Parlamentarisches FragerechtKeine Antwort, auch nicht für Abgeordnete

Wissenschaftliche Dienste                        Deutscher Bundestag Dokumententyp: Sachstand Sachstand Titel: Parlamentarisches Parlamentarisches               Fragerecht Fragerecht Untertitel: zu Verhältnis       Verhältnis  zu § 9 Wehrdisziplinarordnung § 9 Wehrdisziplinarordnung © 2022 Deutscher Bundestag                                   WD 3 - 3000 - 116/22

Wissenschaftliche Dienste                   Sachstand                                                                     Seite 2 WD 3 - 3000 - 116/22 Parlamentarisches Fragerecht Verhältnis zu § 9 Wehrdisziplinarordnung Aktenzeichen:                          WD 3 - 3000 - 116/22 Abschluss der Arbeit:                  24.08.2022 Fachbereich:                           WD 3: Verfassung und Verwaltung Disclaimer:  Die Wissenschaftlichen Die Wissenschaftlichen    Dienste des Dienste Deutschen desBundestages Deutschen Bundestages unterstützenunterstützen   diedes die Mitglieder  Mitglieder desBundestages Deutschen   Deutschen bei ihrer mandatsbezogenen Bundestages                   Tätigkeit. Ihre Tätigkeit. bei ihrer mandatsbezogenen      Arbeiten geben   nicht diegeben Ihre Arbeiten    Auffassung  desAuffassung nicht die  Deutschen Bundestages, des Deutschen eines seiner Bundes­ Organe   oder der Bundestagsverwaltung    wieder.  Vielmehr   liegen sie in der fachlichen Verantwortung   der Verfasserinnen tages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwor­ und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeitpunkt der tung  der Verfasserinnen  und  Verfasser  sowie  der Fachbereichsleitung.     Arbeiten der Wissenschaftlichen   Dienste Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abgeordneten des     geben nur  den zumdar. Bundestages    Zeitpunkt  der Erstellung Die Arbeiten können derdesGeheimschutzordnung Textes aktuellen Standdes wieder  und stellen Bundestages      eine individuelle unterliegende,        Auftragsarbeit geschützte oder andere nicht  zur Veröffentlichung für einen  Abgeordneten desgeeignete    Informationen Bundestages                enthalten. dar. Die Arbeiten       Eine der können   beabsichtigte  Weitergabe oder Geheimschutzordnung     des Veröffentlichung Bundestages unter­ ist vorab  demgeschützte liegende,   jeweiligenoder Fachbereich  anzuzeigen andere nicht           und nur mit Angabe zur Veröffentlichung            derInformationen geeignete   Quelle zulässig.  Der Fachbereich enthalten.          berät über die Eine beabsichtigte dabei zu berücksichtigenden Fragen. Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fachbereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.

Wissenschaftliche Dienste         Sachstand                          Seite 3 WD 3 - 3000 - 116/22 Inhaltsverzeichnis 1.          Fragestellung                                          4 2.          Das parlamentarische Fragerecht und seine Grenzen      4 2.1.        Grundlagen                                             4 2.2.        Umfang und Grenzen                                     5 3.          Bedeutung des § 9 WDO                                  7 4.          Schlussfolgerungen für das parlamentarische Fragerecht 8

