Sächsisches Transparenzgesetz: Wer nichts herausgeben will, muss auch nicht

Die schwarz-rot-grüne Regierung in Sachsen wollte eigentlich bis Ende 2020 ein Transparenzgesetz einführen. Das soll jetzt mit viel Verzögerung kommen – aber der Gesetzentwurf ist schlechter als sein Name verspricht.

Sachsen bleibt neblig –

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Und da waren es nur noch zwei: Von den drei letzten Bundesländern in Deutschland ohne Informationsfreiheitsgesetz – Sachsen, Niedersachsen und Bayern – will Sachsen jetzt ein Transparenzgesetz verabschieden, knapp 16 Jahre nach dem Informationsfreiheitsgesetz auf Bundesebene. Schon 2014 stand das Vorhaben im Koalitionsvertrag und wurde dann nicht umgesetzt.

Auch die neue schwarz-grün-rote Koalition vereinbarte 2020, bis zum Ende des Jahres ein Transparenzgesetz umzusetzen. Es hat länger gedauert, aber jetzt hat die Landesregierung den Gesetzentwurf in den Landtag eingebracht. Was lange währt, wird endlich gut? Weit gefehlt.

Denn inhaltlich bleibt der Gesetzentwurf der Landesregierung weit hinter den Erwartungen zurück. Soweit der Freistaat angibt, sich an den fortschrittlichen Transparenz- und Informationsfreiheitsgesetzen von Hamburg und Rheinland-Pfalz orientiert zu haben, so muss diese Orientierung eher oberflächlich gewesen sein.

Hinter den Standards zurückgeblieben

Unsere Auswertung des sächsischen Transparenzgesetzes nach den Kriterien des Transparenzrankings zeigt, dass der Gesetzentwurf lediglich 45 von 100 möglichen Punkten erreicht. Dass er überhaupt noch so viele Punkte erreicht, liegt daran, dass Sachsen sich direkt für ein Transparenzgesetz mit Veröffentlichungspflichten entschieden hat und sich nicht auf ein Informationsfreiheitsgesetz auf Antrag beschränkt.

Inhaltlich bleibt der Gesetzentwurf hinter den bisherigen Standards zurück. Eine Regelung, nach der alle öffentlichen Stellen transparenzpflichtig sind, gibt es nicht. Stattdessen hat der Freistaat eine komplizierte Opt-In-Regelung entwickelt: So unterliegen die Kommunen der Transparenzpflicht nur, wenn sie sich freiwillig dem Gesetz per Satzung anschließen. Aber auch sonst werden die Behörden nicht allgemein dem Gesetz unterworfen. In einer unübersichtlichen Aufzählung werden spezielle Behörden und Institutionen als “transparenzpflichtige Stellen” bestimmt.

Hinzu kommt die Pflicht für Antragsteller*innen, ihre Identität gegenüber Behörden zu beweisen – eine datenschutzrechtlich bedenkliche, aufwändige und zudem absolut sinnlose Regelung, die vor allem dazu dient, Bürger*innen von Anfragen abzuhalten. Im schlimmsten Fall könnte sie dazu führen, dass die Identität von gefährdeten Personen preisgegeben wird.

Keine Gebührengrenze

Aber selbst wenn eine Behörde grundsätzlich der Transparenzpflicht untersteht, ist dies noch keine Garantie dafür, dass die Bürger*innen zukünftig auch Informationen erlangen. Ausnahmetatbestände sind zeitlich unbegrenzt und umfassen ein weites Feld von “exekutiver Eigenverantwortung” bis hin zum Schutz von geistigem Eigentum. Abwägung mit dem öffentlichen Interesse? Fehlanzeige. 

Sollte gegen alle Umstände, eine Anfrage doch erfolgreich sein, so kommen zu guter letzt Gebühren auf die Antragssteller*innen zu. Ab einem Aufwand über 600 Euro werden Gebühren fällig, eine Gebührenobergrenze gibt es nicht, eine Befreiung in besonderen Fällen ist auch nicht vorgesehen. Selbst eine Ablehnung ist nicht automatisch gebührenfrei. Somit werden potenzielle Antragsteller*innen von vornherein davor abgeschreckt, Anfragen zu stellen.

Wir haben unsere Kritik an dem Gesetzentwurf in einer Stellungnahme gemeinsam mit Mehr Demokratie e.V. an das Sächsische Staatsministerium der Justiz und für Demokratie, Europa und Gleichstellung übermittelt. Das hat allerdings kaum etwas am Gesetz geändert, sondern mit dem Kabinett fast unverändert den Entwurf in den Landtag eingebracht. Der hat jetzt die Aufgabe, aus dem nebeligen Gesetzentwurf noch ein Transparenzgesetz mit Hand und Fuß zu machen.

