Entwicklung der Überschuldungsquote ................................................................................................................44 3.    SINKENDE ZAHLUNGSBEREITSCHAFT....................................................................................................................... 46 4.    ÜBERFORDERUNG UND VERSTÄNDNISSCHWIERIGKEITEN ............................................................................................ 48 a)     Erkenntnisse aus wissenschaftlichen Untersuchungen ............................................................................ 48 b)     Anteile der Ersatzfreiheitsstrafen im offenen Vollzug und deren Entwicklung ........................................ 48 (1)     Bundesweite Entwicklung .....................................................................................................................................48 (2)     Entwicklung in den Ländern ..................................................................................................................................50 5.    FAZIT............................................................................................................................................................... 52 IV.    BESTEHENDE VERMEIDUNGS- UND VERKÜRZUNGS-MASSNAHMEN ...........................................................54 1.    HAFTVERMEIDUNGSMAßNAHMEN IM VOLLSTRECKUNGSVERFAHREN ............................................................................ 54 a)     Vermeidungsmaßnahmen im Rahmen der Geldstrafenvollstreckung ..................................................... 54 (1)     Hinweise bei Einforderung der Geldstrafe ............................................................................................................54 (2)     Hinweise bei Übersendung der Mahnung ............................................................................................................55 (3)     Gewährung von Zahlungserleichterungen ............................................................................................................55 (a)     Ratenzahlungsvereinbarungen von Amts wegen und auf Antrag....................................................................56 (b)     Ratenzahlungsvereinbarungen mit Abtretungserklärung ................................................................................56 aa)     Projekt in Niedersachsen ............................................................................................................................56 ab)     Projekt in Berlin ..........................................................................................................................................58 ac)     Projekt in Bremen .......................................................................................................................................59 ad)     Projekt in Hamburg ....................................................................................................................................59 ae)     Projekt in Schleswig-Holstein .....................................................................................................................60 af)     Projekt in Bayern ........................................................................................................................................60 ag)     Projekt „Auftrag ohne Antrag“ in Hessen ...................................................................................................61 (3)     Beitreibung der Geldstrafe....................................................................................................................................63 (a)     Absehen von der Vollstreckung nach § 459c StPO ..........................................................................................63 (b)     Einleitung der Mobiliarzwangsvollstreckung ...................................................................................................63 (c)     Forderungspfändung .......................................................................................................................................63
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-3- b)     Vermeidungsmaßnahmen nach Anordnung der Ersatzfreiheitsstrafe (§ 459e StPO) .............................. 64 (1)     Absehen von der Vollstreckung nach § 459f StPO bei „unbilliger Härte“ .............................................................64 (2)     Abwendung der Ersatzfreiheitsstrafe durch Ableistung von freier Arbeit ............................................................64 (a)     Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Tilgungsverordnungen der Länder .................................................64 aa)      Anzahl der abzuleistenden Stunden zur Tilgung eines Tagessatzes ...........................................................65 ab)      Möglichkeiten der Reduzierung .................................................................................................................65 ac)      Gründe für eine Herabsetzung des Anrechnungsmaßstabes .....................................................................65 ad)      Vermittlung in freie Arbeit durch Rechtspfleger, freie Träger und den ambulanten Sozialen Dienst bzw. die Gerichtshilfe ....................................................................................................................................................66 i.       Vermittlungen durch Vollstreckungsbehörde, freie Träger und Gerichtshilfe ......................................66 ii.      Vermittlung und Überwachung .............................................................................................................67 ae)      Herabsetzung der Stundenzahl nach § 5 Absatz 1 S. 2 der Hessischen Verordnung über die Vollstreckung von Geldstrafen durch freie Arbeit .......................................................................................................................69 (b)     Hinweise zum Verfahrensablauf ......................................................................................................................69 aa)      Frist zur Antragstellung ..............................................................................................................................71 ab)      Ablehnung des Antrages.............................................................................................................................71 (c)     Erfolg der Projekte ...........................................................................................................................................72 aa)      Entwicklung der Anzahl der Verfahren, in denen freie Arbeit geleistet wird .............................................72 ab)      Anteil der freien Arbeit an den Tilgungen der Geldstrafen ........................................................................72 ac)      Freie Arbeit in Nordrhein-Westfalen ..........................................................................................................74 (3)     Tilgung der Geldstrafe durch Zahlung nach Beginn von freier Arbeit ...................................................................75 c)     Vermeidungsmaßnahmen nach Festnahme: Forderungseintreibung durch die Polizei ........................... 