Vertuschung von Menschenrechtsverletzungen Der OLAF-Bericht über Frontex

Der berüchtigte interne Bericht der EU-Antibetrugsbehörde OLAF zeigt, wie Frontex versucht hat, Menschenrechtsverletzungen systematisch zu vertuschen. Der Bericht sollte nie öffentlich werden. Wir veröffentlichen ihn hier.

Frontex in the Sea of Documents –

CC0, Dall-E (Prompt: Frontex guard ship in ocean of paper documents, digital art, high quality)

„Als wir das Flugzeug sahen, dachten wir, dass es Hilfe holen würde“, sagt Samuel Abraham. Am 10. April 2020 steigt er mit 62 weiteren Menschen an der libyschen Küste in ein Schlauchboot. Fünf Tage lang werden sie auf dem offenen Meer sein. „Wir dachten, dass diese Reise nicht so lange dauern würde. Deshalb und um Platz zu sparen, hatten wir nur wenig zu Essen und zu Trinken dabei.“ Also tranken sie das salzige Meerwasser.

Samuel Abraham hat uns letztes Jahr von der versuchten Überfahrt erzählt; für Buzzfeed News Deutschland haben wir seine Geschichte aufgeschrieben. Seinen Namen haben wir zu seinem Schutz geändert.

Er erzählte uns, dass an einem der fünf Tage ein Frachtschiff in Sichtweite aufgetaucht sei. Einige seien ins Wasser gesprungen, hätten das Schiff nicht erreicht und ertranken. Am letzten Tag auf See wurden die übrigen Menschen von einem vermeintlichen Fischerboot aufgelesen und nach Libyen zurückgebracht. Nur 51 von ihnen erreichten Libyen lebend, neben jenen, die auf dem Rückweg gestorben waren. 

Das Flugzeug, das Samuel Abraham über seinem Kopf kreisen sah, war von Frontex, der EU-Agentur für die Grenz- und Küstenwache. Dies wurde so nicht nur von Journalist:innen und NGOs recherchiert, sondern auch von EU-Behörden.

Gemeinsam mit Der Spiegel and Lighthouse Reports veröffentlichen wir den Bericht des Europäischen Amts für Betrugsbekämpfung (OLAF) über Frontex. Ein Bericht, über den im letzten Jahr viel berichtet wurde, der zum Rücktritt des ehemaligen Frontex-Direktors Fabrice Leggeri führte, der aber bis heute nicht vollständig veröffentlicht wurde – und geheim bleiben sollte.

Vertuschung von Menschenrechtsverletzungen

Bisher hatte nur ein kleiner Kreis von EU-Beamt:innen die Befugnis, den Bericht vollständig zu lesen: Dazu gehören Vertreter:innen der Europäischen Kommission, das ehemalige Frontex-Management-Board, einige Abgeordnete des Europäischen Parlaments und OLAF-Mitarbeitenden selbst.

Der Bericht wurde im Februar 2022 fertiggestellt. 16 Monate, 20 Zeug:innen und mehr als 120 Seiten, nachdem OLAF zum ersten Mal per Post einen Hinweis auf schwerwiegende Missstände in der Agentur erhalten hatte. Der Bericht dokumentiert auch die Geschichte von Samuel Abraham und zeigt, dass sie kein Einzelfall ist.

Nach EU- und internationalem Recht ist Frontex verpflichtet, bei seinen Einsätzen die Wahrung der Menschenrechte zu garantieren. OLAF stellte jedoch fest, dass Frontex keine Schritte unternahm, um Menschenrechtsverletzungen zu verhindern. Im Gegenteil wurden immer wieder bewusst Maßnahmen ergriffen, um sicherzustellen, dass die stattfindenden Menschenrechtsverletzungen nicht beobachtet, dokumentiert und untersucht wurden.

Der Bericht zeigt, wie die Frontex-Führung die interne Grundrechtsbeauftragte überging, wie interne Berichte über Menschenrechtsverletzungen manipuliert wurden und wie Frontex die Europäische Kommission und das Parlament in die Irre führte.

„Keine von uns“: Ausgrenzung der Grundrechtsbeauftragten

Wie aus dem OLAF-Bericht hervorgeht, trafen sich die höchsten Frontex-Beamt:innen am 3. September 2020, um die Eskalation an der griechisch-türkischen Grenze zu besprechen: Einige der Anwesenden waren überzeugt, dass sich die Situation zu einer „Art Krieg“ entwickeln würden. Die Informationen aus den Frontex-Missionen könnten „missbraucht“ werden und dem Ruf der Agentur schaden – ausgelöst angeblich durch diejenige Frontex-Abteilung, die für die Einhaltung der Grundrechte zuständig ist. 