zum Gesetzentwurf

zur OKF-Stellungnahme

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22.10.2021 Gesetz zur Einführung des Gesetzes über die Transparenz von Informationen im Freistaat Sachsen Gesetz über die Transparenz von Informationen im Freistaat Sachsen (Sächsisches Transparenzgesetz - SächsTranspG) Referentenentwurf - Sächsisches Staatsministerium der Justiz und für Demokratie, Europa und Gleichstellung übermittelt mit Anschreiben vom 3. September 2021 Gemeinsame Stellungnahme der Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. und von Mehr Demokratie e.V. Einleitung und Zusammenfassung Die Vereine Mehr Demokratie e.V. und Open Knowledge Foundation Deutschland e.V. 1 nehmen als gemeinsame Herausgeberinnen des deutschen Transparenzrankings und Trägerinnen des Volksentscheid Transparenz in Berlin gerne Stellung zum Referentenentwurf für ein Sächsisches Transparenzgesetz. Transparenz erleichtert Korruptionsbekämpfung und Kontrolle und stärkt damit das Vertrauen der Bürger:innen in Politik und Verwaltung. Nur wer von einem Vorgang weiß, kann sich aktiv in politische Prozesse einbringen und beispielsweise ein Bürgerbegehren oder eine Volksinitiative starten. Transparenz fördert Meinungsbildung und politische Teilhabe. Nicht nur die Bürger:innen, sondern auch die Presse und die politische Opposition profitieren. Und dem Staat selbst bringt Transparenz ebenfalls Vorteile. Bevor die Verwaltung ihre Informationen öffentlich zur Verfügung stellt, muss sie die Daten aufbereiten. Das verschafft auch behördenintern einen besseren Überblick. Auch fließen Informationen zwischen verschiedenen Behörden leichter, wenn die Daten frei zugänglich zur Verfügung stehen. Das „Hamburgische Transparenzgesetz“ (HmbTG) von 2012 gilt bisher als Musterbeispiel für Transparenzgesetze in Deutschland. Eine Evaluation von diesem von 2017 konnte zeigen, dass sich auf der einen Seite kein signifikanter Mehraufwand für die Verwaltung ergab und auf der anderen Seite ein Teil der Hamburger:innen das Transparenzportal regelmäßig nutzten. Gerade seit September 2021 verzeichnet das Portal regelmäßig über eine Millionen Seitenzugriffe pro Monat. Als Fachverbände für Informationsfreiheit und Demokratie begrüßen wir zunächst die Einführung eines Sächsischen Transparenzgesetzes und damit einhergehend die 1 Beim Transparenzranking 2021 handelt es sich um einen Vergleich der Informationsfreiheits- bzw. Transparenzgesetze aller 16 deutschen Bundesländer: https://transparenzranking.de/
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systematische Veröffentlichung staatlicher Informationen auf einer Transparenzplattform. Dies gilt umso mehr, als Sachsen bisher überhaupt keine allgemeinen Transparenzregelungen, weder im Zuge eines Transparenz-, noch eines Informationsfreiheitsgesetzes festgelegt hat und damit gemeinsam mit Bayern und 2 Niedersachsen den letzten Platz im deutschlandweiten Vergleich einnimmt. So positiv die Tatsache an sich zu bewerten ist, dass es in Sachsen ein Transparenzgesetz geben wird, so enttäuschend ist es wiederum, dass der zur Stellungnahme vorliegende Entwurf deutlich hinter den Erwartungen zurückbleibt. Sollte der Entwurf in seiner aktuellen Fassung verabschiedet werden, würde die Möglichkeit verspielt, ein Signal für mehr Transparenz zu setzen. Ein Transparenzgesetz, das das Ziel einer wirklich transparenten Verwaltung erfüllen kann, sollte in etwa so aussehen wie der Gesetzesentwurf, den wir im Rahmen des Volksentscheids Transparenz für Berlin erarbeitet haben (https://volksentscheid-transparenz.de/documents/BerlTG-E.pdf). Der vorliegende Gesetzesentwurf bleibt derzeit weit hinter diesem von uns als notwendig erachteten Standard zurück und kann aktuell lediglich als sehr kleiner Schritt in Richtung einer transparenteren Verwaltung bezeichnet werden: Der in § 1 Abs. 3 Satz 1 des Entwurfs normierte Grundsatz, dass Transparenz und Offenheit Leitlinien für das Handeln der Verwaltung sein sollen, wird bereits durch den Gesetzesentwurf gründlich konterkariert. Dies liegt u.a. an diesen problematischen Regelungen: - Es ist nicht vorgesehen, Kommunalbehörden in den Anwendungsbereich einzubeziehen. Damit ist ein Großteil der sächsischen Verwaltung von vornherein nicht transparenzpflichtig - Der Entwurf enthält eine beispiellose Menge an Bereichsausnahmen und Ausschlussgründen, die in aller Regel einer Abwägung zwischen Informations- und Geheimhaltungsinteresse nicht zugänglich sind - In Bezug auf den