75 2.    VERKÜRZUNGSMAßNAHMEN WÄHREND DES VOLLZUGES ........................................................................................... 76 a)     Informationspflichten ............................................................................................................................... 76 b)     Auslösung durch Zahlung ......................................................................................................................... 77 c)     Beantragung von Zahlungserleichterungen ............................................................................................. 77 d)     Nutzung des Eigengeldes / Überbrückungsgeldes zur Tilgung der Ersatzfreiheitsstrafe ......................... 77 (1)     Allgemeine Ausführungen .....................................................................................................................................77 (2)     Projekte in Nordrhein-Westfalen ..........................................................................................................................79 (a)     Projekt der JVA Bielefeld-Senne ......................................................................................................................79 (b)     Projekt der JVA Moers-Kapellen ......................................................................................................................80 aa)      Auslösungsstrategien .................................................................................................................................80 ab)      Erfolge ........................................................................................................................................................81 e)     Tilgung durch Arbeit nach Zuführung in die Justizvollzugsanstalt ........................................................... 82 (1)     Day-by-day Projekte..............................................................................................................................................82 (a)     Unterschiede in den Tilgungsverordnungen ....................................................................................................82 (b)     Arbeitspflicht ...................................................................................................................................................83 (c)     Erfolg der Projekte ...........................................................................................................................................83 aa)      Berlin ..........................................................................................................................................................83 i.       Hintergrundinformationen zum Projekt................................................................................................84 ii.      Ausweitung des Projekts auf die JVA für Frauen ...................................................................................84 iii.     Verfahrensablauf ...................................................................................................................................84 iv.      Evaluation des Projekts .........................................................................................................................84 v.       Kosten des Projekts ...............................................................................................................................85
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-4- vi.      Ablehnungen .........................................................................................................................................85 ab)      Brandenburg...............................................................................................................................................85 ac)      Bremen .......................................................................................................................................................86 ad)      Hamburg .....................................................................................................................................................86 ae)      Sachsen.......................................................................................................................................................87 af)      Schleswig-Holstein......................................................................................................................................87 ag)      Thüringen ...................................................................................................................................................88 (2)    Besonderheiten der Hessischen Tilgungsverordnung ...........................................................................................88 f)     Förderung der Haftvermeidung im Vollzug durch freie Träger ................................................................ 89 V.     SANKTIONENSYSTEME DER EUROPÄISCHEN LÄNDER ..................................................................................90 1.    GENERELLE UNTERSCHIEDE IN DEN SYSTEMEN ......................................................................................................... 90 2.    NIEDERLANDE ................................................................................................................................................... 92 3.    SCHWEDEN....................................................................................................................................................... 96 a)     Ablauf des Vollstreckungsverfahrens ....................................................................................................... 96 b)     Anwendungshäufigkeit ............................................................................................................................ 97 4.    DÄNEMARK ...................................................................................................................................................... 98 5.    ÖSTERREICH ..................................................................................................................................................... 99 6.    SPANIEN ........................................................................................................................................................ 102 7.    FRANKREICH ................................................................................................................................................... 102 8.    ENGLAND UND WALES ...................................................................................................................................... 105 9.    ITALIEN .......................................................................................................................................................... 105 a)     Einführung von Ersatzstrafen (pene sostitutive) .................................................................................... 