OVG MünsterStandardmäßige Abfrage von Postanschriften über FragDenStaat unzulässig

OBERVERWALTUNGSGERICHT FÜR      DAS       LAND       NORDRHEIN -WESTFALEN IM      NAMEN          DES        VOLKES URTEIL 16 A 857/21 13 K 1190/20 Köln In dem Verwaltungsrechtsstreit der , Klägerin, Prozessbevollmächtigte: gegen den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, Graurheindorfer Straße 153, 53117 Bonn, Beklagten, wegen        Datenschutzrecht hier: Berufung hat der 16. Senat auf die mündliche Verhandlung vom 15. Juni 2022

-2- durch die Vorsitzende Richterin am Oberverwaltungsgericht die Richterin am Oberverwaltungsgericht den Richter am Verwaltungsgericht den ehrenamtlichen Richter den ehrenamtlichen Richter für Recht erkannt: Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. März 2021 - 13 K 1190/20 - geändert und die Klage abgewiesen. Die Kosten des Verfahrens im ersten und im zweiten Rechtszug trägt die Klägerin. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll- streckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Voll- streckung Sicherheit in Höhe von 110 % des je- weils zu vollstreckenden Betrages leistet. Die Revision wird zugelassen. T a t b e s t a n d Die Klägerin wendet sich gegen eine datenschutzrechtliche Verwarnung des Be- klagten. Das – seinerzeitige – erhielt am               mittels einer von der Internetplattform für die einmalige Antragstellung gene- rierten E-Mail-Adresse eine Anfrage nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG), mit der Informationen über die aufgeschlüsselt nach                      sowie Informationen

-3- darüber, , nachgefragt wurden. Mit um             versandter E-Mail vom             forderte           den seiner- zeitigen Antragsteller (im Folgenden: IFG-Antragsteller) auf, seine Postanschrift zu übermitteln, weil es sich bei der Beantwortung eines IFG-Antrages um einen bekanntzugebenden Verwaltungsakt handele und die Bekanntgabe eine Rechts- behelfsfrist in Gang setze. Die Bekanntgabe an den IFG-Antragteller persönlich sei bei einer Übermittlung an die angegebene E-Mail-Adresse nicht sichergestellt und darüber hinaus der Zeitpunkt der Bekanntgabe für die Behörde nicht erkenn- bar. Eine Beantwortung des Informationsersuchens könne deshalb nur in Schrift- form an die Postanschrift des IFG-Antragstellers erfolgen, sofern er nicht eine persönliche E-Mail-Adresse mitteile. Mit weiterer, um               versandter E-Mail vom gleichen Tag teilte dem IFG-Antragsteller, nachdem dieser angemerkt hatte, dass aus technischer Sicht keine Zugangsschwierigkeiten bei der angegebenen E-Mail-Adresse be- stünden, mit, dass das Informationsfreiheitsgesetz eine anonyme Antragstellung nicht vorsehe, dies jedoch der Fall sei, wenn eine E-Mail-Adresse für jeden ein- zelnen IFG-Antrag neu generiert werde und von dem Antragsteller lediglich der Name bekannt sei. Am                  übersandte der IFG-Antragsteller             sowohl seine Post- anschrift als auch eine weitere E-Mail-Adresse, wozu er ergänzend angab, eine Antwort aus Gründen der Geschwindigkeit aber auch des Umweltschutzes an die mitgeteilte E-Mail-Adresse zu wünschen. Mit postalisch versandtem Schreiben vom                   teilte          dem IFG- Antragsteller mit, dass zu den von ihm gestellten Fragen keine Informationen vor- lägen und ein Informationszugang daher nicht möglich sei. Daraufhin wandte sich der IFG-Antragsteller mit E-Mail vom                  an den Beklagten und bat um Vermittlung gemäß § 12 IFG, da                  das Schreiben