noch verbleibenden Teil transparenzpflichtiger Informationen, der im Vergleich zu Gesetzen anderer Länder deutlich kleiner ist, fehlt es überdies an hinreichenden verfahrensrechtlichen Absicherungen, um bestehende Ansprüche auch effektiv durchsetzen zu können. - Dies gilt insbesondere in Bezug auf Bearbeitungsfristen, die durch die informationspflichtige Stellen auf der Grundlage des Gesetzesentwurfs nahezu beliebig verlängert werden können. - Die Identitätspflicht für Antragsteller wird eine Abschreckungswirkung gegenüber der Bevölkerung haben Davon abgesehen ist der Gesetzesentwurf teils unverständlich aufgebaut und formuliert und dementsprechend nicht bürgerfreundlich. So finden sich im Bereich der Ausschlussgründe diverse Redundanzen und die Vorgaben in Bezug auf personenbezogene Daten sind ebenso unklar, wie die zum Schutz von Belangen Dritter. 2 Siehe dazu Transparenzranking Einstufung Sachsen: https://transparenzranking.de/laender/sachsen/
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Schade ist darüber hinaus, dass die Chance nicht genutzt wurde, auch das UIG in das Transparenzgesetz zu integrieren und so ein einheitliches und verständliches Regelwerk für Bürger:innen, aber auch für die Verwaltung zu schaffen. Anmerkungen zum Entwurf im Detail Abschnitt 1 - Allgemeine Bestimmungen § 1 Anwendungsbereich Auch nicht rechtsfähige Verbände und Bürgerinitiativen sollten vom Anwendungsbereich ausdrücklich mit umfasst werden. Laut Gesetzesbegründung ist dies beabsichtigt, eine Klarstellung im Gesetzestext wäre allerdings wünschenswert, da der Begriff “jeder” in anderen Kontexten als jede natürliche oder juristische Person verstanden wird. Dass bereits an dieser Stelle sowohl in Absatz 1 als auch in Absatz 3 eine Bezugnahme auf etwaige Ausschlussgründe erfolgt, ist nicht notwendig und bringt nicht hinreichend zum Ausdruck, dass es sich im Grundsatz um einen voraussetzungslosen Anspruch handelt. § 3 Informationen Die Ausnahme von behördeninterner Kommunikation und Vermerken sollte ersatzlos gestrichen werden. Hierbei handelt es sich durchaus um Informationen, die dienstlichen Zwecken dienen. Dem Grundgedanken wird bereits durch die Ausnahme der vertraulichen Beratung bzw. dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung Rechnung getragen. Warum darüber hinaus die genannten Dokumentenarten außen vor bleiben sollen, erschließt sich nicht. Teilweise sind sie die einzigen Unterlagen, die zu gewissen Themenkomplexen vorhanden sind (etwa Vorbereitungsunterlagen für Gespräche, bei denen keine Protokolle geführt wurden). Gerade behördeninterne Kommunikation ist besonders wichtig, um Behördenvorgänge im Nachhinein nachvollziehen zu können. Um eine Zersplitterung der verschiedenen Informationsansprüche zu vermeiden, sollten zudem auch Umweltinformationen in den Anwendungsbereich des Gesetzes aufgenommen werden. Sinn und Zweck eines Transparenzgesetzes ist nicht nur der erleichterte, sondern auch der zentralisierte Zugang zu Informationen. Ein Transparenzportal kann nur dann seine Vorteile entfalten, wenn möglichst wenig Parallelstrukturen entstehen. Beispielsweise hat die Evaluation des Hamburger Transparenzgesetzes gezeigt, dass die Verwaltung selbst von 3 einem zentralisierten Informationsportal am meisten profitiert. In andere Transparenzgesetze, zum Beispiel in das Transparenzgesetz in Rheinland-Pfalz, wurde das jeweilige Umweltinformationsgesetz deshalb integriert. Sachsen sollte diesen Beispielen folgen und ein integrierendes Gesetz verabschieden. Den Hinweis nach § 8 Abs. 3 Nr.1 sehen wir als nicht ausreichend an. Um den unionsrechtlichen Anforderungen eines Umweltinformationsgesetzes zu genügen, müsste dann der vorliegende Referentenentwurf im Hinblick auf mehr Transparenz weiterentwickelt werden. 3 Nachzulesen im “Abschlussbericht zur Evaluation des Hamburgischen Transparenzgesetzes” des Instituts für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation vom 28. Juli 2017, Seite 133 ff..