106 (1)    Kontrollierte Freiheit (liberta controllata) ..........................................................................................................106 (2)    Halbgefangenschaft (semidetenzione) ...............................................................................................................106 b)     Alternative Maßnahmen zur Haft im italienischen Strafvollzugssystem ............................................... 107 c)     Hausaufenthalt (permanenza domiciliare) im friedensrichterlichen Verfahren ..................................... 107 10.   SCHWEIZ ........................................................................................................................................................ 107 VI.    GESETZESINITIATIVEN UND REFORMVORSCHLÄGE ...................................................................................111 1.    BT-DRUCKSACHE 10/4391 .............................................................................................................................. 111 2.    59. DEUTSCHER JURISTENTAG ............................................................................................................................ 111 3.    BT-DRUCKSACHE 12/6141 UND BT-DRUCKSACHE 13/4462 ................................................................................. 112 4.    ABSCHLUSSBERICHT DER UNTER DEM VORSITZ VON BERLIN EINGESETZTE LÄNDERÜBERGREIFENDE ARBEITSGRUPPE ............. 112 5.    BT-DRUCKSACHE 13/9612 UND BT-DRUCKSACHE 13/10485 ............................................................................... 112 6.    BT-DRUCKSACHE 14/761 UND BT-DRUCKSACHE 14/762 ..................................................................................... 113 7.    KOMMISSION ZUR REFORM DES STRAFRECHTLICHEN SANKTIONENSYSTEMS ................................................................. 114 a)     Aufstufung des Fahrverbots zur Hauptstrafe ......................................................................................... 114 b)     Erweiterung der Verwarnung mit Strafvorbehalt .................................................................................. 114 c)     Vermeidung der Vollstreckung der Ersatzfreiheitsstrafen ..................................................................... 114 (1)    Änderung des Umrechnungsmaßstabes, § 43 StGB ............................................................................................115 (2)    Halbstrafenaussetzung .......................................................................................................................................115 (3)    Erweiterung der im Rahmen des § 459f StGB bestehenden gesetzlichen Möglichkeit zur Berücksichtigung von Härtefällen .....................................................................................................................................................................115 (4)    Nachträgliche Herabsetzung der Tagessatzhöhe ................................................................................................115
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-5- (5)     Aussetzung des Strafrestes bei Ersatzfreiheitsstrafen ........................................................................................116 d)     Aussetzung von Geldstrafen zur Bewährung ......................................................................................... 116 e)     Geldstrafenersetzungsmodell ................................................................................................................ 116 f)     Einführung der gemeinnützigen Arbeit als selbstständige strafrechtliche Sanktion .............................. 117 g)     Erweiterung der Aussetzungsmöglichkeiten einer kurzen Freiheitsstrafe.............................................. 117 h)     Einführung eines Strafgeldes.................................................................................................................. 117 i)     Elektronisch überwachter Hausarrest .................................................................................................... 118 8.    REFERENTENENTWURF DES BUNDESMINISTERIUMS DER JUSTIZ VOM 28. DEZEMBER 2000 ............................................ 118 9.    STELLUNGNAHME DER ARBEITSGRUPPE DES STRAFRECHTSAUSSCHUSSES ..................................................................... 119 10.   BT-DRUCKSACHE 14/9358 - ENTWURF EINES GESETZES ZUR REFORM DES SANKTIONENRECHTS VOM 11. JUNI 2002 ....... 120 11.   BT-DRUCKSACHE 15/2725 .............................................................................................................................. 121 12.   BT-DRUCKSACHE 19/1689 .............................................................................................................................. 122 VII.     DISKUTIERTE LÖSUNGSVORSCHLÄGE ...................................................................................................123 1.    ABSCHAFFUNG DER ERSATZFREIHEITSSTRAFE ......................................................................................................... 123 a)     Hintergrund ............................................................................................................................................ 123 b)     Bewertung der Arbeitsgruppe ................................................................................................................ 124 2.    REDUZIERUNG DER ANZAHL DER VOLLSTRECKTEN ERSATZFREIHEITSSTRAFEN ................................................................ 126 a)     Entkriminalisierung von einzelnen derzeit strafbaren Verhaltensweisen .............................................. 127 (1)     Entkriminalisierung der Beförderungserschleichung ..........................................................................................127 (a)     Rechtspolitische Vorstöße zur Entkriminalisierung .......................................................................................128 (b)     Bedenken gegen eine Entkriminalisierung ....................................................................................................130 aa)    Eignung zur Entlastung des Strafvollzugs .................................................................................................130 ab)    Rechtspolitische Bedenken ......................................................................................................................130 (c)     Fazit ...............................................................................................................................................................133 (2)     Entkriminalisierung von „Bagatellkriminalität“ ...................................................................................................133 (a)     Ausgestaltung der Bagatellhandlungen als Ordnungswidrigkeit ...................................................................134 (b)     Einstufung der Bagatellhandlungen als Privatklagedelikt ..............................................................................134 (c)     Bewertung .....................................................................................................................................................134 aa)    Anteil der Ersatzfreiheitsstrafen wegen „Bagatellkriminalität“ ................................................................136 ab)    Anteil der Geldstrafen wegen „Bagatellkriminalität“ ...............................................................................137 b)     Einführung neuer Reaktionsmöglichkeiten ............................................................................................ 