Weniger Demokratie wagen
Bisher gibt es bei der Wahl zum Europäischen Parlament in Deutschland keine Sperrklausel. Das wird sich aber ändern. Nach unserer Klage musste das Innenministerium einen fertigen Gesetzentwurf dazu herausgeben. Neue Pläne gehen noch weiter.
Nicht alle Stimmen sind gleich: Die Einführung einer Sperrklausel bei Wahlen ist einer der stärksten Eingriffe des Gesetzgebers in den demokratischen Prozess. Die 5-Prozent-Hürde bei der Bundestagswahl zeigt immer wieder, dass manche Wahlzettel mehr zählen als andere. Bei der Bundestagswahl 2021 entfielen 4 Millionen Stimmen – 8,6 % – der abgegebenen Stimmen auf Parteien, die an der Sperrklausel scheiterten. Bei der Wahl 2013 waren es sogar 15,7 % der Stimmen.
Bei den Wahlen zum Europäischen Parlament gibt es eine solche Beschränkung bisher nicht, weil das Bundesverfassungsgericht zweimal urteilte, dass Sperrklauseln verfassungswidrig sind. Dadurch können Parteien bisher schon mit rund 0,6 % der Stimmen einen Sitz im Parlament ergattern. Bei den letzten Wahlen zum Europäischen Parlament erhielten auf diese Weise 7 Parteien zusammen 9 Sitze, die bei einer Sperrklausel an größere Parteien gegangen wären, darunter die Tierschutzpartei, Volt und die Piratenpartei. Die Mitglieder der kleinen Parteien haben sich überwiegend der Grünen-Fraktion angeschlossen.
Das wird sich bald ändern. Denn die Ex-Bundesregierung aus Union und SPD setzte sich in den vergangenen Jahren dafür ein, dass eine Sperrklausel eingeführt werden kann. Um nicht wieder vor dem Verfassungsgericht zu verlieren, bediente sich die Regierung eines Tricks: Es erreichte durch massives Lobbying auf EU-Ebene, dass die EU Deutschland verpflichtete, Wahlhürden einzuführen. Sollte die erneute Sperrklausel wieder vor dem Bundesverfassungsgericht landen, kann die Regierung argumentieren, sie müsse die Klausel zur übernächsten EU-Parlamentswahl 2029 einführen, selbst wenn sie dies nicht wolle.
Klage gegen Innenministerium gewonnen
Der dazugehörige Gesetzentwurf ist bereits fertig. Es stammt – anders als es eigentlich bei Wahlrechtsänderungen der Fall ist – nicht aus dem Bundestag, sondern aus dem Innenministerium. Er wurde schon 2018 an die Bundestagsfraktionen von Union und SPD übergeben, war aber nie der Öffentlichkeit zugänglich. Wir veröffentlichen ihn hier erstmals, nachdem wir eine Klage gegen das Innenministerium gewonnen haben.
Das Ministerium hatte sich zuvor geweigert, den Gesetzentwurf herauszugeben, weil das Gesetzgebungsverfahren noch nicht abgeschlossen sei und Beratungen durch eine Veröffentlichung gefährdet werden könnten. Das Verwaltungsgericht Berlin erteilte den Argumenten nach unserer Klage jetzt allerdings eine Absage – zumal im Informationsfreiheitsgesetz nur Beratungen zwischen Behörden geschützt sind, der Gesetzentwurf aber bereits Bundestagsfraktionen vorliegt.
Ampel-Koalition will Sperrklausel einführen
Damit können wir endlich Transparenz in einem so wichtigen Demokratiebereich wie dem Wahlrecht schaffen. Ob der vorliegende Gesetzentwurf unverändert umgesetzt wird, muss bald der Bundestag entscheiden. Die Ampel-Koalition hat sich offen gelassen, bis zum Sommer diesen Jahres noch Alternativen zu suchen. Liege bis dahin „kein neuer Direktwahlakt“ vor, werde „Deutschland dem Direktwahlakt aus 2018 auf Grundlage eines Regierungsentwurfes zustimmen“, so heißt es in der Koalitionsvereinbarung. Das würde bedeuten: Der jetzt von uns veröffentlichte Entwurf mit einer Zwei-Prozent-Sperrklausel würde umgesetzt werden.