-4- vom                  entgegen der von ihm gewünschten Form per Briefpost ver- sandt habe. Nachdem der Beklagte dem           mit Schreiben vom                  Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und es mit Schreiben vom                             an- gehört hatte, verwarnte er das            mit Bescheid vom gemäß Art. 58 Abs. 2 Buchst. b) der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27. April 2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Da- ten, zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung der Richtlinie 95/46/EG (Daten- schutzgrundverordnung – DSGVO), da es den IFG-Antragsteller ohne rechtliche Grundlage zur Übermittlung einer postalischen Erreichbarkeit aufgefordert und dieses Datum unberechtigt verarbeitet habe. Zur Begründung gab der Beklagte an: Die Anforderung einer Postanschrift sei nicht erforderlich und die Verarbei- tung mangels entsprechender Rechtsgrundlage unzulässig gewesen. Der bloße Hinweis auf das Nichtvorhandensein der angefragten Informationen hätte an die von der Plattform       bereitgestellte E-Mail-Adresse übermittelt werden können. Es handele sich bei dem Schreiben vom                    nicht um einen bekannt- zugebenden Verwaltungsakt; es fehle eine auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtete Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme. Die äußere Form des Schreibens spreche dafür, dass es sich lediglich um einen Hinweis i. S. d. § 25 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) handele. Hiergegen hat die Klägerin am                  Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Beklagte berufe sich zu Unrecht auf Art. 58 Abs. 2 Buchst. b) DSGVO, weil es ausschließlich um eine Rechtsfrage im Zu- sammenhang mit dem Informationsfreiheitsgesetz gehe. Im Übrigen sei die Datenverarbeitung nach § 3 Bundesdatenschutzgesetz (BDSG) i. V. m. Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. c) und e) DSGVO zulässig. Die Beantwortung von Anfra- gen nach dem Informationsfreiheitsgesetz liege im öffentlichen Interesse und sei gemäß § 1 Abs. 1 IFG eine hoheitliche Aufgabe. Die Anforderung einer Post- anschrift sei auch für die Bearbeitung des IFG-Antrags erforderlich. Sie diene der Prüfung, ob ein ordnungsgemäßer Auskunftsantrag einer existierenden Person

-5- vorliege. Laut der Gesetzesbegründung zu § 7 IFG müsse die Behörde die Identi- tät des Antragstellers feststellen können. Zudem gehe aus § 22 VwVfG hervor, dass der Antrag mindestens Angaben zur Person des Antragstellers enthalten müsse. Eine Identifizierung des Antragstellers sei auch in Drittbeteiligungsverfah- ren und für die Prüfung des Ablehnungsgrundes aus § 9 Abs. 3 IFG erforderlich. Auch die Pflicht zur ordnungsgemäßen Bekanntgabe nach § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG mache die Datenverarbeitung erforderlich. Bei dem Schreiben vom handele es sich um einen bekanntzugebenden Verwaltungsakt. Eine Bekanntgabe an die von          generierte E-Mail-Adresse könne nicht erfol- gen, weil neben der ungeklärten Identität des Antragstellers der Zugang vom Wil- len des Plattformbetreibers abhänge; der E-Mail-Account könne jederzeit von ihm gelöscht werden. Es gebe keine Pflicht zum Erlass eines elektronischen Ver- waltungsaktes. § 1 Abs. 2 Satz 2 IFG beziehe sich auf die Form der Informations- gewährung, nicht aber auf die Form der behördlichen Entscheidung über die In- formationsgewährung. Die Klägerin hat beantragt, den Bescheid des Beklagten aufzuhe- ben. Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Zur Begründung hat er vorgetragen: Weder § 7 Abs. 1 IFG noch § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG, jeweils in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. c) oder e) DSGVO, stellten eine taugliche Rechtsgrundlage für die Anforderung der Post- anschrift dar. Die Mitteilung der Klägerin vom                  sei lediglich ein in- formatorisches Schreiben, von dem keine Regelungswirkung gemäß § 35 VwVfG ausgehe. Selbst wenn dies anders zu beurteilen wäre, wäre die Anforderung ei- ner Postanschrift nicht für eine Bekanntgabe nach § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG er- forderlich gewesen. Das IFG-Verfahren und der das Verfahren beendende Ver-