138 (1)     Einführung eines Strafgeldes ..............................................................................................................................138 (a)     Richtermonopol, Artikel 92 GG ......................................................................................................................139 (b)     Schaffung eines eigenständigen Gesetzes .....................................................................................................139 (c)     Schaffung eines Strafgeldregisters ................................................................................................................139 (d)     Keine Vorteile eines Strafgeldes gegenüber einer Geldstrafe .......................................................................139 (e)     Verlagerung der Kompetenz zur „Eintreibung der Geldforderung“ ..............................................................140 (f)     Fazit ...............................................................................................................................................................140 (2)     Einführung der gemeinnützigen Arbeit als selbständige Sanktionsform ............................................................141 (a)     Vorschlag .......................................................................................................................................................141 (b)     Stellungnahme ...............................................................................................................................................141 (3)     Fahrverbot als Alternative zur Geldstrafe ...........................................................................................................142 (a)     Vorschlag .......................................................................................................................................................143
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-6- (b)     Stellungnahme ...............................................................................................................................................144 (4)     Hausarrest als eigenständige Sanktion ...............................................................................................................145 (a)     Allgemeine Hinweise .....................................................................................................................................145 aa)      Arten des Hausarrestes ............................................................................................................................145 ab)      Gründe für Hausarrest ..............................................................................................................................145 (b)     Bisherige Anwendungsgebiete in Europa ......................................................................................................146 aa)      Österreich .................................................................................................................................................146 ab)      England und Wales ...................................................................................................................................146 ac)      Schweden .................................................................................................................................................147 (c)     Bisherige Anwendungsgebiete in Deutschland..............................................................................................148 aa)      Projekt in Hessen ......................................................................................................................................148 ab)      Modellprojekt in Baden-Württemberg.....................................................................................................149 (d)     Allgemeine Voraussetzungen für die Anordnung von elektronischen überwachtem Hausarrest .................150 (e)     Stellungnahme ...............................................................................................................................................152 aa)      bisherige Untersuchungen .......................................................................................................................152 i.      BR-Drs. 698/97 (Antrag aus Berlin) .....................................................................................................153 ii.     Stellungnahme der Kommission..........................................................................................................154 iii.    Evaluation des Projekts in Hessen .......................................................................................................155 iv.     Bericht der Arbeitsgruppe „Einsatzmöglichkeiten der elektronischen Überwachung“ ......................156 ab)      Stellungnahme der Arbeitsgruppe ...........................................................................................................157 (5)     Einführung eines Arrestes entsprechend dem JGG.............................................................................................161 (a)     Einführung von Jugendarrest im Jugendgerichtsgesetz .................................................................................161 (b)     Bewertung .....................................................................................................................................................163 (6)     Erweiterung des Anwendungsbereichs der Verwarnung mit Strafvorbehalt, Normierung der gemeinnützigen Arbeit als Auflage ..........................................................................................................................................................163 (a)     Vorschlag .......................................................................................................................................................163 (b)     Gültige Rechtslage .........................................................................................................................................164 (c)     Stellungnahme ...............................................................................................................................................165 aa)      Erweiterung des Anwendungsbereichs ....................................................................................................165 ab)      Erweiterung des Auflagen- und Weisungskatalogs durch die Aufnahme der gemeinnützigen Arbeit .....166 (7)     Einführung der Aussetzung der Geldstrafe zur Bewährung ................................................................................166 (a)     Vorschlag .......................................................................................................................................................166 (b)     Stellungnahme ...............................................................................................................................................167 (8)     Ersetzungsmodell der Kommission .....................................................................................................................168 (a)     Projektdarstellung .........................................................................................................................................168 (b)     Stellungnahme ...............................................................................................................................................168 (9)     Ergänzung des Auflagenkatalogs des § 153a StPO durch Therapieweisungen ...................................................170 (a)     Vorschlag .......................................................................................................................................................170 (b)     Bewertung .....................................................................................................................................................171 c)     Effektivierungsmaßnahmen im Erkenntnisverfahren ............................................................................. 172 (1)     Änderung des Tagessatzsystems / stärkere Ausrichtung der Tagessatzhöhe am Sozialstaatsprinzip.................172 (a)     Änderungsvorschlag des Caritasverbandes ...................................................................................................172 (b)     Geltende Rechtslage ......................................................................................................................................174 (c)     Stellungnahme ...............................................................................................................................................175
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-7- aa)      Stärkere Ausrichtung der Tagesatzhöhe am Sozialstaatsprinzip ..............................................................175 ab)      Bewertung des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz ............................................175 ac)      Bewertung der Arbeitsgruppe ..................................................................................................................179 (2)     Korrekte Ermittlung der wirtschaftlichen Verhältnisse .......................................................................................181 (a)     Nrn. 13, 14 RiStBV ..........................................................................................................................................182 (b)     Begrenzte Ermittlungsmöglichkeiten .............................................................................................................183 aa)      Aussageverweigerungsrecht des Beschuldigten.......................................................................................183 ab)      Auskunftsansprüche der Ermittlungsbehörden ........................................................................................183 ac)      Beschränkung der Auskunftsansprüche ...................................................................................................184 i.      Auskünfte von Leistungsträgern .........................................................................................................184 ii.     Angaben von Finanzbehörden ............................................................................................................189 (3)     Einschaltung der Gerichtshilfe/Polizei zur Ermittlung der wirtschaftlichen Verhältnisse ...................................193 (4)     Änderung des Bundeszentralregistergesetzes ....................................................................................................194 (a)     Inhalt des BZRG ..............................................................................................................................................195 (b)     Stellungnahme ...............................................................................................................................................195 aa)      Vorteile für die Ermittlungsbehörden ......................................................................................................195 ab)      Rechtliche Erwägungen ............................................................................................................................196 ac)      Eignung zur Reduzierung der Ersatzfreiheitstrafen im Vollzug.................................................................197 ad)      Eignung für die Wahl der Verfahrensart ...................................................................................................197 ae)      Eignung für das Vollstreckungsverfahren .................................................................................................197 (5)     Anordnung der Ersatzfreiheitsstrafe im Urteil ....................................................................................................198 (a)     Gesetzentwurf vom 18. April 2018 ................................................................................................................198 (b)     Bewertung der Arbeitsgruppe .......................................................................................................................198 d)     Effektivierungsmaßnahmen im Vollstreckungsverfahren ...................................................................... 199 (1)     Rechtliche Änderungen .......................................................................................................................................199 (a)     Änderung des Umrechnungsmaßstabes ........................................................................................................199 aa)      Geltende Rechtslage.................................................................................................................................199 ab)      Reformvorschläge.....................................................................................................................................199 ac)      Rechtsvergleich ........................................................................................................................................199 ad)      Gesetzgeberische Initiativen ....................................................................................................................200 ae)      Argumente für und gegen eine Änderung ................................................................................................200 i.      Strafgerechtigkeit ................................................................................................................................200 ii.     Mittel zur Entlastung des Strafvollzuges .............................................................................................201 iii.    Eingriff in die Schuldvorbewertung des Gesetzgebers ........................................................................202 iv.     Systembrüche .....................................................................................................................................202 v.      