Die Grundrechts-Abteilung wurde geschaffen, um sicherzustellen, dass Menschenrechtsverletzungen bei Frontex-Missionen von vornherein verhindert werden. Wenn es doch zu Verstößen kommt, führen sie Untersuchungen durch und schlagen entsprechende Gegenmaßnahmen vor.

Diese Abteilung und insbesondere ihre Leiterin, die Grundrechtsbeauftragte (FRO), waren intern unbeliebt und wurden abwertend als „Linke“ bezeichnet. In WhatsApp-Nachrichten von Frontex-Bediensteten wurde die rechtskonforme Haltung der FRO als „intellektuelle Diktatur“ bezeichnet und mit dem Terror der „Roten Khmer“ verglichen. Die Frontex-Mitarbeitenden wurden ermutigt, ihre Grundrechtskolleg:innen nicht als Kolleg:innen, sondern als „Externe“ zu betrachten; als „keine von uns“.

Die Leitung von Frontex wollten daher die Informationen, zu denen die FRO Zugang hat, begrenzen – selbst bei Menschenrechtsverletzungen. Bei der Sitzung vom 3. September 2020 hieß es: Das Grundrechtsbüro habe „das Recht Zugang zu allen Informationen zu bekommen. Das heißt jedoch nicht, dass wir ihnen alle geben (...) Wenn sie fragen, dann sind wir freundlich. Das ist die Falle.“

Die Falle war eine Informationssperre, die es der FRO erheblich erschweren und in einigen Fällen unmöglich machen würde, Menschenrechtsverletzungen zu untersuchen. Die Bemühungen dahingehend hatten jedoch 2016 schon begonnen und waren zum Zeitpunkt der Sitzung vom 3. September 2020 bereits weit fortgeschritten. E-Mails der FRO im Jahr 2016 zu Details im Zusammenhang einer gemeldeten Menschenrechtsverletzung wurden laut OLAF-Bericht „lange oder gar nicht beantwortet“. 

Im Januar 2018 beschloss die Frontex-Leitung, den Zugang der FRO zum wichtigsten Grenzüberwachungs- und Informationsmanagement-Tool der Agentur, dem EUROSUR-System, stark einzuschränken. Dies erforderte eine Neugestaltung der IT-Struktur. Von nun an konnte die FRO nur begrenzt Informationen einsehen. Als Verschlusssache eingestufte Informationen waren für sie erst gar nicht sichtbar. Es sollte „unmöglich für FRO werden, über die Existenz spezieller Dokumente im System Bescheid zu wissen“. 

Die Adaptionen an EUROSUR haben 15.000 Euro an Steuergelder gekostet. Die Rechtfertigung spiegelt wider, dass die Überwachung der Menschenrechte als Gefahr für eine wirksame Grenzkontrolle angesehen wurde: „Auf dem Spiel steht die Möglichkeit für Mitgliedstaaten, EUROSUR als verlässliches Sicherheitstool zu nutzen“. 

Kurze Zeit später kam die Frontex-Führung auf eine neue Idee: Interne Berichte zu schwerwiegenden Vorfällen, die sogenannten Serious Incident Reports (SIRs), sollten als Verschlusssache eingestuft werden.

Kontrolle der Dokumente

Die SIRs sind das Herzstück des internen Meldesystems. Diese Berichte sollen von Frontex-Beamt:innen eingereicht werden, wenn sie während einer Mission Zeug:in oder Teil eines schwerwiegenden Vorfalls werden. Dies kann zum Beispiel der Fall sein, wenn Frontex-Beamt:innen während ihres Einsatzes einen Autounfall haben; wenn sie aufwachen und feststellen, dass ihr Eigentum mit Anti-Frontex-Botschaften beschmiert wurde; wenn sie an Covid-19 erkranken; aber vor allem, wenn Frontex-Beamt:innen eine Menschenrechtsverletzung bezeugen oder selbst eine begehen.

Die SIR-Berichte sind das wichtigste Dokument der Behörde zur Feststellung von Fehlverhalten. Die Existenz und Verbreitung dieser Berichte ist jedoch für eine Behörde unbequem, die die Achtung der Menschenrechte als Hindernis für ihr eigentliches oberstes Ziel ansieht: die Kontrolle der EU-Außengrenzen.