-6- waltungsakt seien grundsätzlich formfrei. Werde ein IFG-Antrag elektronisch ge- stellt, sei auch die elektronische Bescheidung die gebotene Form der Bearbei- tung. Zudem bestehe gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 IFG ein Wahlrecht der Antrag- steller hinsichtlich der Art der Informationsgewährung, die nach § 7 Abs. 3 Satz 1 IFG mündlich, schriftlich oder elektronisch erfolgen könne. Die verfahrensbeen- dende Entscheidung könne auch an die von der Internetplattform            generierte E-Mail-Adresse übermittelt werden.            fungiere dabei als Empfangsbote, so dass schon die Speicherung auf dem Server genüge. Der Plattformbetreiber habe keine weitreichenden Eingriffsmöglichkeiten auf die Kommunikation und be- halte sich die Löschung von Accounts nur in Missbrauchsfällen vor. Ein im Einzel- fall bestehendes berechtigtes Interesse an der postalischen Übersendung eines schriftlichen Bescheides setze stets eine – hier jedoch nicht vorgenommene – Prognoseentscheidung im Hinblick auf den Ausgang des Verfahrens voraus. Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 18. März 2021 der Klage stattge- geben. Die Datenverarbeitung sei nach Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 Buchst. e) DSGVO i. V. m. § 3 BDSG i. V. m. § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG bzw. § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gerechtfertigt gewesen. Die Erhebung der Postanschrift sei bereits erforderlich gewesen, damit das            seiner Bekanntgabepflicht aus § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG in rechtmäßiger Weise habe nachkommen können. Die Bekanntgabe über die von der Plattform          generierte E-Mail-Adresse als milderes Mittel sei nicht gleich geeignet. Das habe der Beklagte mit seiner Weisung, die Gegen- stand des Parallelverfahrens (Az. 13 K 1189/20) sei, auch anerkannt. Es sei da- von auszugehen, dass die Entscheidung über einen IFG-Antrag im Regelfall ei- nen Verwaltungsakt darstelle, so auch das Schreiben des                vom . Die Wahl der Form liege gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG im pflichtge- mäßen Ermessen der Behörde, das nicht wegen § 1 Abs. 2 Satz 2 IFG in Rich- tung eines elektronischen Verwaltungsakts reduziert sei. Der Antragsteller habe vorliegend zwar einen elektronischen Zugang i. S. d. § 3a Abs. 1 Satz 1 VwVfG eröffnet. Der Zugang und dessen Nachweisbarkeit seien jedoch nicht als in ver- gleichbarer Weise gesichert anzusehen wie bei einer postalischen Übersendung. Zum einen handele es sich bei der Plattform            wohl nicht um einen richtigen Boten; zum anderen könnten die E-Mail-Accounts jederzeit vom Plattformbe-