Wissenschaftliche Dienste                Sachstand                                                                Seite 4 WD 3 - 3000 - 116/22 1.     Fragestellung Der Sachstand befasst sich mit der Frage, inwieweit das parlamentarische Fragerecht durch § 9 1 Wehrdisziplinarordnung (WDO) eingeschränkt wird. § 9 WDO lautet: „(1) Auskünfte über förmliche Anerkennungen, über Disziplinarmaßnahmen und im Disziplinar­ buch eingetragene gerichtliche Strafen, Mitteilungen über Ermittlungen des Disziplinarvorge­ setzten, über Vorermittlungen des Wehrdisziplinaranwalts und über gerichtliche Disziplinar­ verfahren sowie über Tatsachen aus solchen Verfahren werden ohne Zustimmung des Soldaten oder des früheren Soldaten nur erteilt 1. an Dienststellen im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung, an Gerichte und Staatsanwaltschaften, soweit dies zur Erfüllung der in der Zuständigkeit des Empfängers liegenden Aufgaben erforderlich ist, sowie 2. an Verletzte zur Wahrnehmung ihrer Rechte. Unter diesen Voraussetzungen ist auch die Übermittlung von Unterlagen zulässig. (2) Der Empfänger darf die übermittelten Auskünfte nur für den Zweck verarbeiten oder nutzen, zu dessen Erfüllung sie ihm übermittelt wurden. (3) Andere Rechtsvorschriften, die eine Auskunftserteilung zulassen, bleiben unberührt. Aus­ künfte über förmliche Anerkennungen, über Disziplinarmaßnahmen und über im Disziplinar­ buch eingetragene gerichtliche Strafen, die getilgt oder tilgungsreif sind, werden nur mit Zu­ 2 stimmung des Soldaten oder des früheren Soldaten erteilt.“ 2.     Das parlamentarische Fragerecht und seine Grenzen 2.1. Grundlagen Das parlamentarische Frage- und Informationsrecht (Interpellationsrecht) ist im Grundgesetz (GG) 3                              4 nicht ausdrücklich normiert. Das Bundesverfassungsgericht wie auch die Literatur leiten das Interpellationsrecht aus dem Status des Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und dem Demokratieprinzip des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ab. Die Ausgestaltung des Fragerechts erfolgt in 1      Wehrdisziplinarordnung vom 16. August 2001 (BGBl. I S. 2093), zuletzt geändert durch Artikel 13 des Gesetzes vom 20. August 2021 (BGBl. I S. 3932). 2      Hervorhebung nur hier. 3      Vgl. BVerfGE 124, 161 (188); 137, 185 (230 f.). 4      Vgl. Klein/Schwarz, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, 96. EL November 2021, Art. 43 Rn. 82 ff.; Schröder, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, 208. EL November 2020, Art. 43 Rn. 25.

Wissenschaftliche Dienste                Sachstand                                                                 Seite 5 WD 3 - 3000 - 116/22 der Geschäftsordnung des Bundestages (§§ 100 ff. GO-BT). Die GO-BT sieht insbesondere die Instru­ mente der Kleinen und Großen Anfragen sowie die Fragen einzelner Mitglieder des Bundestages vor. Mit dem Fragerecht der Abgeordneten korrespondiert grundsätzlich eine Antwortpflicht der Bun­ 5 desregierung. Diese Antwortpflicht ist aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts Voraussetzung für 6 eine sachgerechte Verwirklichung der parlamentarischen Kontrolle. 2.2. Umfang und Grenzen Die Frage- und Informationsrechte der Abgeordneten gelten nicht unbegrenzt. Die Bundesregierung ist nur insoweit zur Information verpflichtet, als sich das Informationsbegehren auf einen zulässigen Gegenstand richtet und der Informationsweitergabe keine verfassungsrechtlichen Gründe entgegen­ stehen. Entsprechend der verfassungsrechtlichen Grundlage im Demokratieprinzip und in der daraus fol­ genden Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament dürfen sich Fragen nur auf Sachverhalte aus dem Verantwortungsbereich der Regierung (einschließlich des Verantwortungs­ 7 bereichs nachgeordneter Behörden) beziehen. Allgemeine Voraussetzung für die Einordnung eines Sachverhalts als im Verantwortungsbereich der Regierung stehend ist, dass die Bundesregierung entsprechende Einwirkungsrechte innehat. Das Bundesverfassungsgericht hat Fallgruppen entwickelt, in denen aus verfassungsrechtlichen Gründen nur die Beantwortungspflicht eingeschränkt ist. Diese orientieren sich vor allem daran, ob durch eine erschöpfende Beantwortung parlamentarischer Anfragen berechtigte Geheimhal­ tungsinteressen, Grundrechte Dritter oder der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung der 8 Bundesregierung verletzt werden würden. Der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung könnte dann betroffen sein, soweit die Fragen noch nicht abgeschlossene Vorgänge betreffen oder solche, die in der Zukunft liegen. Grundrechte Dritter können dann betroffen sein, wenn zum Beispiel in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) eingegrif­ fen wird, indem personenbezogene Daten weitergegeben werden. 5     BVerfGE 124, 161 (188); 137, 185 (231). 6     BVerfGE 137, 185 (231 ff.). 7     BVerfGE 124, 161 (189); 147, 50 (133 f.); siehe in diesem Zusammenhang auch Nr. 2 der Anlage 4 zur GO-BT (Richtlinien für die Fragestunde und für die schriftlichen Einzelfragen): „Zulässig sind Fragen aus den Bereichen, für die die Bundesregierung unmittelbar oder mittelbar verantwortlich ist.“ 8     Lennartz/Kiefer, Parlamentarische Anfragen im Spannungsfeld von Regierungskontrolle und Geheimhaltungs­ interessen, DÖV 2006, 185 (186).