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§ 4 Transparenzpflichtige Stellen Es fehlt eine Regelung in Bezug auf juristische Personen des Privatrechts, die öffentliche Aufgaben - etwa im Bereich der Daseinsvorsorge - wahrnehmen und der Kontrolle einer Person des öffentlichen Rechts unterliegen (vgl. etwa § 2 Abs. 3 HmbTG oder § 1 Abs. 1 Satz 3 IFG Bund). Dies sollte dringend korrigiert werden. Es ist kein Grund dafür ersichtlich, warum der Entwurf an dieser Stelle hinter den bereits vorhandenen Gesetzen in anderen Ländern zurückbleibt. Gerade mit Blick auf das Tätigwerden von juristischen Personen des Privatrechts besteht in der Regel ein besonderes Transparenzinteresse. Der Widerspruch zu dem im Informationsfreiheitsrecht grundsätzlich anerkannten funktionellen Behördenbegriff ist überdies mit Blick auf die Einheit der Rechtsordnung problematisch. Weiter nicht nachvollziehbar ist, dass - im Gegensatz zu den Regelungen in diversen anderen Flächenländern - nach Abs. 2 Gemeinden, Landkreise und Gemeindeverbände von der Transparenzpflicht ausgenommen werden sollen, sofern sie sich nicht durch Satzung selbst dazu verpflichten. Gerade Entscheidungen und ihre Grundlagen vor Ort sind für Menschen interessant und notwendig, um sich in der eigenen Stadt oder Gemeinde wirksam beteiligen zu können. Eine kleine Anfrage des Abgeordneten Dr. Michael Efler (LINKE) in Berlin aus dem Jahr 2020 konnte beispielsweise zeigen, dass im Jahr 2019 über 95 Prozent 4 der Informationsfreiheitsanfragen in Berlin auf Bezirksebene gestellt wurden. Auch auf dem Portal FragDenStaat wurden im Jahr 2020 rund 80 Prozent der Anfragen auf kommunaler Ebene gestellt. Wir empfehlen dringend, die kommunale Ebene in den Gesetzentwurf zu 5 integrieren. 389 Bürgerbegehren auf kommunaler Ebene in Sachsen zeigen, dass die Bürger:innen im Freistaat vor Ort mitbestimmen wollen. Eine fundamentale Grundlage für Mitbestimmung ist und bleibt aber der Zugang zu politischen Informationen. Die in Absatz 3 geregelten Ausnahmen sind in vielerlei Hinsicht zu weitgehend. Der Anwendungsbereich des Gesetzes wird hierdurch ganz erheblich beschnitten und Transparenz in den für Bürger:innen besonders interessanten Bereichen mehrfach verhindert, ohne dass sich die Gesetzesbegründung dazu erklärt, weswegen dies notwendig wäre. Absatz 3 Satz 2 sieht eine umfassende Ausnahme für diverse Stellen, wie etwa den Landesrechnungshof, Vergabekammern oder den Datenschutzbeauftragten vor, soweit diese unabhängig tätig werden. Dies ist enttäuschend, denn gerade unabhängige Prüftätigkeiten sind von besonderem Transparenzinteresse. Es besteht auch kein Anlass zu diesen Ausnahmen. Insbesondere kommt den genannten Stellen keine richterliche Unabhängigkeit zu. Das Bundesverwaltungsgericht hatte insofern entschieden, dass etwa der Bundesrechnungshof auch im Hinblick auf seine Prüftätigkeit in den Anwendungsbereich des Informationsfreiheitsgesetzes fällt (BVerwG, Urteil vom 15.11.2012, Az.: 7 C 1.12). Dieser Rechtsprechung hat der Bundesgesetzgeber § 96 Abs. 4 BHO entgegengesetzt. Es ist enttäuschend, dass der Gesetzesentwurf anscheinend ebenfalls das Ziel verfolgt, in Sachsen gerade in diesen wichtigen Bereichen Transparenz zu verhindern. Die Wahrung schutzwürdiger Belange wäre ohne weiteres bereits über den äußerst umfangreichen 4 Nachzulesen in Drucksache 18 / 22 643 Abgeordnetenhaus von Berlin. 5 Stand: 14.10.2021, siehe Bürgerbegehrendatenbank Bergische Universität Wuppertal: http://www.datenbank-buergerbegehren.info/initiatives (letzter Zugriff: 14.10.2021)
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Ausnahmekatalog in § 5 gesichert. Eine Erklärung, warum dies nicht als ausreichend erachtet wird, liefert die Gesetzesbegründung nicht. Absatz 3 Satz 3 zu Prüfungseinrichtungen ist ebenfalls viel zu weitgehend. Nach der derzeitigen Fassung werden von der Ausnahme selbst etwa statistische Daten erfasst. Während zwar zu begrüßen ist, dass Abs. 3 Satz 5 bzgl. der dort genannten Stellen eine Transparenzpflicht im Hinblick auf Drittmittel statuiert, ist die Vorschrift dennoch zu restriktiv. Mindestens sämtliche Informationen, die dem Bereich der Verwaltung und nicht bspw. der Lehre und Forschung zuzuordnen sind, müssen der Transparenzpflicht unterliegen. Aufgrund der Regelung in Abs. 3 Satz 7 bleiben Konstellationen staatlicher Zuwendungen bzw. Förderungen außer Betracht, die aufgrund der Verwendung öffentlicher Gelder gerade von besonderem Transparenzinteresse sind. § 5 - Ausnahmen von der Transparenzpflicht Der Katalog der Ausnahmetatbestände ist der weitreichendste Katalog dieser Art in einem Transparenz- oder Informationsfreiheitsgesetz. Insgesamt geht der Katalog inhaltlich deutlich über das hinaus, was notwendig und sinnvoll wäre. Teilweise sind die darin normierten Ausnahmen auch redundant bzw. überflüssig. Neben der Tatsache, dass eine enorme Beschneidung des Rechts auf Informationszugang stattfindet, verkompliziert die schiere Menge an - z.T. überflüssigen - Ausnahmetatbeständen sowohl die Antragstellung und auch die Handhabung durch die Verwaltung in unnötiger Weise. Als besonders kritikwürdig erachten wir die folgenden Regelungen: § 5 Abs. 1 Nr. 1: Diese Regelung zum Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung enthält den Passus, dass der Schutz des Willensbildungsprozesses auch hinsichtlich abgeschlossener Vorgänge gewährleistet ist. Dies ist verwirrend. Der Willensbildungsprozess ist nicht zwingend gleichbedeutend mit dem - verfassungsrechtlich geschützten - Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung und es ist durchaus möglich, dass der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung bei Willensbildungsprozessen, die in der Vergangenheit liegen, gerade nicht (mehr) betroffen ist. Mindestens dieser Zusatz sollte demzufolge gestrichen werden. Noch sinnvoller wäre es, die Ausnahme des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung insgesamt herauszunehmen. Sie ist der Formulierung nach für Bürger:innen schwer greifbar, ohnehin verfassungsrechtlich verankert und findet sich auch im Ausnahmetatbestand der Vertraulichkeit der Beratungen, § 5 Abs. 1 Nr. 2 wieder. § 5 Abs. 1 Nr. 6: Dass die Bereiche der Korruptionsprävention und der Innenrevision ausgenommen werden sollen, ist nicht nachvollziehbar. In der Begründung findet sich hierzu die Erklärung, es gehe darum, den effektiven Ablauf nicht zu gefährden. Laufende Verfahren sind jedoch bereits über Nummer 3 geschützt. Nachträgliche Transparenz und öffentliche Kontrolle gerade in diesen sensiblen Bereichen stören keine Abläufe, sondern schaffen bestenfalls Vertrauen in die Arbeit der Verwaltung. Nummer 6 sollte ersatzlos gestrichen werden.
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§ 5 Abs.1 Nr.7: Hier handelt es sich lediglich um einen Spezialfall des Schutzes personenbezogener Daten. Die Regelung sollte ersatzlos gestrichen werden. § 5 Abs.1 Nr. 9: Die Ausnahme ist nicht zu rechtfertigen. Forschungsergebnisse müssen durch den grundgesetzlichen Schutz der Freiheit von Forschung und Lehre vor ihrer Veröffentlichung schon jetzt nicht herausgegeben werden. Wissenschaft lebt von Transparenz. Intersubjektive Feststellungen können nur getroffen werden, wenn Informationen frei sind. Dass ausgerechnet der Bereich der Forschung derart weitgehend von der Transparenz ausgenommen wird, passt dazu nicht. § 5 Abs. 1 Nr. 10: Hier sollte - vgl. § 13 Abs. 5 IFG Berlin - klargestellt werden, dass der Schutz des geistigen Eigentums einer Akteneinsicht vor Ort nicht entgegensteht. Außerdem sollte es eine Abwägungspflicht mit dem öffentlichen Interesse geben. § 5 Abs. 1 Nr. 12: Mit der Regelung soll - ausweislich der Begründung - allein die formelle Einstufung als Verschlusssache einen Ausschlussgrund darstellen. Dort heißt es, es komme maßgeblich auf die erfolgte Einstufung und nicht auf die Einstufungsfähigkeit an. Dies steht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach es nicht auf die formelle Einstufung als Verschlusssache ankommt, sondern allein die materiellen Gründe maßgeblich sind (BVerwG, Urteil vom 29.10.2009, Az. 7 C 21.08). § 5 Abs. 1 Nr. 15: Die Regelung zum Verfassungsschutz stellt eine Bereichsausnahme dar, da die Ausnahme nicht auf sicherheitsrelevante Tätigkeiten des Verfassungsschutzes begrenzt ist. Dies ist sehr bedauerlich und in der Sache nicht nachvollziehbar. § 5 Abs. 1. Nr. 17: Die Ausnahme für die Vergabekammern sollte gestrichen werden (siehe Argumentation unter § 4 Abs. 3 Satz 2). Die gesonderten Ausnahmen zur Aufsichtstätigkeit der Finanz-, Wettbewerbs- oder Sparkassenaufsichtsbehörde stellen eine de-facto-Bereichsausnahme dar, die nicht zu rechtfertigen ist. Sollten tatsächlich schutzwürdige Belange vorliegen, sind andere Ausnahmetatbestände einschlägig. § 5 Abs. 1 Nr. 21: Hier handelt es sich ebenfalls um einen Spezialfall des Schutzes personenbezogener Daten. Die Regelung sollte ersatzlos gestrichen werden. § 5 Abs. 1 Nr. 22: Diese Regelung stellt eine de-facto Bereichsausnahme für Beteiligungsunternehmen des Landes dar. Öffentliche Unternehmen, vor allem im Bereich der Daseinsvorsorge übernehmen wichtige Aufgaben auf kommunaler und Landesebene. Sie sollten der öffentlichen Kontrolle unterliegen. Aus diesem Grund sind sie beispielsweise nach Hamburgischen Transparenzgesetz transparenzpflichtig. Schutzwürdige Belange sind durch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse geschützt. Es ist nicht bekannt, dass es in diesem Bereich bei der Umsetzung und Durchführung des Hamburger Transparenzgesetzes Probleme gab oder gibt. Dringend ergänzt werden sollte unseres Erachtens nach darüber hinaus eine allgemeine Abwägungsklausel. Eine solche ist ausschließlich in § 5 Abs.1 Nr 19 b) des Entwurf vorgesehen, also in Bezug auf Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse (sowie an späterer Stelle in Bezug auf personenbezogene Daten). Eine allgemeine Abwägung würde dafür sorgen, dass die entgegenstehenden Interessen (Geheimhaltungsinteresse und