Der OLAF-Bericht legt die Maßnahmen von Frontex dar, die ergriffen wurden, um die SIR-Meldungen zu umgehen, um so Menschenrechtsverletzungen herunterzuspielen oder zu ignorieren. Im Jahr 2020 wird in einer internen Email geschrieben: „Wenn ein SIR auf Basis von Informationen aus einer Frontex-Mission erstellt wird (...) muss dieser unter Verschluss gehalten werden“. Dies könnte durch die Änderung der Klassifizierung der SIRs möglich gemacht werden. Intern warnten einige, dass dies „illegal“ sein würde.

Es gibt vier Kategorien für SIRs. Berichte über mögliche Menschenrechtsverletzungen sollten der Kategorie 4 zugeordnet werden. Dies umfasst eine sofortige Benachrichtigung sowie eine Untersuchung der Grundrechtsbeauftragten.

An dem Tag, als Samuel Abraham in Seenot geriet, schrieben Frontex-Mitarbeiter eine interne E-Mail. Sie betonten, dass es notwendig wäre, einen SIR über die beobachteten Geschehnisse zu verfassen. OLAF stellt fest, dass basierend auf den Informationen, die vorliegen würden, der Fall auf „stark auf Menschenrechtsverletzungen hinweisen würde“ und somit in Kategorie 4 falle. Frontex-intern wurde dies jedoch abgetan, um so die FRO zu umgehen.

Bei anderen Fällen wurde erst gar kein SIR erstellt. Es scheint, dass in den Augen von Frontex eine Menschenrechtsverletzung, die nicht erfasst wird, auch nicht existiert.

Briefe an griechische Behörden im Zusammenhang mit schwerwiegenden Rechtsverletzungen wurden in eine „politisch schwächere“ Version umformuliert, „weniger deutlich auf die Schwere der fraglichen Tatsachen“. Im April 2020 wurde ein SIR verfasst, nachdem Frontex-Beamt:innen beobachtet hatten, wie griechische Behörden ein „überfülltes Boot in der Nacht auf das offene Meer“ geschleppt haben. Dies könne „das Leben der Passagiere ernsthaft gefährden“. 

Der Spiegel hatte Ende Oktober 2020 über diesen Fall berichtet. Die Bewertung des Falles durch die FRO ergab, dass es sich um einen „Verstoß gegen den Grundsatz der Nichtzurückweisung“ handelt. OLAF konnte jedoch keine Folgemaßnahmen feststellen. Es wurde „kein förmliches Ersuchen um Informationen oder Klarstellungen an die griechischen Behörden im Zusammenhang mit diesem Vorfall gerichtet“. Erneut eine Menschenrechtsverletzung, die nicht aufgeklärt wurde.

Einschüchterung von Beamt:innen: „trägt Früchte“

Aber nicht nur Menschenrechtsverletzungen wurden verschwiegen; auch diejenigen, die sie meldeten, wurden zum Schweigen gebracht. Im Sommer 2019 wurde in einer internen E-Mail gewarnt: „Wir befürchten/haben Hinweise, dass mögliche Menschenrechtsverletzungen nicht immer gemeldet werden aufgrund von möglichen Auswirkungen auf das jeweilige Gastland“. In mindestens einem Fall wurde ein Beamter, der einen SIR verfasste, deshalb versetzt.

Darüber hinaus nutzten Frontex-Beamt:innen für Hinweise auf Menschenrechtsverletzungen nicht immer offizielle Meldewege, sondern „inoffizielle Berichte“. Ein:e Beamte:r erzählte OLAF: „Es ist in der Vergangenheit passiert, dass die Person, die einen SIR verfasste, später in Konflikt mit griechischen Behörden geriet, was den Aufenthalt (...) unerträglich machte“. Um dies zu vermeiden, habe er sich für eine Meldung „via alternativer Kanäle“ entschieden.

Einschüchterungen und Drohungen gegenüber Frontex-Bediensteten, insbesondere durch griechische Behörden, um die Meldung von Menschenrechtsverletzungen zu verhindern, waren der Frontex-Leitung offenbar bekannt. Das Thema sei intern „ausführlich diskutiert“ worden, wobei man erkannt habe, dass die „Einschüchterungen der griechischen Behörden, um „kritisches“ Personal zu sanktionieren, Früchte trägt“.