Möglicherweise gibt es allerdings einen neuen Direktwahlakt: Die Berichterstatter der großen Parteien im Europäischen Parlament einigten sich gestern darauf, tatsächlich eine noch höhere Sperrklausel von 3,5% für Deutschland einzuführen und damit künftig weitere Millionen Stimmen in Wahlen nutzlos zu machen. Ob diese Vereinbarung auch über den langwierigen EU-Verhandlungsprozess mit den Mitgliedsstaaten hindurch Bestand hat, ist unklar.
Keine Zersplitterung auf EU-Ebene
In jedem Fall ist das Vorhaben bisher noch nicht breit öffentlich diskutiert worden. Gravierende Wahlrechtsänderungen sollten aber auch nach demokratischen Gesichtspunkten über jeden Zweifel erhaben sein. Während eine Sperrklausel bei Bundestagswahlen vor allem die Zersplitterung des Parlaments verhindern soll, ist dies bei Europawahlen kaum möglich, schließlich kommen ohnehin unzählige Parteien aus ganz Europa im EU-Parlament zusammen. Die Kleinstparteien arbeiten fast alle ohnehin in Fraktionen mit. Warum also eine Sperrklausel eingeführt werden soll, wurde bisher nicht nachvollziehbar begründet.
Dass die rot-grün-gelbe Regierung mit ihrer einfachen Mehrheit im Parlament möglicherweise eine Sperrklausel für Europawahlen einführt, die kleine Parteien benachteiligt und ihnen selbst zugute kommt, dürfte kaum der Demokratie zuträglich sein. Die Diskussionsgrundlage ist mit dem jetzt öffentlichen Gesetzentwurf zumindest erstmals vorhanden.
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Stand 27.08.2018 Deutscher Bundestag Drucksache 19/… 19. Wahlperiode Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Europawahlgesetzes A. Problem Mit dem Inkrafttreten des Beschlusses des Rates vom 13. Juli 2018 zur Änderung des Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Euro- päischen Parlaments vom 20. September 1976 ist Deutschland verpflichtet, eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe von nicht weniger als zwei Prozent festzulegen. Eine Mindestschelle für die Sitzvergabe gibt es im deutschen Europawahlrecht nicht mehr, seit das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 26. Februar 2014 (BVerfGE 135, 259) die in § 2 Absatz 7 des Europawahlgesetzes geregelte Sperr- klausel mangels verbindlicher europarechtlicher Vorgaben für mit Artikel 3 Absatz 1 und Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig erklärt hat. B. Lösung Der Entwurf sieht vor, dass bei der Verteilung der in der Bundesrepublik Deutschland zu vergebenden Sitze nur Wahlvorschläge berücksichtigt werden, die mindestens zwei Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. Damit wird die Pflicht aus dem durch Beschluss des Rates vom 13. Juli 2018 neu gefassten Artikel 3 Absatz 2 des EU-Wahlakts erfüllt, wonach in Mitgliedstaaten, in denen im Wahlgebiet mehr als 35 Sitze zu vergeben sind, eine Mindestschwelle von nicht weniger als zwei Prozent der abgegebene gültigen Stimmen festzulegen ist. C. Alternativen Keine.
D. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand Keine. E. Erfüllungsaufwand Erfüllungsauswand für die Wirtschaft oder Verwaltung entsteht nicht. F. Weitere Kosten Keine.
Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung des Europawahlgesetzes vom … Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen: Artikel 1 Änderung des Europawahlgesetzes § 2 Absatz 7 des Europawahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. März 1994 (BGBl. I S. 423, 555, 852), das zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 10. Juli 2018 (BGBl. I S. 1116) geändert worden ist, wird wie folgt gefasst: „(7) Bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlvorschläge werden nur Wahl- vorschläge berücksichtigt, die mindestens zwei Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben.“ Artikel 2 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt frühestens am Tag nach der Verkündung, jedoch nicht vor dem Tag in Kraft, an dem der Beschluss (EU, Euratom) 2018/944 des Rates der Europäi- schen Union vom 13. Juli 2018 zur Änderung des dem Beschluss 76/787/EGKS, EWG, Euratom des Rates vom 20. September 1976 beigefügten Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments nach seinem Artikel 2 in Kraft tritt. Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat gibt den Tag des Inkrafttretens im Bundesgesetzblatt bekannt. Berlin, den 2018 Volker Kauder, Alexander Dobrindt und Fraktion Andrea Nahles und Fraktion
Begründung A. Allgemeiner Teil I. Ausgangslage und Zielsetzung Das Bundesverfassungsgericht hat in seinen Urteilen vom 9. November 2011 (BVer- fGE 129, 300) und vom 26. Februar 2014 (BVerfGE 135, 259) sowohl die seit dem Inkrafttreten des Europawahlgesetzes vom 16. Juni 1978 (BGBl. I S. 709) geltende Fünf-Prozent-Sperrklausel, als auch die durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Europawahlgesetzes vom 7. Oktober 2013 (BGBl. I S. 3749) in § 2 Absatz 7 des Eu- ropawahlgesetzes (EuWG) eingefügte Drei-Prozent-Sperrklausel für die Sitzvergabe bei der Europawahl für nichtig erklärt, weil sie den bei der Wahl der deutschen Abge- ordneten des Europäischen Parlaments aus Artikel 3 Absatz 1 GG folgenden Grund- satz der Gleichheit der Wahl und das Recht der politischen Parteien auf Chancen- gleichheit aus Artikel 21 Absatz 1 GG verletzten (BVerfGE 135, 259 [285 f.]). Damit waren bei der Europawahl am 25. Mai 2014 nach dem von § 2 Absatz 3 EuWG angeordneten Sitzzuteilungsverfahren nach Sainte-Laguë/Schepers bei der Zahl von 96 in Deutschland zu vergebenden Sitzen im Europäischen Parlament auf einen Wahlvorschlag einzelne Sitze bereits bei einem Stimmenanteil von 0,6 Prozent (184.709 Stimmen) zu verteilen (vgl. Informationen des Bundeswahlleiters, Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland am 25. Mai 2014, Heft 3 Endgültige Ergebnisse, S. 12, 200 ff.). Am 11. November 2015 hat das Europäische Parlament gemäß Artikel 223 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) einen Vorschlag zur Reform des Wahlrechts der Europäischen Union beschlossen (2015/2035 (INL)), der nach Abänderung 2 für Mitgliedstaaten, in denen mehr als 26 Sitzen vergeben werden, eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe von nicht weniger als drei Prozent vorschlug. Dabei hat es nach in der Erwägung gehandelt, dass in den geltenden Re- geln für die Wahl zum Europäischen Parlament die Möglichkeit der Festlegung einer Schwelle von höchstens fünf Prozent der abgegebenen Stimmen vorgesehen ist und dass 15 Mitgliedstaaten von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht haben, dass die tatsächliche Schwelle in kleineren Mitgliedstaaten und in Mitgliedstaaten, die ihr Wahlgebiet in Wahlkreise unterteilt haben, dennoch mehr als drei Prozent beträgt, auch wenn es keine rechtliche Schwelle gibt und dass die Einführung einer verbindli- chen Schwelle in den Verfassungen traditionell als rechtmäßige Methode anerkannt wird, die ordnungsgemäße Arbeitsweise von Parlamenten sicherzustellen. In Be- schlussempfehlung 6 hat das Europäische Parlament der Ansicht Ausdruck verlie- hen, dass eine verbindliche Schwelle zwischen drei und fünf Prozent in Mitgliedstaa-