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Informationsinteresse) bei allen Ausnahmen gegeneinander abgewogen werden müssen. Es gibt sehr häufig Fallkonstellationen, in denen ein überragendes Informationsinteresse besteht, während die in § 5 beschriebenen entgegenstehenden schutzwürdigen öffentlichen und privaten Interessen lediglich marginal betroffen sind. Idealerweise sollten im Gesetz bereits konkrete Fälle definiert werden, in denen das Informationsinteresse das Geheimhaltungsinteresse überwiegt (vgl. §§ 14 - 16 des Gesetzentwurfs zum Volksentscheid Transparenz). § 6 Schutz von Belangen Dritter Die Vorschrift ist in ihrer derzeitigen Fassung schwer verständlich und sollte dringend überarbeitet werden. Es ist zunächst unklar, warum personenbezogene Daten nicht im Katalog der Ausnahmen in § 5 genannt werden, sondern erst in § 6. Zudem geht aus der Norm nicht hervor, ob mit Belangen Dritter ausschließlich personenbezogene Daten gemeint sein sollen oder etwa auch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse und geistiges Eigentum. Sodann bestimmt § 6 Abs. 1 Satz 1 zunächst, dass personenbezogene Daten stets unkenntlich gemacht werden sollen, sowohl bei Veröffentlichung als auch bei Informationszugang auf Antrag. Hier ist also weder eine Möglichkeit der Einwilligung der Dritten vorgesehen, noch eine Abwägung zwischen Informationsinteresse und Geheimhaltungsinteresse. Anschließend werden mit § 8 Absatz 1 Nummer 13 und 16 sowie § 11 Absatz 4 und 5 Satz 2 wieder Rückausnahmen benannt. In § 11 Abs. 4 ist dann wiederum eine grds. Abwägung in Bezug auf personenbezogene Daten beim Informationszugang auf Antrag vorgesehen. Das Verhältnis zwischen den Normen ist unklar. Nach hiesigem Verständnis müssten von § 6 Abs. 1 Satz 1 ausschließlich veröffentlichungspflichtige Informationen und nicht der Informationszugang auf Antrag erfasst werden (dann wäre die Vorschrift systematisch richtigerweise im darauffolgenden Abschnitt anzusiedeln). Dass ein Dokument im Sinne der Regelung in Absatz 1 Satz 2 nach einer Unkenntlichmachung von personenbezogenen Daten keinen Informationsgehalt mehr aufweist, ist kaum vorstellbar. Überdies lädt die Vorschrift zu einer allzu weitreichenden Handhabung durch Behörden ein, da die Frage, wann vom Vorliegen eines Informationsgehalts ausgegangen werden kann und wann nicht sicherlich auf unterschiedliche Art und Weise beantwortet werden kann. Auch in Bezug auf das in § 6 Abs. 2 normierte Drittbeteiligungsverfahren wäre es wünschenswert, die gemeinten schutzwürdigen Belange im Gesetzestext zu benennen. Sofern personenbezogene Daten jedenfalls in Bezug auf das Transparenzportal nach Abs. 1 Satz 1 zudem stets unkenntlich zu machen sind, erschließt sich insoweit die Notwendigkeit der Durchführung eines Drittbeteiligungsverfahrens nicht. Abschnitt 2 - Veröffentlichung Hier wäre eine Regelung wünschenswert, dass auch solche Informationen, die auf Antrag zugänglich gemacht wurden, Eingang in das Transparenzportal finden. Hinsichtlich der normierten veröffentlichungspflichtigen Informationen ist nicht verständlich, warum die in Nr. 7 und 8. normierte Transparenzpflicht erst ab einem Betrag von 25.000
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Euro gelten soll. Ebensowenig verständlich ist die Begrenzung in Nr. 16 b), wonach Zuwendungen idR erst ab einem Betrag von 10.000 Euro der Veröffentlichungspflicht unterliegen. Die Verwendung öffentlicher Gelder ist nicht erst ab derart hohen Beträgen transparenzwürdig. Die Transparenzgesetze der anderen Bundesländer kennen diese Beschränkungen entweder nicht (etwa Hamburg) oder sehen wesentlich geringere Beträge vor (etwa Thüringen). Eine Vielzahl von Zuwendungen oder Verträgen im Bereich der Daseinsvorsorge wird zudem unter den genannten Beträgen liegen. Die Vorgaben im Gesetzesentwurf lassen wiederum den Eindruck entstehen, dass es letztlich nicht darum geht, wirkliche Transparenz