Es wurden nie Maßnahmen ergriffen, um dies zu verhindern. Der Grund: „Um weiterhin eine gute Beziehung zu den griechischen Behörden zu haben“. 

„Um nicht Zeuge zu werden…“

Am 5. August 2020 beobachtet das Frontex-Flugzeug FSA METIS in der Ägäis ein Boot mit etwa 30 Personen in griechischen Gewässern, das von griechischen Behörden zurück in das türkische Gebiet geschleppt wurde – eine Menschenrechtsverletzung. Es wurde ein SIR erstellt.

Ein Monat später war das Frontex-Flugzeug nicht mehr in der Ägäis im Einsatz, sondern wurde an das zentrale Mittelmeer versetzt, „um dort Vorgänge zu unterstützen“.

Drei Monate später findet OLAF bei einer Durchsuchung im Frontex-Hauptquartier in Warschau einen Bericht, in dem die Verlegung der FSA METIS erwähnt wird. Auf der letzten Seite des Dokuments findet sich eine handschriftliche Notiz eines hohen Vertreters: „Wir haben die FSA abgezogen, um nicht Zeuge zu werden...“

Im Interview mit OLAF erläutert die Person das so: „Der Abzug der Flugüberwachung hat den Zweck erfüllt, dass Frontex nicht mehr Zeuge von Vorfällen und angeblichen Pushbacks durch Griechenland wird. So wurde vermieden, dass sich die Agentur intern mit heiklen Fällen befassen muss. Für mich persönlich war das eine gute Entscheidung, da ich in der Mitte von zwei unterschiedlichen und gegensätzlichen Positionen stand: [geschwärzt] wollte mögliche Vorfälle der Griechen vertuschen, [geschwärzt] wollte damit nach den internen Richtlinien umgehen“. 

Die Entscheidung von Frontex war in der Tat viel mehr als eine Vertuschung von „Vorfällen“. Sie war ein Freibrief für Straffreiheit.

Gegner EU-Kommission

Da interne Kontrollmechanismen ausgeschaltet waren, gab es nur noch wenige Wege, um Frontex zur Rechenschaft zu ziehen – über die EU-Institutionen.

Als sich im Jahr 2020 die Berichte von Medien und NGOs über Frontex häuften, begann die Europäische Kommission, Antworten von der EU-Grenzschutzagentur zu verlangen. Sie wollte wissen, welche Fortschritte zum Schutz der Menschenrechte erzielt worden waren – denn dazu ist Frontex gesetzlich verpflichtet.

OLAF stellte fest, dass Frontex die Kommission bei der Beantwortung ihrer Fragen in die Irre führte, indem die Behörde nur „einen teilweisen Überblick über die Dynamik der Ereignisse“ schilderte und „mangelnde Zusammenarbeit und Bereitschaft“ in Bezug auf die Umsetzung der Änderungsvorschläge der Kommission zeigte.

Die Zusammenarbeit mit der EU-Kommission und die Befolgung ihrer Anweisungen waren in der Tat nicht in den Plänen von Frontex vorgesehen, da die Frontex-Führung intern seit einigen Jahren ein zunehmend abfälliges Bild von der EU-Gesetzgebungsbehörde zeichnete. Sie sah die Kommission weniger als zu respektierende Autorität, sondern eher wie ein Gegner.

In privaten Nachrichten von hohen Frontex-Beamt:innen wird die Europäische Kommission „die Legislative, die Frontex zu einem legalen Schmuggler/Taxi macht“ genannt. Ebenso wird nach der Ernennung von Ylva Johannson zur Kommissarion für Inneres, die EU-Institution folgendermaßen beschrieben: „Amateurhaftigkeit in Bezug auf Einsätze, Obsession für Menschenrechtsthemen und bürokratischer Schwachsinn“.

Bis 2020 war die Kommission endgültig zum Gegner geworden. Intern hieß es: „Die aktuell größte Gefahr für das europäische Militär und Frontex geht von der Kommisison aus“ – eine erstaunliche Schlussfolgerung, da der Vorschlag für 10.000 Grenzschutzbeamt:innen im Jahr 2018 ursprünglich von der Europäischen Kommission selbst stammte.