-7- treiber gelöscht werden. Der dem          gemäß § 41 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2 VwVfG obliegende Beweis des Zugangs sei ihm somit nicht zumutbar. Darüber hinaus müsse das        als informationspflichtige Stelle das nach § 7 Abs. 1 IFG eingeleitete Verwaltungsverfahren in rechtmäßiger Weise durchführen können. Die Angabe einer computergenerierten, anonymen E-Mail-Adresse sei nicht aus- reichend, um diesen Zweck zu verwirklichen. Die Erforderlichkeit der Feststellung der Identität im Rahmen der Bearbeitung eines IFG-Antrages ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte des § 7 IFG, den allgemeinen Grundsätzen des Verwal- tungsverfahrens sowie dem Sinn und Zweck des Antragserfordernisses. Der Beklagte hat am 29. März 2021 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das Urteil eingelegt. Ergänzend zu seinem Vorbringen im erstinstanzlichen Verfahren führt er aus: Man könne das Schreiben vom                    gegebenenfalls als Negativauskunft in Form eines Realaktes verstehen. Selbst wenn es sich bei dem Schreiben um einen Verwaltungsakt handeln würde, stehe vor Antragsbearbeitung noch gar nicht fest, ob das Verfahren gegebenenfalls auf andere Weise – etwa durch Antragsrücknahme – beendet werde. Im Übrigen könne ein Verwaltungsakt an die von der Plattform        generierte E-Mail-Adresse bekanntgegeben werden. Die vom Gericht vorgenommene Differenzierung zwischen einer persönlichen und einer von       generierten E-Mail-Adresse sei nicht nachvollziehbar und will- kürlich. Für den Zugang genüge es, dass die E-Mail auf dem Server für den Empfänger zum Abruf bereitstehe. Der Zeitpunkt des Zugangs werde von § 41 Abs. 2 Satz 2 VwVfG fingiert. Dass es bei        regelmäßig zu Zugangsstörungen komme, sei nicht ersichtlich. Das      habe vor Erhebung der Postanschrift keine Prognoseentscheidung im Hinblick auf den Ausgang des Verfahrens getroffen, so dass die Datenverarbeitung auch nicht ausnahmsweise erforderlich gewesen sei. Die Erhebung der Postanschrift sei ferner nicht nach § 7 Abs. 1 IFG erforderlich gewesen. Der Informationsanspruch sei als voraussetzungsloses „Jedermanns- recht“ ausgestaltet, das unabhängig von der Identität der antragstellenden Per- son jedem zustehe. Anders als § 11 Abs. 2 Satz 1 Landestransparenzgesetz Rheinland-Pfalz (LTranspG RP) oder § 4 Abs. 1 Satz 3 Verbraucherinformations-

-8- gesetz (VIG) verlange das Informationsfreiheitsgesetz gerade nicht, dass der An- trag die Identität des Antragstellers erkennen lassen oder dessen Namen und Anschrift enthalten müsse. Jeder Versuch einer informationspflichtigen Stelle, die Bearbeitung eines IFG-Antrages von der Angabe nicht vom Gesetz vorgesehener Informationen abhängig zu machen, verstoße gegen das Regelungsgefüge des Informationsfreiheitsgesetzes und das informationelle Selbstbestimmungsrecht. Der Beklagte beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 18. März 2021 - 13 K 1190/20 - zu ändern und die Klage abzuweisen. Die Klägerin beantragt, die Berufung des Beklagten zurückzuweisen. Ihrer Auffassung nach dürfe ein Verwaltungsverfahren nicht aus dem Verbor- genen heraus geführt werden. Die Plattform              werde für sogenannte Kam- pagnen genutzt und arbeite mit Computerskripten, Automatisierungen und dem Instrument digitaler Vervielfältigung von IFG-Anträgen. Es handele sich nicht um einen zuverlässigen E-Mail-Provider, sondern eine Aktivisten- und Veröffent- lichungsplattform, die das        nicht in seine direkte Kommunikation mit dem An- tragsteller einbeziehen wolle. Die Erhebung einer Postanschrift und, wenn der Antragsteller eine Bescheidung auf elektronischem Wege wünsche, einer persön- lichen E-Mail-Adresse sei erforderlich, damit das           den Antragsteller hinrei- chend identifizieren und prüfen könne, ob ein ordnungsgemäßer Antrag vorliege. Auch die materielle Prüfung des Informationsfreiheitsrechts erfordere die Erhe- bung dieser Daten. Unzumutbare Antragshürden würden dadurch nicht errichtet. Der Gesetzgeber habe es für erforderlich gehalten, dass die Behörde die Identität des Antragstellers feststellen können müsse. Dafür spreche auch ein Rückgriff auf § 22 VwVfG. Dass die Offenlegung der Identität in § 7 Abs. 1 Satz 1 IFG nicht gefordert werde, genüge nicht für die Annahme, dass der Gesetzgeber bewusst darauf verzichtet habe. Dies folge auch nicht aus einem Gegenschluss zu § 4