ten mit nur einem Wahlkreis oder Wahlkreisen, in denen eine Listenwahl stattfindet und es mehr als 26 Sitze gibt, für die Sicherung der ordnungsgemäßen Arbeitsweise des Europäischen Parlaments wichtig ist, da so eine Fragmentierung verhindert wird. Der Rat hat am 13. Juli 2018 - nach Zustimmung des Europäischen Parlaments am 4. Juli 2018 mit der Mehrheit seiner Mitglieder - einstimmig den Beschluss (EU, EU- RATOM) 2018/944 zur Änderung des dem Beschluss 76/787/EKKS, EWG, Euratom des Rates vom 20. September 1976 beigefügten Akts zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Mitglieder des Europäischen Parlaments gefasst. Der Be- schluss vom 13. Juli 2018 tritt nach Artikel 2 Absatz 2 und gemäß Artikel 223 Ab- satz 1 Unterabsatz 2 Satz 2 AEUV nach Zustimmung aller Mitgliedstaaten im Ein- klang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften in Kraft tritt. Nach der in Nummer 2 des Beschlusses des Rates vom 13. Juli 2018 angeordneten Änderung des Artikels 3 des Direktwahlakts legen Mitgliedstaaten, in denen es mehr als 35 Sitze gibt, künftig eine Mindestschwelle für die Sitzvergabe fest, die nicht we- niger als zwei Prozent und nicht mehr als fünf Prozent betragen darf. Damit steht das deutsche Europawahlrecht ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Beschlusses mit geltendem Unionsrecht nicht in Einklang, da in der Bundesrepublik Deutschland in einem Wahlgebiet 96 Sitze vergeben werden, aber keine Mindestschwelle besteht. Mit dem Entwurf soll das deutsche Europawahlrecht ab Inkrafttreten des geänderten EU-Wahlakts den verbindlichen unionsrechtlichen Vorgaben angepasst werden. II. Lösung des Entwurfs Der Entwurf ordnet in Artikel 1 an, dass nach der Neufassung des § 2 Absatz 7 EuWG künftig bei der Verteilung der in der Bundesrepublik Deutschland zu verge- benden Sitze nur Wahlvorschläge berücksichtigt werden, die mindestens zwei Pro- zent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. Damit wird die Pflicht aus dem durch Beschluss des Rates vom 13. Juli 2018 neu gefassten Artikel 3 Absatz 2 des EU-Wahlakts erfüllt, wonach in Mitgliedstaaten, in denen im Wahlgebiet mehr als 35 Sitze zu vergeben sind, eine Mindestschwelle von nicht weniger als zwei Prozent der abgegebene gültigen Stimmen festzulegen ist. Dem steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen vom 9. November 2011 (BVerfGE 129, 300) und vom 26. Februar 2014 (BVerfGE 135, 259) die damalige Fünf-Prozent- beziehungsweise Drei-Prozent-Sperrklausel im deutschen Europawahlrecht für nichtig erklärt hatte. Denn beide Urteile beruhten auf der Feststellung des Gerichts, dass zum damaligen Zeitpunkt das Europawahlgesetz als deutsches Bundesrecht am Grundgesetz und den darin enthaltenen Grundsätzen der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit der politischen Parteien zu messen war und zum Urteilszeitpunkt die verfassungsrechtliche Prüfung der Sperrklausel in