Aber nicht nur die Fragen der Europäischen Kommission wurden abgelehnt, sondern auch jene des Europäischen Parlaments. Der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres des Europäischen Parlaments (LIBE) lud Frontex mehrfach vor und forderte Erklärungen zu den wiederkehrenden Berichten über Menschenrechtsverletzungen. OLAF stellt fest, dass Frontex in mindestens elf Fällen das Parlament angelogen oder in die Irre geführt hat.

Diese Lügen, irreführenden Erklärungen und antagonistischen Ansichten in Bezug auf die Europäische Kommission und das Parlament wurden von OLAF als „fehlende Loyalität gegenüber der Union“ bezeichnet.

Acht Monate später: die Nachwirkungen des OLAF-Berichts

Seit fast acht Monaten wissen einige EU-Vertreter:innen über die Ergebnisse des Berichts Bescheid: die wiederholten Menschenrechtsverletzungen, die unter den Augen von Frontex stattfanden; die ausgeklügelten Systeme, Verstöße zu vertuschen; ein rechtswidriges System der Straffreiheit, das von einer EU-Agentur aufgebaut wurde, die mit Steuergeldern finanziert wird.

Tatsache ist jedoch, dass sich nur sehr wenig geändert hat. Der Rücktritt des ehemaligen Frontex-Direkots Fabrice Leggeri und die Weigerung des EU-Parlaments, den Frontex-Haushalt anzunehmen, sind die sichtbarsten Folgen. Es scheint ein Klima des Schweigens geschaffen worden zu sein, das für jeden, der den Bericht gelesen hat, unverständlich ist.

Am 21. September 2022 präsentierte Frontex sechs Punkte der „jüngsten Veränderungen innerhalb der Agentur“. Von wirksamen Konsequenzen in Bezug auf die Menschenrechtsverletzungen in der Ägäis – also etwa der Aussetzung der Mission nach Artikel 46 der Frontex-Verordnung – ist darin jedoch nicht die Rede. Artikel 46 lautet: „Der Exekutivdirektor von Frontex ist verpflichtet, eine Tätigkeit der Agentur ganz oder teilweise auszusetzen oder zu beenden, wenn er der Auffassung ist, dass im Zusammenhang mit der betreffenden Tätigkeit schwerwiegende oder voraussichtlich anhaltende Verstöße gegen Grundrechte oder internationale Schutzverpflichtungen vorliegen.“

Das es jedoch zu solchen Verstößen nach Artikel 46 gekommen ist, wird im OLAF-Bericht nicht nur belegt, sondern auch benannt: Frontex „hat keine angemessenen Folgemaßnahmen sichergestellt, einschließlich der Ergreifung von Maßnahmen in Bezug auf den Anwendungsbereich von Artikel 46 der FRONTEX-Verordnung“.

Frontex widerspricht weiterhin den Ergebnissen von OLAF und behauptet: „Die Maßnahmen von Frontex in der Ägäis-Region wurden im Einklang mit dem geltenden Rechtsrahmen durchgeführt, einschließlich der sich aus den Grundrechten ergebenden Verantwortlichkeiten“.

Gleichzeitig gibt es Anzeichen, dass einige der „jüngsten Veränderungen“ nichts ändern. Frontex argumentiert, dass sie im Jahr 2021 eine Überarbeitung ihres Meldeverfahrens durchgeführt hat, um „die Berichterstattung über Ereignisse an den Außengrenzen zu verbessern, einschließlich Grundrechtsverletzungen“. Zivilgesellschaftliche Organisationen weisen darauf hin, dass mehr als 1.000 Tage vergangen sein könnten, seit Frontex das letzte Mal einen SIR auf der griechischen Insel Samos verfasst hat. Wie im OLAF-Bericht dokumentiert, war es gerade Samos, wo die Einschüchterungstaktik der griechischen Behörden „Früchte trägt“.

Wir haben Frontex um eine Stellungnahme zum OLAF-Bericht und seinen Ergebnissen gebeten, jedoch haben sie dazu nicht geantwortet. 

Kommission handelt nicht

Bemerkenswert ist die Zurückhaltung der Europäischen Kommission, die weder mit Maßnahmen reagiert, noch sich dazu äußert. Auf die Frage nach der vorangegangenen Berichterstattung des Spiegels über die Erkenntnisse von OLAF verwies die Kommission lediglich auf den Wechsel in der Frontex-Führung, einen „neuen Aktionsplan" für eine Grundrechtsstrategie und die Neueinstellung von Grundrechtsbeobachter:innen – wozu Frontex seit 2019 eigentlich rechtlich verpflichtet ist. „Es wurde viel getan", erklärte der Sprecher der Kommission, der keine Einzelheiten nannte und Artikel 46 nicht erwähnte.