herzustellen, sondern nur den Anschein größerer Transparenz zu erwecken. Abschnitt 3: Informationen auf Antrag § 10 Antragstellung Antragsteller:innen sollen gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 des Entwurfs verpflichtet werden, beim Antrag auf Informationen ihre Identität in Form von Namen und Adresse preiszugeben. Eine derartige Regelung ist nicht erforderlich. Die Vorgabe, dass die Identität der Antragsteller:innen erkennbar sein muss, gibt es außer in Rheinland-Pfalz in keinem anderen Bundesland. Dort sollen Antragsteller:innen regelmäßig ihren Personalausweis einsenden, um ihr Recht auf Informationsfreiheit einfordern zu können. Dies stellt eine unnötige und gefährliche Maßnahme dar, die dem datenschutzrechtlichen Grundprinzip der Datenminimierung widerspricht. Die vorgesehene Regelung läuft auf eine unzulässige Vorratsdatenspeicherung hinaus. Die standardmäßige Erhebung von Daten wie der Postanschrift, der E-Mail-Adresse, des Namens, des Geburtsdatums sowie weiterer zur Feststellung einer Identität erforderlicher Daten vor jeglicher Bearbeitung widerspricht dem Grundsatz der Datenminimierung gemäß Art. 5 Abs. 1 lit. c DSGVO. Es ist kein legitimer Zweck ersichtlich, für den die Erhebung dieser Daten benötigt werden würde. Praktisch hat die vorgesehene Regelung keinen Zweck außer Abschreckung, da der Informationszugang grundsätzlich voraussetzungslos ist. Es macht für die Bewertung eines Informationsanspruchs keinen Unterschied, wer einen Antrag stellt. Für die Verwaltung stellt die Regelung eine zusätzliche Belastung dar, da nicht nur Antragsteller:innen bei jedem Antrag überprüft werden müssten. Es müssten auch zusätzliche datenschutzrechtliche Vorkehrungen zur Sicherung, Löschung und Auskunft der ggf. sensiblen Daten getroffen werden. § 10 Abs. 2 Satz 1 des Entwurfs sollte gestrichen werden. Eine anonymisierte Antragstellung, wie sie in anderen Bundesländern überwiegend möglich ist, sollte auch in Sachsen möglich gemacht werden. Eine anonymisierte Antragstellung schützt nicht zuletzt vulnerable Gruppen, wie investigativ tätige Journalist:innen und Bürgerrechtler:innen. Es sollte klargestellt werden, dass die in § 10 Abs. 3 enthaltene Begründungspflicht nicht bereits bei Antragstellung gilt. Für die antragstellende Person ist im Zeitpunkt der Antragstellung oftmals nicht klar, ob die angefragten Informationen schutzwürdige Belange Dritter enthalten. Insofern müsste der Antrag stets “zur Sicherheit” begründet werden, was
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dem Wesen des grundsätzlich voraussetzungslosen Anspruchs widerspricht. Es sollte vielmehr explizit geregelt werden, dass die antragstellende Person seitens der informationspflichtigen Stelle erforderlichenfalls zur Begründung aufzufordern ist. § 11 - Zugang zu Informationen Abs. 1 der Vorschrift enthält zunächst ein Wahlrecht der antragstellenden Person hinsichtlich der Art des Informationszugangs, wie es auch in anderen Informationsfreiheits- bzw. Transparenzgesetzen üblich ist. Dies ist begrüßenswert. Die in § 11 Abs. 1 Satz 3 normierten Einschränkungen dieses Wahlrechts sind indes viel zu weitgehend und nicht nachvollziehbar. In Bezug auf die Formulierung “wesentlich weniger aufwendig” besteht die Befürchtung einer ausufernden Bezugnahme hierauf durch die informationspflichtige Stelle. Dass bzw. welche Gründe der Sicherheit der begehrten Art des Informationszugangs entgegenstehen können, ist für uns nicht ersichtlich. In der Gesetzesbegründung findet sich dazu nichts. Man kann höchstens vermuten, dass damit Fälle der Akteneinsicht vor Ort gemeint sein sollen - warum die Vornahme der Akteneinsicht durch Bürger:innen in den Räumlichkeiten einer Behörde Sicherheitsbedenken hervorrufen soll, bleibt indes schleierhaft. Weitere Fragen wirft Abs. 4 der Vorschrift auf. Zunächst begrüßen wir, dass der Entwurf in Bezug auf personenbezogene Daten eine allgemeine Regelung zur Abwägung vorsieht. Warum die Abwägung in Bezug auf die Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse in § 5 Abs. 1 Nr. 19 steht und in Bezug auf die personenbezogenen Daten in § 11 Abs. 4, während § 6 Abs. 1 Satz 1 zunächst den Anschein erweckt, als erfolge in Bezug auf personenbezogene Daten überhaupt keine Abwägung, ist nicht nachvollziehbar. In der Gesetzesbegründung heißt es zu § 11 Abs. 4, die Vorschrift regele den Zugang zu personenbezogenen Daten auf “gesonderten, über § 10 hinausgehenden Antrag”. Uns ist nicht klar, was