§ 2 Absatz 7 EuWG nicht durch verbindliche europarechtliche Vorgaben einge- schränkt war (BVerfGE 129, 300 [317], 135, 259 [282]). Mit dem Inkrafttreten des Beschlusses des Rates der Europäischen Union vom 13. Juli 2018 ändert sich die Rechtslage durch die in Nummer 2 angeordnete neue Fassung des Artikels 3 des EU-Wahlakts in erheblicher Weise. Sobald der neue EU- Wahlakt in Kraft tritt, ist Deutschland als Mitgliedstaat, in dessen Wahlgebiet mehr als 35 Sitze zu vergeben sind, europarechtlich verpflichtet, eine Sperrklausel von nicht weniger als zwei Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen einzuführen. An- ders als bei den in den vom Bundesverfassungsgericht 2011 und 2014 entschiede- nen Sachverhalten ist die verfassungsrechtliche Prüfung in diesem Falle dann also durch eine verbindliche europarechtliche Vorgabe im EU-Wahlakt eingeschränkt. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfas- sungsgerichts kommt dem Unionsrecht gegenüber entgegenstehendem mitglied- staatlichen Recht jeder Rangstufe, auch gegenüber nationalem Verfassungsrecht (BVerfGE 129, 78 [100]; 140, 317 [335]) grundsätzlich ein Anwendungsvorrang zu. Dafür, dass die verbindliche europarechtliche Anordnung einer Mindestsperrklausel durch den europäischen Gesetzgeber für jene Mitgliedstaaten, in denen mehr als 35 Sitze zu vergeben sind und in denen daher aufgrund der hohen Zahl zu vergebender Sitze nicht wie in anderen Mitgliedstaaten eine faktische Hürde für die Sitzvergabe an Wahlvorschläge mit geringem Rückhalt in der Wählerschaft besteht, einen identi- tätsgefährdenden Eingriff in Strukturprinzipien des Grundgesetzes im Sinne des Arti- kels 79 Absatz 3 GG darstellen würde, bieten die Urteile des Bundesverfassungsge- richts von 2011 und 2014 (BVerfGE 129, 300; 135, 259) keinen Anhaltspunkt. Weitere Umsetzungserfordernisse ergeben sich aus dem Beschluss des Rates der Europäischen Union vom 13. Juli 2018 im Falle seines Inkrafttretens angesichts der bereits bestehenden Rechtslage für die Bundesrepublik Deutschland nicht. III. Gesetzgebungskompetenz Die Gesetzgebungskompetenz für die Änderung des Europawahlgesetzes ergibt sich aus der Natur der Sache. IV. Haushaltsausgaben ohne Erfüllungsaufwand Keine. V. Erfüllungsaufwand
Für Bürgerinnen und Bürger, die Wirtschaft sowie die Verwaltung entsteht kein Erfül- lungsaufwand. Es werden keine Informationspflichten eingeführt, vereinfacht oder abgeschafft. VI. Weitere Kosten Keine. B. Besonderer Teil Zu Artikel 1 Artikel 1 ordnet an, dass nach der Neufassung des § 2 Absatz 7 bei der Verteilung der in der Bundesrepublik Deutschland zu vergebenden Sitze nach § 2 Absatz 3 nur solche Wahlvorschläge zu berücksichtigen sind, die mindestens zwei Prozent der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. Die durch die durch den Beschluss des Rates der Europäischen Union vom 13. Juli 2018 angeordnete Neufassung des Artikels 3 Absatz 2 des EU-Wahlakts erfordert und ermöglicht in der Bundesrepublik Deutschland eine Zwei-Prozent-Sperrklausel (auf die Ausführungen zur Zulässigkeit unter A. II. der Begründung wird verwiesen). Eine Sperrklausel von mehr als zwei Prozent kann nicht angeordnet werden, auch wenn nach Artikel 3 Absatz 1 des EU-Wahlaktes die Mitgliedstaaten eine Mindest- schwelle festlegen können, die nicht mehr als fünf Prozent betragen darf. Denn in- soweit, als eine Schwelle vom Unionsrecht nicht geboten, sondern nur zugelassen ist, fehlt es im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 129, 300 [317], 135, 259 [282]) wie unter der bisherigen Rechtslage nach Artikel 3 des Direktwahlaktes an einer für die Mitgliedstaaten verbindlichen europarechtlichen Vorgabe, so dass Prüfungsmaßstab einer deutschen Regelung insofern wie bisher allein das Grundgesetz wäre. Dass eine europarechtlich nicht verpflichtende, Sperr- klauseln nur bis zu einer Obergrenze gestattende Regelung keine europarechtliche Pflicht zur Festlegung einer Sperrklausel darstellt, die den Anwendungsvorrang des Unionsrechts vor dem nationalen Verfassungsrecht herstellt, hat das Bundesverfas- sungsgericht mehrfach festgestellt (BVerfGE 129, 300 [324 ff.]; 135, 259 [291 ff.]). Zu Artikel 2 (Inkrafttreten) Die Vorschrift regelt das Inkrafttreten des Gesetzes.