Wissenschaftliche Dienste              Sachstand                                               Seite 6 WD 3 - 3000 - 116/22 Die entgegenstehenden verfassungsrechtlichen Schutzgüter sind mit dem Informationsinteresse 9 des Bundestages grundsätzlich abzuwägen. Insgesamt formuliert das Bundesverfassungsgericht 10 strenge Anforderungen an die Anwendung der anerkannten Grenzen des Fragerechts. Einfachgesetzliche Regelungen, die Grenzen für das verfassungsrechtliche garantierte parlamenta­ rische Frage- und Informationsrecht festgelegen, müssen ihren Grund deshalb im Verfassungsrecht haben. So hat das Bundesverfassungsgericht im Hinblick auf Verschwiegenheitsregelungen des Kreditwesengesetzes und des Aktiengesetzes klargestellt, dass diese „für sich genommen nicht geeignet“ seien, das Frage- und Informationsrecht einzuschränken. Einfachgesetzliche Regelungen könnten aber „insoweit von Relevanz sein, als sie einen sich möglicherweise innerhalb des Gestal­ tungsspielraums des Gesetzgebers bewegenden Ausgleich konfligierender (Verfassungs-)Rechte 11 darstellen.“ An anderer Stelle heißt es mit Blick auf § 9 des Kreditwesengesetzes dass dieser „als einfachrechtliche Regelung das verfassungsrechtliche Frage und Informationsrecht des Deutschen Bundestages nicht begrenzen [kann]. Vielmehr ist er – auch im Lichte von Art. 38 GG – so auszu­ legen, dass er einer Auskunfterteilung dann nicht entgegensteht, wenn höherrangige öffentliche Interessen eine solche erfordern. Ein solches Interesse kann das parlamentarische Fragerecht dar­ stellen.“ Ob dieses im Verhältnis zu den verfassungsrechtlich geschützten Geheimhaltungsinte­ ressen „als höherrangig anzusehen ist, muss die Bundesregierung jeweils im Einzelfall im Wege einer auf praktische Konkordanz und schonenden Ausgleich abzielenden Abwägung ermitteln. Die dabei anzustellenden Erwägungen sind von ihr in der Begründung zu ihrer Antwortverweige­ rung mitzuteilen, damit der Fragesteller anhand dieser Begründung entscheiden kann, ob sein ver­ 12 fassungsrechtlich verankertes Fragerecht hinreichend berücksichtigt und gewichtet worden ist.“ Ferner hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass die Beantwortung parlamentarischer Anfragen unter Anwendung der Geheimschutzordnung des Bundestages geeignet sein kann, als milderes Mittel einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Fragerecht der Abgeordneten und 13 konfligierenden Rechtsgütern zu schaffen. Daraus folgt, dass die Nichtbeantwortung einer Frage 14 nur in „seltenen Ausnahmefällen“ in Betracht kommt, solange der Bundestag den von der Bun­ 15 desregierung für notwendig gehaltenen Geheimschutz gewährleistet. Die Gründe für eine nicht­ öffentliche Beantwortung der Frage sind substantiiert darzulegen; erst recht die Gründe für das Vor­ liegen des seltenen Ausnahmefalles einer Nichtbeantwortung. „Ein pauschales Berufen auf einen 9     BVerfGE 110, 199 (222). 10    Vergleiche dazu BVerfGE 147, 50 (133 Rn. 212). 11    BVerfGE 147, 50 (133 Rn. 212 f.) 12    BVerfGE 147, 50 (177 Rn. 333). 13    BVerfGE 147, 50 (131 Rn. 206). 14    BVerfGE 147, 50 (149 Rn. 255). 15    BVerfGE 147, 50 (147 Rn. 248).