Erforderlichkeit notwendiger gesetzlicher Anpassungen ....................................................................202 vi.     Auswirkungen auf den Umrechnungsmaßstab der Tilgungsverordnungen ........................................203 vii.    Gefahr der Erhöhung von Geldstrafen ................................................................................................203 viii.   Gefahr von geringer Akzeptanz der Geldstrafe ...................................................................................204 af)      Stellungnahme der Arbeitsgruppe ...........................................................................................................204 (b)     Herabsetzung der Tagessatzhöhe nach Rechtskraft ......................................................................................207 aa)      § 31a Absatz 2 öStGB ................................................................................................................................207 ab)      Bewertung ................................................................................................................................................207 i.      Einführung einer dem § 31a Absatz 2 öStGB entsprechenden Norm .................................................207
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-8- ii.     Einführung einer generellen Möglichkeit zur nachträglichen Änderung der Tagessatzhöhe ..............208 (c)     Einführung des Fiskusprivilegs / Herabsetzung der Pfändungsfreigrenzen ...................................................210 (d)     Verstärkte Pfändung des Eigengeldes und Pfändbarkeit des Überbrückungs-geldes ...................................212 (e)     Zurückstellung der Vollstreckung einer Ersatzfreiheitsstrafe bei Suchtmittelabhängigkeit ..........................213 aa)      Regelungsinhalt von § 35 BtMG ...............................................................................................................213 ab)      Stellungnahme..........................................................................................................................................214 (f)     Einführung des elektronisch überwachten Hausarrestes als alternative Tilgungsmöglichkeit neben der freien Arbeit in Artikel 293 EGStGB ....................................................................................................................................214 (g)     Einführung der kontrollierten Freiheit nach italienischem Vorbild ...............................................................216 (2)     Praktische Änderungen .......................................................................................................................................216 (a)     Maßnahmen zur Verhinderung von angeblich willkürlichem Vollstreckungs-handeln .................................216 (b)     Verstärkte Gewährung von Zahlungserleichterungen und Stundungen........................................................218 aa)      Bisherige Praxis ........................................................................................................................................219 ab)      Umfang der Inanspruchnahme .................................................................................................................219 (c)     Maßnahmen mit dem Ziel der verbesserten Erreichung von Geldstrafen-schuldnern .................................221 aa)      Offener Brief der Arbeitsgruppe „Strafrechtskritik als Herrschaftskritik“ ................................................221 ab)      Stellungnahme..........................................................................................................................................222 i.      Zustellungsurkunde .............................................................................................................................222 ii.     Online-Antrag / Zurverfügungstellung einheitlicher Antragsformulare ..............................................223 iii.    Muttersprache ....................................................................................................................................224 iv.     Nutzung von QR-Codes .......................................................................................................................224 (d)     Verstärkte Inanspruchnahme von Gerichtsvollziehern und Gerichtsvollzieherinnen zur Eintreibung der Geldforderung ..........................................................................................................................................................225 aa)      Praxisbefragung ........................................................................................................................................225 ab)      Bewertung ................................................................................................................................................226 (e)     Verstärkte Nutzung des Zahlungsüberwachungsverfahrens .........................................................................227 (f)     Absehen von der Vollstreckung einer Geldstrafe oder einer Ersatzfreiheitsstrafe ........................................227 aa)      Verstärktes Absehen von der Vollstreckung nach § 459d StPO ...............................................................228 i.      Zweck der Regelung ............................................................................................................................228 ii.     Stellungnahme ....................................................................................................................................230 ab)      Verstärktes Absehen von der Vollstreckung nach § 459f StPO ................................................................230 i.      Zweck der Regelung ............................................................................................................................230 ii.     Änderungsmöglichkeiten ....................................................................................................................231 iii.    Stellungnahme ....................................................................................................................................231 ac)      Erweiterung des § 459d StPO durch Ausdehnung des Rechtsgedankens des § 154 StPO im Vollstreckungsverfahren .....................................................................................................................................232 i.      Änderungsmöglichkeit ........................................................................................................................232 ii.     Stellungnahme ....................................................................................................................................232 (g)     Einführung bzw. Nutzung bestehender Resozialisierungsfonds zur Tilgung der Geldstrafe ..........................234 aa)      Definitionen ..............................................................................................................................................234 ab)      Stellungnahme..........................................................................................................................................236 (h)     Einführung einer Schuldnerberatung ............................................................................................................236 aa)      Aufgabe der Schuldnerberatung ..............................................................................................................237 ab)      Bewertung ................................................................................................................................................237