Insgesamt zeigt der OLAF-Bericht, dass Frontex ein System der Straflosigkeit aufgebaut hat: Die EU-Agentur versucht fortwährend, schwerwiegende Verstöße gegen die Menschenrechte und das Völkerrecht an den EU-Grenzen herunterzuspielen, zu vertuschen und zu ermöglichen. Dieses System bleibt weitgehend unangetastet.

Der OLAF-Bericht von Frontex wurde acht Monate lang streng vertraulich behandelt, bis er an FragDenStaat, Der Spiegel und Lighthouse Reports geleaked wurde. Wir haben den Bericht neu aufbereitet, um die Quelle zu schützen. Er entspricht dem Original – die Größe der Schwärzungen unterscheiden sich jedoch.

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zum gesamten OLAF report zu Frontex

weitere Dokumente zu den Serious Incident Reports

weitere Recherchen zu Frontex

weiter zum Bericht von Der Spiegel

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Directorate A – Expenditure – Operations and Investigations Unit A1 – Internal Investigations Brussels Olaf.03(2021)21088 1 SENSITIVE: OLAF Investigations FINAL REPORT CASE No OC/2021/0451/A1 Type of Case                                        Investigation Legal Basis for the opening decision                Article 4 of Regulation (EU, Euratom) No 883/2013 combined with Article 2 of the Commission Decision 1999/352 OLAF Staff                                          ████████ Date of creation of OLAF case                       30 April 2021 Date of opening decision                            3 May 2021 (the case OC/2021/0451/A1 was opened as a split of the initial case OC/2020/0866/A1, the opening date of which is 11 November 2020) EU institution, body, office or agency              European Border and Coast Guard Agency concerned                                           (FRONTEX) Person(s) concerned                                 Natural persons: ████████ ████████ ████████ Source of information                               ████████ Fraud Notification System (FNS)                     [X] Yes [ ] No Offence category                                    Serious misbehavior Area concerned                                      EU Decentralised Agencies Investigative or Coordination activities            Collection and analysis of information from carried out                                         open sources 1 Handling instructions for SENSITIVE are given at ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/handling_instructions_documents_sensitive_olaf_Investiga tions-en.pdf
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Inspection of FRONTEX premises Digital Forensic Operations and Operational Analysis of digital data Interview of 20 witnesses Has he person concerned been notified of          Notified on: the opening of an investigation? Reason(s) for deferral?                                     ████████ Deferred on: N/A Has the person concerned been given the           Given opportunity to comment: all persons opportunity to comment on facts concerning        concerned were given the opportunity to him? Reason(s) for deferral?                      comment on 4 October 2021 Deferred on: N/A Evidence of irregularity or fraud                 [X] Yes [ ] No Financial and other impact Impact on EU financial interests                  [ ] Yes [X] No Serious matters relating to discharge of          [X] Yes professional duties [ ] No Estimated financial impact of the facts           N/A established Amounts prevented from being unduly               N/A spent/evaded Judicial proceedings                              [ ] Yes [X] No Summary On 8 October 2020, OLAF received information by post from ████████ referring to possible irregularities affecting the European Border and Coast Guard Agency (FRONTEX). The initial allegations, complemented with additional information provided by the source, referred to serious irregularities involving ████████ top managers of FRONTEX. These irregularities included:    Possible witnessing of illegal pushbacks by FRONTEX-deployed assets (Multipurpose Aerial Surveillance – MAS);    Exclusion of the Fundamental Rights Officer (FRO) of FRONTEX from the reporting line;    Intimidation, humiliation and harassment of staff members;    Obsessive micromanagement and exclusion of intermediary reporting lines;
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   Possible conflict of interest in recruitment procedures;    Possible irregularities affecting procurement contracts. Some of the allegations, notably those referring to FRONTEX covering or being involved in illegal pushbacks of migrants, received wide coverage during 2020 through online media outlets. Taking into account the allegations received, on 11 November 2020 OLAF opened the internal investigation OC/2020/0866/A1 into: A. potential misconduct and/or irregularities related to FRONTEX, possible involvement in and/or cover up of illegal pushbacks committed by ████████, and B. potential misconduct and/or irregularities in the internal functioning and management of FRONTEX committed by ████████, ████████ Having made significant progress with regard to the allegations under point A above, on 3 May 2021 OLAF decided to split the case, in order to expedite matters, and to extend the