Wissenschaftliche Dienste                 Sachstand                                                        Seite 7 WD 3 - 3000 - 116/22 der verfassungsrechtlichen Gründe, die dem parlamentarischen Untersuchungsrecht Grenzen set­ 16 zen, genügt in keinem Fall.“ 3.     Bedeutung des § 9 WDO § 9 Abs. 1 WDO regelt, dass Auskünfte über Disziplinarmaßnahmen nur an bestimmte Dienststellen, Gerichte und Staatsanwaltschaften sowie an Verletzte ohne Zustimmung des (früheren) Soldaten erteilt werden dürfen. Darüber hinaus ist eine Auskunftserteilung nach § 9 Abs. 1 WDO also nur mit einer entsprechenden Einwilligung möglich. Die Regelungen zum Auskunftsrecht hinsichtlich Disziplinarangelegenheiten von (früheren) Solda­ ten wurden 2001 mit dem Zweiten Gesetz zur Neuordnung des Wehrdisziplinarrechts (2. Wehr­ DiszNOG) erheblich erweitert und präzisiert, sind seitdem aber nahezu unverändert geblieben. Diese Neuregelungen basierten maßgeblich auf dem steigenden Bewusstsein der zunehmenden 17 Bedeutung des Datenschutzes und des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung. § 9 WDO dient insofern dem gerechten Ausgleich des Rechts des Einzelnen über die Verwendung seiner personenbezogenen Daten zu bestimmen und dem Interesse öffentlicher Stellen, über bestimmte Informationen zur Aufgabenwahrnehmung zu verfügen, bzw. der Verletzten zur Wahrnehmung 18 ihrer Rechte. Disziplinarsachen bedürfen daher – wie alle Personalunterlagen – einer vertraulichen Behandlung. Dass nach § 9 Abs. 3 WDO andere Rechtsvorschriften, die eine Auskunftserteilung zulassen, unbe­ rührt bleiben, bezieht sich nach Dau/Schütz insbesondere auf Übermittlungen nach dem Soldaten­ gesetz, dem Gesetz über den militärischen Abschirmdienst, dem Sicherheitsüberprüfungsgesetz 19 und der Abgabenordnung oder dem Bundesdatenschutzgesetz. Hinsichtlich des Verhältnisses von § 9 WDO und dem parlamentarischen Auskunftsrecht gibt es bislang keine Rechtsprechung oder Literatur. Lediglich zum Verhältnis zwischen § 9 WDO und dem Informationsanspruch aus dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) wurde bereits geurteilt. Danach entfalte § 9 Abs. 1 Satz 1 20 WDO keine grundsätzliche Sperrwirkung gegenüber der Anwendung des IFG. Jedoch beinhaltet das IFG seinerseits mit den Regelungen in § 5 IFG eigene Vorgaben für den Schutz personenbezo­ 21 gener Daten, die auch die Herausgabe von Disziplinarakten hindern können. Dies bedarf einer Abwägung im Einzelfall. 16     BVerfGE 147, 50 (149 f. Rn. 253 ff.; wörtliches Zitat Rn. 256). 17     Dau/Schütz, Wehrdisziplinarordnung, 8. Auflage 2022, § 9 Rn. 1. 18     Dau/Schütz, Wehrdisziplinarordnung, 8. Auflage 2022, § 9 Rn. 1. 19     Dau/Schütz, Wehrdisziplinarordnung, 8. Auflage 2022, § 9 Rn. 19. 20     OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 2017 – 15 A 1578/15, Rn. 41; a.A. Dau/Schütz, Wehrdisziplinarordnung, 8. Auf­ lage 2022, § 9 Rn. 19. 21     OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 2017 – 15 A 1578/15, Rn. 105 ff.