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-9- i.      Unterstützung bei Ratenzahlungsvereinbarung ..................................................................................238 ii.     Abgabe einer Abtretungserklärung zugunsten der Vollstreckungsbehörde .......................................238 iii.    Kein weiteres Interesse seitens der Strafvollstreckungsbehörde .......................................................239 (i)     Förderung von (Landes-)Programmen mit dem Ziel der Ratenzahlungsvereinbarung mit Abtretungserklärung 239 aa)      Problemlagen der Klientel ........................................................................................................................239 ab)      Umfang der Einsparungen ........................................................................................................................240 ac)      Rechtliche Umsetzbarkeit .........................................................................................................................240 ad)      Vorliegen der strukturellen Rahmenbedingungen ...................................................................................240 ae)      Tatsächliche Probleme .............................................................................................................................240 af)      Auswahl und Erreichbarkeit der Schuldnerinnen und Schuldner, die in das Programm aufgenommen werde sollen........................................................................................................................................................241 ag)      Kosten.......................................................................................................................................................241 ah)      Einnahmen ...............................................................................................................................................241 (j)     Ausbau der (Landes-)Programme zur Abwendung der Ersatzfreiheitsstrafe durch Ableistung freier Arbeit 242 aa)      Bedeutung der freien Arbeit bei der Abwendung der Ersatzfreiheitsstrafen ...........................................242 ab)      Anzahl der Verfahren, in denen freie Arbeit geleistet wurde...................................................................242 ac)      Entwicklung in den Ländern .....................................................................................................................243 ad)      Verstärkter sozialarbeiterischer Einsatz ...................................................................................................243 (k)     Übernahme des hessischen Anreizmodells in die bestehenden Tilgungsverordnungen ...............................245 (l)     Einführung von Erzwingungshaft vor der Vollstreckung von Ersatzfreiheitsstrafe ........................................246 aa)      Argumentation .........................................................................................................................................246 ab)      Stellungnahme..........................................................................................................................................247 3.    EFFEKTIVIERUNGSMAßNAHMEN WÄHREND DES VOLLZUGS ....................................................................................... 248 a)     Ausbau der auf Verkürzung der Haftzeit gerichteten Projekte .............................................................. 248 (1)     Zusammenfassung der Ergebnisse ......................................................................................................................248 (2)     Bewertung...........................................................................................................................................................249 b)     Aussetzung des Strafrestes bei Ersatzfreiheitsstrafe.............................................................................. 251 (1)     Automatische Halbstrafenaussetzung ................................................................................................................252 (a)     Stellungnahme der Kommission zur Reform des strafrechtlichen Sanktionensystems .................................252 (b)     Stellungnahme der Arbeitsgruppe .................................................................................................................254 (2)     Aussetzung der (Rest-)Ersatzfreiheitsstrafe zur Bewährung ...............................................................................254 (a)     Diskutierte Varianten .....................................................................................................................................255 aa)      Variante 1 .................................................................................................................................................255 ab)      Variante 2 .................................................................................................................................................256 ac)      Variante 3 .................................................................................................................................................257 (b)     Bewertung .....................................................................................................................................................257 aa)      Grundsätzliche Erwägungen .....................................................................................................................257 ab)      Spezifische Erwägungen zum Regelungsvorschlag ...................................................................................258 c)     Verstärkte Nutzung des Überbrückungsgeldes/Eigengeldes zur Tilgung der Geldstrafe im Vollzug ..... 259 (1)     Vorschläge...........................................................................................................................................................259 (2)     Bewertung...........................................................................................................................................................260 d)     Großzügigere Einräumung von vollzugsöffnenden Maßnahmen ........................................................... 260 e)     Halbgefangenschaft nach italienischem Vorbild .................................................................................... 260
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Vera Deleja-Hotko

Vera ist investigative Journalistin und leitet den Bereich Recherche von FragDenStaat.

E-Mail: vera.deleja-hotko@okfn.de (PGP), Twitter: @veradelejahotko

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