-9- Abs. 1 Satz 3 VIG. Die Erhebung einer Postanschrift oder persönlichen E-Mail- Adresse sei zudem für die Bekanntgabe der verfahrensbeendenden Entschei- dung erforderlich. Der Zugang sei noch nicht bewirkt, wenn der Bescheid im E- Mail-Postfach des Antragstellers auf der Internetplattform       eingegangen sei, denn aufgrund der – nicht auf Missbrauchsfälle beschränkten – Löschungsbefug- nisse des Plattformbetreibers habe der Antragsteller in diesem Moment noch keine Verfügungsgewalt über den Bescheid erlangt. Zudem greife der Plattform- betreiber durch eigenmächtige Schwärzungen automatisiert in die ausgetausch- ten Inhalte der Nutzer ein. Das            werde durch den streitgegenständlichen Bescheid gezwungen, den rechtsunsichersten Weg der Bekanntgabe zu wählen, wodurch die Formenwahlfreiheit aus § 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG verkürzt werde. Dass eine derartige Verkürzung geboten sei, ergebe sich weder aus § 1 Abs. 2 Satz 2 IFG noch aus § 3a Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen. E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e Die zulässige Berufung des Beklagten hat Erfolg. Die Klage der Klägerin ist zu- lässig (s. A.), aber unbegründet (s. B.). A. Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 Verwaltungs- gerichtsordnung (VwGO) statthaft. Bei der streitgegenständlichen Verwarnung handelt es sich um einen belastenden Verwaltungsakt. Vgl. Polenz, in: Simitis/Hornung/Spiecker, Daten- schutzrecht, 2019, Art. 58 DSGVO Rn. 29. Die Klage ist auch im Übrigen zulässig; insbesondere ist sie – abweichend von § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO – nicht gegen die Bundesrepublik Deutschland, sondern gemäß § 20 Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 BDSG gegen den Bundesbeauftragten für den

- 10 - Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) zu richten. Nach dieser Vorschrift ist Beteiligter eines Verfahrens nach Abs. 1 Satz 1 die Aufsichtsbehörde als Be- klagte oder Antragsgegnerin. Das ist vorliegend gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 BDSG der BfDI, der nach § 20 Abs. 4 BDSG auch beteiligungsfähig ist. Es handelt sich bei diesem Verfahren auch um ein Verfahren nach § 20 Abs. 1 Satz 1 BDSG. Derartige Verfahren sind solche, in denen es um Streitigkeiten zwischen einer natürlichen oder einer juristischen Person und einer Aufsichts- behörde des Bundes oder eines Landes über deren Entscheidungen i. S. v. Art. 78 Abs. 1 DSGVO oder § 61 Abs. 1 BDSG geht. Vorliegend handelt es sich um ein Verfahren i. S. v. Art. 78 Abs. 1 DSGVO, wo- nach jede natürliche oder juristische Person unbeschadet eines anderweitigen verwaltungsrechtlichen oder außergerichtlichen Rechtsbehelfs das Recht auf ei- nen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf gegen einen sie betreffenden Be- schluss einer Aufsichtsbehörde hat. Die Klägerin wendet sich gegen eine Ver- warnung nach Art. 58 Abs. 2 Buchst. b) DSGVO, also gegen einen sie betreffen- den Beschluss einer Aufsichtsbehörde in diesem Sinne. Vgl. Boehm, in: Simitis/Hornung/Spiecker, Daten- schutzrecht, 2019, Art. 78 DSGVO Rn. 7. B. Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Der Bescheid des Beklagten vom 11. Februar 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die datenschutzrechtliche Verwarnung des Beklagten findet ihre Rechtsgrund- lage in Art. 58 Abs. 2 Buchst. b) DSGVO. Sie begegnet weder formellen (s. I.) noch materiellen Bedenken (s. II.). I. Die Verwarnung ist formell rechtmäßig. Insbesondere ist der Beklagte nach § 16 Abs. 1 BDSG zuständig. Nach Satz 1 dieser Vorschrift nimmt der oder die Bundesbeauftragte im Anwendungsbereich der Datenschutzgrundverordnung die Befugnisse nach Art. 58 DSGVO wahr. Insoweit kann sich die Klägerin nicht mit