Wissenschaftliche Dienste                Sachstand                                                               Seite 8 WD 3 - 3000 - 116/22 Der Verteidigungsausschuss des Deutschen Bundestages (Art. 45a GG) hat gegenüber dem Bundes­ ministerium für Verteidigung ein umfassendes Auskunftsrecht. Das Bundesministerium für Vertei­ digung ist insofern verpflichtet, diesen Ersuchen auch nachzukommen. Dieses Recht gilt jedoch nicht für den einzelnen Abgeordneten, auch wenn dieser Mitglied des Verteidigungsausschusses 22 sein sollte. In der (spärlichen) Literatur wird auch anerkannt, dass im Falle eines Auskunftsersuchens des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages mit den Rechten aus § 9 Abs. 1 WDO abgewogen werden muss. Insofern könne das Allgemeininteresse und die Möglichkeit der Wirksamkeit der 23 parlamentarischen Kontrolle die Regelungen des § 9 Abs. 1 WDO im Einzelfall überlagern. 4.    Schlussfolgerungen für das parlamentarische Fragerecht Der Schutz der informationellen Selbstbestimmung stellt ein Grundrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) dar, das einerseits eine hohe Bedeutung hat, und dem andererseits durch zahlreiche datenschutzrechtliche Reglungen Rechnung getragen wird. Es gilt jedoch nicht uneingeschränkt 24 und kann unter anderem durch kollidierendes Verfassungsrecht eingeschränkt werden. Das Recht der parlamentarischen Kontrolle exekutiven Handelns kann (wie unter Punkt 2.1. dargestellt) aus der Verfassung abgeleitet werden und stellt mithin kollidierendes Verfassungsrecht in diesem Sinne dar. Um zu ermitteln, welches Verfassungsrecht im Einzelfall Vorrang zukommt, ist nach dem oben (unter Punkt 2.2.) Gesagten eine Abwägung zwischen den kollidierenden Verfassungsgütern – der informationellen Selbstbestimmung und dem parlamentarischen Frage- und Informationsrecht – erforderlich. Beide sind in einem möglichst schonenden Ausgleich zu bringen. § 9 WDO ist in diesem Lichte auszulegen und anzuwenden. Eine Möglichkeit, einen möglichst schonenden Ausgleich zwischen der informationellen Selbst­ bestimmung und dem parlamentarischen Fragerecht herzustellen, kann, wie (unter Punkt 2.2.) ge­ sehen, die nichtöffentliche Beantwortung der parlamentarischen Anfrage unter Anwendung der 25 Geheimschutzordnung des Bundestages sein. Auch dabei handelt es sich aber bereits um eine rechtfertigungs- und begründungsbedürftige Einschränkung des parlamentarischen Fragerechts. Es ist dabei stets eine Abwägung im Einzelfall erforderlich. Voraussetzung, um das parlamentarische Fragerecht unter Berufung auf das Grundrecht auf infor­ mationelle Selbstbestimmung bzw. den dieses konkretisierenden § 9 WDO einzuschränken (sei es 22    Dau/Schütz, Wehrdisziplinarordnung, 8. Auflage 2022, § 9 Rn. 14. 23    Dau/Schütz, Wehrdisziplinarordnung, 8. Auflage 2022, § 9 Rn. 14. 24    Zur Einschränkbarkeit dieses Grundrechts vgl. grundsätzlich: Di Fabio, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz- Kommentar, 96. EL November 2021, Art. 2 Abs. 1, Rn. 37 ff. 25    Vgl. dazu BVerfGE 147, 50 (131 Rn. 206); Siems, Beantwortung und Einstufung von Antworten auf parlamentarische Anfragen, GSZ 2020, 1 ff.; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Parlamentarisches Fragerecht und Geheimschutz, Rechtliche Grundlagen und Rechtsweg, Sachstand vom 13. Januar 2022, WD 3 - 3000 - 002/22, ab­ rufbar unter: https://www.bundestag.de/resource/blob/885072/65240469f075ce20ba5b66d130b5b33b/WD-3-002-22- pdf-data.pdf.

Wissenschaftliche Dienste              Sachstand                                            Seite 9 WD 3 - 3000 - 116/22 durch Nichtbeantwortung, sei es durch nichtöffentliche Beantwortung), ist jedoch, dass die Beant­ wortung der parlamentarischen Anfrage überhaupt die informationelle Selbstbestimmung berühren würde. Das ist nicht der Fall, wenn keine personenbezogenen, individualisierten oder individuali­ sierbaren Daten erfragt werden, sondern nur allgemeine und statistische Informationen, die keine 26 Rückschlüsse auf einzelne Personen ermöglichen. Die oben (unter Punkt 3.) gemachten Ausführungen sprechen im Übrigen dafür, dass derartige In­ formationen bereits nicht vom Schutzzweck des § 9 Abs. 1 WDO umfasst sind und deshalb schon nach einfachem Recht ohne Zustimmung der von den Disziplinarverfahren betroffenen Soldaten mitgeteilt werden dürfen. *** 26    Vgl. BVerfGE 147, 50 (142 Rn. 236).