damit gemeint sein soll. Ist in Bezug auf personenbezogener Daten ein weiterer Antrag erforderlich, nachdem bereits ein regulärer Antrag gestellt wurde? Dies wäre gänzlich unverständlich. Insgesamt sind die Regelungen zu personenbezogenen Daten bzw. schutzwürdigen Belangen Dritter verwirrend und nach unserem Dafürhalten zum Teil widersprüchlich. Dies sollte dringend korrigiert werden. § 12 - Entscheidung Wir begrüßen, dass in Abs. 1 normiert ist, dass unverzüglich - spätestens binnen eines Monats - entschieden werden soll; wir erachten eine Bearbeitungsfrist von einem Monat allerdings für deutlich zu lang. Zum Vergleich: In Norwegen beträgt die Antwortfrist derzeit drei Tage, in Dänemark liegt sie bei sieben Tagen. In der Praxis besteht das Informationsinteresse oftmals aus aktuellem Anlass und Informationen werden dementsprechend kurzfristig benötigt. Viel schlimmer ist allerdings, dass mit der Regelung in Absatz 2 auch die Vorgabe von einem Monat faktisch ad absurdum geführt wird. Danach können die informationspflichtigen Stellen die Frist “angemessen” verlängern, etwa wenn sie die Informationen nicht innerhalb der Frist des Absatzes 1 zugänglich machen “können”. Damit steht zu befürchten, dass es darauf hinauslaufen wird, dass die in Absatz 1 normierte Frist von den informationspflichtigen Stellen nach Belieben verlängert wird, ohne dass die antragstellende Person eine rechtliche Handhabe dagegen hat. Absatz 2 ist insofern zu streichen.
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Wünschenswert wäre zudem eine Klarstellung, dass nach Verstreichen der in § 12 Abs. 1 normierten Frist die Möglichkeit der Untätigkeitsklage eröffnet ist. Die Regelung in Absatz 3 Satz 2, wonach ein Antrag abzulehnen ist, sofern er offensichtlich rechtsmissbräuchlich gestellt worden ist, ist nicht erforderlich, da Anträgen der Einwand des Rechtsmissbrauchs bereits grundsätzlich entgegengehalten werden kann. Die Vorschrift ist nach unserem Dafürhalten wiederum Ausdruck der dem Gesetzentwurf innewohnenden grundlegenden Skepsis gegenüber den antragstellenden Personen. Der Satz sollte gestrichen werden. Mit Blick auf die Gebührenregelung in § 12 Abs. 5 ist zwar einerseits positiv, dass bis zu einem Betrag von 600 Euro keine Gebühren erhoben werden. Auf der anderen Seite gibt es bei Übersteigen des Betrags von 600 Euro überhaupt keine Kappungsgrenze. In Bezug auf Informationen, deren Bereitstellung einen hohen Verwaltungsaufwand erfordert, ist die Gebührenhöhe nach oben damit grenzenlos offen und Transparenz hängt faktisch vom Geldbeutel ab. Das ist ungerecht und bevorzugt diejenigen Menschen, die ohnehin schon über viele Ressourcen verfügen. Insbesondere Bezieher:innen von ALG-Leistungen oder aber auch Student:innen sind in diesen Fällen damit de facto vomInformationszugang ausgeschlossen. Dass die Sächsische Landesregierung keine bürgerfreundliche Gebührenregelung vorschlägt, ist betrüblich. Für eine sozial gerechte Gestaltung der Informationsfreiheit sollten Gebühren nach unserem Dafürhalten gänzlich abgeschafft werden. Dies ist international der Normalfall. Abschnitt 4 - Die oder der Transparenzbeauftragte Die Vorschriften erscheinen insgesamt sachgerecht. In Bezug auf die in § 15 geregelte Beanstandung fehlt allerdings eine Vorgabe für den Fall, dass einer Beanstandung nicht Folge geleistet wird und die Mängel nicht behoben werden. Insoweit sollte jedenfalls entsprechend den Vorgaben in § 14 Abs. 6 des Hamburgischen Transparenzgesetzes bzw. 19a Abs. 4 des Rheinland-Pfälzischen Transparenzgesetzes eine Regelung zur Unterrichtung der Landesregierung bzw. des Landtags bzw. der zuständigen Aufsichtsbehörden aufgenommen werden. Abschnitt 5 - Schlussvorschriften § 16 Vorverfahren und Rechtsweg Dass grundsätzlich ein Vorverfahren durchgeführt werden soll, halten wir für sachgerecht. Der Verweis auf die Abgabenordnung an dieser Stelle erscheint überflüssig. § 17 Übergangsregelungen Eine Übergangsfrist zur Errichtung eines Transparenzportals von drei Jahren ist sicherlich für die Verwaltung zumutbar, jedoch sollte eine schnellere Umsetzung angestrebt werden. Nach §12 Abs.1 des Sächsischen E-Government-Gesetzes sind die staatlichen Behörden des Landes bereits seit November 2019 angehalten, die elektronische Aktenführung
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Jacqueline Knoll

Jacqueline ist Juristin und ehemalige Rechtsreferendarin bei FragDenStaat.

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