Genese einer KlageWie man die Bundesregierung vor Gericht besiegt

Gastbeitrag von Hermann Engelbrechten-Ilow, Rechtsanwalt

Anfang 2021 lese ich auf FragDenStaat von einer „Machbarkeitsstudie Social Media“. Auf eine parlamentarische Anfrage hin hat die Bundesregierung aufgeschlüsselt, welche Studien und Gutachten sie in den letzten Jahren in Auftrag gegeben hat. Darunter befindet sich eine „Machbarkeitsstudie Social Media“, die das Bundeskanzleramt 2018 orderte. „Die interessiert mich“, denke ich, „aber warum noch eine Anfrage stellen, wenn ich die Antwort auf die aktuelle abwarten kann? Macht nur unnötig Arbeit.“ Also klicke ich auf „Anfrage folgen“ und widme mich anderen Dingen.

Die Antwort flattert mit Schreiben vom 22. Januar ins Haus: „Zu Ihrem Antrag liegen im Aktenbestand des Bundeskanzleramtes keine Informationen vor. Ihr Antrag ist daher abzulehnen.“ Das verstehe wer will und ich will nicht. Schließlich steht in Bundestagsdrucksache 19/24979 vom 8. Dezember 2020 auf Seite 25 hochoffiziell, dass das Bundeskanzleramt eine solche Studie in Auftrag gegeben hat. Warum also die Ablehnung? Ich stelle selbst eine Anfrage und bitte für den Fall der Ablehnung um Erklärung, warum ebenjene Machbarkeitsstudie im Kanzleramt nicht vorliegt, obwohl sie das doch müsste. Das Kanzleramt beeilt sich mit der Antwort. Wenige Tage später teilt es mit, die Studie sei von der Migrationsbeauftragten angefordert worden, die sei aber formal eine eigenständige Behörde. Ok, ergibt Sinn, hätte das Kanzleramt aber auch gleich schreiben können.

Fragwürdige Ablehnung

Kurz darauf also ein erneuter IFG-Antrag meinerseits – dieses Mal direkt bei der Integrationsbeauftragten. Einen Monat später erfolgt die Ablehnung. Der Zeitpunkt ist kein zufälliger. Das Informationsfreiheitsgesetz bestimmt, dass der Informationszugang innerhalb eines Monats gewährt werden soll, § 7 Absatz 5 Satz 2. Auch die Ablehnung soll innerhalb eines Monats erfolgen. Das ergibt sich aus aus § 9 Abs. 1. „Sollen“ heißt nicht „Müssen“. Hätte die Integrationsbeauftragte sich mehr Zeit gelassen, hätte ich dagegen zunächst nichts tun können.

Inhaltlich argumentiert die Integrationsbeauftragte mit dem Schutz von behördlichen Beratungen (§ 3 Nr. 3 lit. b IFG) und von behördlichen Entscheidungsprozessen (§ 4 Abs. 1 IFG). Eine Bekanntgabe der Studie liefe auf eine „Beeinträchtigung der noch fortdauernden behördlichen Beratungs- und Entscheidungsprozesse“ hinaus. Puh, was soll ich davon halten? Mir scheint das reichlich hochgegriffen und in der Sache vage. Ich schaue jetzt ins Gesetz und lese mir die Paragraphen drei und vier genau durch. Ich werde recht schnell bei § 4 Absatz 1 Satz 2 fündig. Dort steht sinngemäß, dass Gutachten oder Stellungnahmen Dritter regelmäßig nicht vom Ausschluss nach § 4 erfasst sind. „Eine extern in Auftrag gegebene Machbarkeitsstudie, das ist doch wohl so etwas wie ein Gutachten oder eine Stellungnahme Dritter“, denke ich und tippe „Widerspruch“ in ein Textdokument.

Was ist aber mit diesem § 3 Nr. 3 lit. b IFG? Wenn und solange „die Beratungen von Behörden beeinträchtigt werden“ steht dort. Das kann alles und nichts heißen. Worin der Unterschied zwischen behördlichen Beratungen und behördlichen Entscheidungsprozessen besteht, erschließt sich mir nicht. Ich weiß nicht weiter. Was tue ich als Anwalt, wenn ich nicht weiterweiß? Ich schaue in einen Kommentar. Kommentare sind Handbücher zu einzelnen Gesetzen, die unter jedem Paragraphen die Rechtsprechung und Literatur zusammenfassen.

Nach kurzer Lektüre eines einschlägigen Standardwerks komme ich zu dem Schluss: „Liebe Integrationsbeauftragte, so wird das nichts.“ Im Gersdorf/Paal steht nämlich, dass Beratungsgrundlagen wie Sachinformationen oder gutachterliche Stellungnahmen nicht von diesem Paragraphen erfasst werden. Das kopiere ich direkt in meinen Widerspruch und setze eine Fußnote dahinter.

Widerspruch abgelehnt

Zufrieden bin ich immer noch nicht. Die Ablehnung war mir zu pauschal. „Ein bisschen mehr Begründung darf‘s schon sein“, finde ich. Aber wie viel Begründung muss überhaupt sein? Das Informationsfreiheitsgesetz bestimmt hierzu nichts, dafür aber das Verwaltungsverfahrensgesetz. Konkret § 39 Abs. 1 S. 2: „In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben.“ In tatsächlicher Hinsicht ist die Begründung reichlich dürftig. Das schreibe ich auch und verweise auf den § 39 VwVfG. Ein bisschen frech ist das schon, schließlich schwingt ein „Nicht mal sauber begründen könnt Ihr“ zwischen den Zeilen mit. Ich schicke ab und stelle mich auf eine dreimonatige Wartezeit ein.

Ziemlich genau drei Monate später fische ich den Widerspruchsbescheid aus meinem Briefkasten. Auch dieser Zeitpunkt ist kein zufälliger. Zwar kennt das Informationsfreiheitsgesetz keine verbindlichen Fristen, dafür aber die Verwaltungsgerichtsordnung. Reagiert eine Behörde nicht innerhalb von drei Monaten, kann ich eine sogenannte Untätigkeitsklage erheben, wie sich aus § 75 VwGO ergibt. Ämter reizen diese Frist gerne aus, lassen sie aber selten verstreichen.

Siehe da, die Behörde gibt meinem Widerspruch teilweise statt. Ich bekomme eine teilgeschwärzte Fassung und darf 30 Euro Gebühren zahlen. Die Schwärzungen begründet die Integrationsbeauftragte zwar nicht mehr mit den Entscheidungsprozessen aus § 4 IFG, aber die Argumentation zu den behördlichen Beratungen aus § 3 Nr. 3 lit. b IFG hält sie aufrecht. Zusätzlich argumentiert sie jetzt mit dem sogenannten Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung. Eine Bekanntgabe der Informationen liefe auf eine Beeinträchtigung der Willensbildung innerhalb des Arbeitsstabs der Beauftragten hinaus, auch der Schutz eines unbefangenen und freien Meinungsaustauschs werde beeinträchtigt. Eine funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung sei dann nicht mehr gewährleistet. Naja, viel mehr Begründung als im Ausgangsbescheid ist das auch nicht. Und der „Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung“ klingt zwar hochtrabend, ist aber etwas dick aufgetragen.

Kostenrisiko bis 1500 Euro

Die Studie selbst ist so umfangreich geschwärzt, dass sie stellenweise wie ein zu groß geratener Barcode wirkt. „So nicht“, denke ich mir und überlege, ob ich klagen soll. Klagen ist riskant, verliere ich, kostet das eine Stange Geld. Um das Kostenrisiko zu überblicken, bemühe ich einen Gebührenrechner. Die Höhe der Gebühren bemisst sich nach dem sogenannten Streitwert. Der Streitwert ist nichts anderes als der Geldwert des Streitgegenstandes. Klage ich auf Zahlung von 10.000 Euro, beträgt der Streitwert 10.000 Euro. Bei Klagen nach dem Informationsfreiheitsgesetz setzen Gerichte einen Streitwert von 5.000 Euro an. Der Wert ist fiktiv, weil sich ein Auskunftsinteresse schlecht in Geld ausdrücken lässt. Bei einem Streitwert von 5.000 Euro verlangt das Gericht 483 Euro Gebühren. Die Anwaltskosten betragen pro Partei 1.017,45 Euro. Meine eigene Arbeit stelle ich mir im Falle einer Niederlage natürlich nicht in Rechnung. Ob ich die Kosten der Gegenseite zahlen muss, hängt davon ab, ob sich die Integrationsbeauftragte anwaltlich vertreten lässt. Das lässt sich im Vorhinein nicht sagen. Eigentlich verfügt die öffentliche Hand über genug juristisch versiertes Personal. Eine anwaltliche Vertretung ist normalerweise nicht nötig, aber wissen tue ich es nicht. Mein Prozesskostenrisiko beträgt demnach zwischen 483 und 1.500,45 Euro.

Dem Kostenrisiko gegenüber stelle ich meine Erfolgsprognose. Diese fällt positiv aus. Die Argumentation der Integrationsbeauftragten überzeugt schlicht nicht. Im ungeschwärzten Teil des Dokuments steht auf Seite 3:
Dieses Erprobungskonzept stellt Grundlagen, Zielsetzungen und wesentliche Überlegungen für die Umsetzung von Social Media für IntB vor.

Das Zauberwort heißt „Grundlagen“. Handelt es sich bei dem Dokument um eine „Grundlage“, kann die Behörde die Herausgabe nicht ablehnen. Das hatte ich bereits in meinem Widerspruch geschrieben und dass es sich um eine Grundlage handelt, steht eben in der Studie selbst. Den sogenannten Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung halte ich für eine Nebelkerze. In meine Abwägung fließt zudem mein Auskunftsinteresse ein. Ich will wirklich wissen, was in dieser Studie drinsteht. Zwei Wochen später erhebe ich Klage beim Verwaltungsgericht Berlin.

Etwa einen Monat später erreicht mich ein Schriftsatz der Gegenseite. Die Integrationsbeauftrage lässt sich von einer auf das öffentliche Recht spezialisierten Großkanzlei vertreten und beantragt, die Klage abzuweisen und mir die Kosten aufzuerlegen. Zudem teilt sie ihre Absicht mit, den Antrag noch im Einzelnen zu begründen. Diese Begründung sei aber einem gesonderten Schriftsatz vorbehalten. „Oha“, denke ich, „wissen die etwas, was ich nicht weiß? Habe ich den Sachverhalt falsch eingeschätzt?“

Ups, doch nicht

Noch einmal fünf Wochen später liegt der nächste Schriftsatz im Briefkasten. Nach erneuter Prüfung habe sich die Mandantin entschlossen, die Teilschwärzungen in der an sie bereits herausgegebenen Studie auf die nicht beantragten personenbezogenen Daten zu beschränken; anbei die Studie. Die personenbezogenen Daten hatte ich tatsächlich von meiner Anfrage ausgenommen. Ich erkläre den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt. Damit gebe ich bekannt, dass ich nur noch an einer Entscheidung zu den Kosten interessiert bin. Die Gegenseite erklärt den Rechtsstreit nun ebenfalls für erledigt und erklärt sich zudem zur Übernahme der Kosten bereit. Jetzt wird das Verfahren mit einem Gerichtsbeschluss beendet.

Von den 483 Euro, die ich dem Gericht überwiesen habe, überweist mir das Gericht zwei Drittel zurück, weil es nicht in der Sache entscheiden musste. Die verbliebenen 161 Euro kann ich mir von der Integrationsbeauftragten zurückholen. Ebenso die 30 Euro, die ich für den Widerspruchsbescheid berappen musste. Außerdem berechne ich der Integrationsbeauftragten inklusive Mehrwertsteuer 540,50 Euro Gebühren für meine eigenen Tätigkeiten. Da es zu keiner Verhandlung kam, fällt keine Terminsgebühr an, die etwa 500 Euro betragen hätte.

Warum ist die Integrationsbeauftragte nach Klageerhebung eingeknickt? Die einfachste Erklärung ist, dass sie nach Beratung durch die Kanzlei rechtlich zu demselben Ergebnis gekommen ist wie ich. Hinzu kommt der Regierungswechsel. Warum sich wehren, wenn man eh gerade dabei ist, den Schreibtisch zu räumen? Klar ist aber auch: Eine Behörde kann grundsätzlich darauf spekulieren, dass nicht geklagt wird. Geschieht dies doch, kann sie es sich nach Klageerhebung anders überlegen und das Verfahren geräuschlos durch einen Gerichtsbeschluss abräumen. Dann übernimmt sie zwar die Kosten, aber die tragen die Verantwortlichen nicht persönlich. Da ein gerichtlicher Kostenbeschluss kaum bis gar keine juristischen Erwägungen enthält, wird dieser in der Regel nicht einmal veröffentlicht. Und wo nichts veröffentlicht wird, entsteht auch keine Öffentlichkeit, die einen Sachverhalt kritisch beurteilen könnte. Zeit ist in jedem Fall gewonnen. Zwischen Antrag und endgültiger Herausgabe liegen im konkreten Fall etwa acht Monate.

Und was steht drin?

Die Ausführungen zum Verfahren erklären noch nicht, warum ich mich überhaupt für die Social-Media-Studie interessiere. Bereits seit einigen Jahren recherchiere ich zur Kommunikation der Bundesregierung im Internet. Ich vertrete die Rechtsauffassung, dass die Bundesregierung bei ihrer Kommunikation die Grenzen des Zulässigen bei weitem überschreitet. Dabei darf die Bundesregierung nicht nur informieren, sie muss es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sogar, ansonsten könnte die Bevölkerung sich kein Bild von ihrer Arbeit machen. Zugleich unterliegt staatliche Öffentlichkeitsarbeit auch Grenzen. Sie darf z.B. nicht für die hinter der Regierung stehenden Personen und Parteien werben und sie darf kein Rundfunk sein. Ganz allgemein gilt nach dem Demokratieprinzip der Grundsatz, dass sich Meinungsbildung vom Volk hin zu den Staatsorganen zu vollziehen hat und nicht umgekehrt. Für mich betreibt der Staat auf seinen Internetauftritten vor allem Imagepflege, die den herrschenden Parteien und Personen zugutekommt, und eher wenig Information. Ich habe deshalb das Bundespresseamt auf weitgehende Unterlassung seiner Social-Media-Kommunikation verklagt. Das kann man selbstredend anders sehen, wie es das Bundespresseamt wenig überraschend tut.

Inhaltlich erlaubt die Herausgabe einen interessanten Vorher-Nachher-Vergleich. Sind die ursprünglich geschwärzten Teile wirklich eines schwarzen Balkens würdig? Einige Beispiele: Auf Seite 3 ist nun zu lesen, dass der Studie eine „Leistungsbeschreibung ,Machbarkeitsstudie Social Media‘“ zugrunde liegt. Seite 5 offenbart, dass die Betreuung eines Twitter-Bundesministeriumsaccounts gezeigt habe, „dass die aktiven Follower vor allem aus dem politischen, fachlich betroffenen und medialen Umfeld stammen. Die meisten von ihnen leben in Berlin oder dem Bundesland/Wahlkreis des Ministers.“ Von Facebook rät die Studie aufgrund der zu erwartenden emotionalisierten bis fremdenfeindlichen Meinungen ab. Dafür solle die Integrationsbeauftragte einen Twitter-Auftritt betreiben, um „gezielt politische Botschaften an nationale und internationale Stakeholder und Multiplikatoren zu senden und meinungsorientiert zu dem Themenfeld Migration, Flüchtlinge und Integration zu kommunizieren“. Instagram solle genutzt werden, um „mit Zielgruppen der direkten breiten Öffentlichkeit zu kommunizieren“ (S. 22).

Was halte ich nun von dieser Studie? Interessant finde ich sie in jedem Fall. Für mich ist sie ein Puzzlestück im großen Bild „Regierungskommunikation im digitalen Zeitalter“. Dass ich diese insgesamt sehr kritisch sehe, hatte ich bereits erwähnt. Mein Dilemma besteht darin, dass ich bei der Beurteilung dieses Bildes häufig auf Informationen angewiesen bin, die sich im Herrschaftsbereich des Staates befinden. Wenn ich den Staat aber regelmäßig erst verklagen muss, um an Informationen heranzukommen, erschwert das die sachliche Beurteilung dieses Bildes. Ich will nicht spekulieren, ich will belegen. Ich hatte vor diesem Verfahren bereits die Social-Media-Strategie des Bundespresseamts (diese ist inzwischen hier nachzulesen) und eine Interviewauflistung zu Bundeskanzlerin Merkel herausgeklagt. Alle drei Verfahren endeten mit einem Beschluss, weil sich die jeweils Beklagte nach Klageerhebung zur Herausgabe bereit erklärte. War es rechtlich vertretbar, die Studie erst gar nicht bzw. nur geschwärzt herauszugeben? Kurze Antwort: Ja. Rechtlich vertretbar ist so gut wie alles. Ob es wahrscheinlich ist, dass eine bestimmte Rechtsauffassung vor Gericht Bestand hat, steht auf einem anderen Blatt.

→ zur Anfrage

→ zur Machtbarkeitsstudie