scope to be able to also investigate additional persons. As a result, case OC/2021/0451/A1 was opened; the scope of the new case was to investigate potential misconduct and/or irregularities related to FRONTEX in relation to possible involvement in and/or cover-up of illegal pushbacks committed, in particular, by ████████. ████████ were identified as persons concerned in case OC/2021/0451/A1. In order to prove or disprove the allegations, OLAF collected and analysed information and documentation from FRONTEX, from the European Commission, from open sources and from the persons concerned. Between 8 and 11 December 2020, OLAF carried out an inspection of the offices of the ████████ persons concerned, together with digital forensic operations. Subsequently, OLAF conducted the operational analysis of the significant amount of digital data acquired. In addition to the interview of the ████████ persons concerned and of 20 witnesses, OLAF also collected information from 10 witnesses through questionnaires. OLAF concludes, based on the evidence collected during the investigation, that the allegations are proven. ████████ within their differing roles and responsibilities, committed serious misconduct and other irregularities. In doing so they hindered the capacity of FRONTEX to fully comply with its responsibilities, namely monitoring compliance with fundamental rights in its activities at the external borders, and ensuring respect for, protection and promotion of, fundamental rights, as enshrined in particular in the Charter of Fundamental Rights of the EU. The evidence collected and the facts established by OLAF are set out in Section 2 of this report. The failings of the persons concerned can be grouped into three main categories; failure to follow procedures and processes, failure in their duty of loyalty and failure in their managerial responsibilities. Section 2.2.1 of this report demonstrates how ████████ failed to ensure compliance with the applicable Standard Operating Procedures on Serious Incident Reporting. This led to the exclusion of the FRO from the assessment and handling of some incidents and to the failure to initiate Serious Incident Reports for some incidents with a potential fundamental rights component. Section 2.2.1 also demonstrates how the ████████ persons concerned decided to relocate a FRONTEX aerial asset to a different operational area of activity. One reason for doing so appears to have been to avoid witnessing incidents in the Aegean Sea with a potential FR component. Section 2.2.2 demonstrates how ████████ the latter conveying the instructions
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████████ received, acted directly or instructed FRONTEX entities to act in a way which resulted in a severe limitation of the access by the FRO, the Associate FRO and the FRO ad interim to information available within the Agency, including in the EUROSUR system. This had a negative impact on the ability of the FRO’s Office to effectively perform its tasks, notably monitoring the Agency’s compliance with, and promoting the Agency’s respect of, fundamental rights. Sections 2.2.1, 2.2.9 and 2.2.5 demonstrate that ████████ did not ensure appropriate follow-up actions, including with regard to the application of the Article 46 of the 2019 FRONTEX Regulation, in relation to two incidents witnessed by FRONTEX ████████. ████████ failed to take appropriate action, including the initiation of a SIR, after having been informed that some FRONTEX co-financed assets appeared to have been involved in some incidents included in the digital material that FRONTEX received from the Turkish Authorities. ████████ failed to take appropriate action informed (on three different occasions) that FRONTEX-deployed officers might have preferred not to report officially some incidents that occurred under FRONTEX operations due to fears of repercussions from the Authorities of the host MS. Section 2.2.3 demonstrates that as a result of concerns that some members of the Management Board (MB), including its Chair, might have tried to protect the FRO (to the point that ████████ alleged the existence of a conflict of interest situation, including “political” conflict of interest, involving some of the members of the MB) ████████ and ████████ instructed the relevant FRONTEX entitles to publish, under strict confidentiality, the vacancy notices for the FRO and Deputy FRO posts (among others), without the prior involvement of the MB (for the FRO post) or the FRO (for the Deputy FRO post). ████████ also appears to have acted in this way so that the matter could be settled in advance of the appointment of the new ████████ Commissioner, whom ████████ considered to be too supportive of fundamental rights issues. Section 2.2.4 demonstrates how, in the framework of an administrative inquiry against ████████, ████████ overruled the applicable Decision of the Management Board of FRONTEX, attributing to the DED the responsibility to launch the administrative inquiry. ████████ did not ensure compliance with the EU administration standards in relation to the reasonable duration of the inquiry, as set in the European Code of Good Administrative Behaviour (mirrored in the FRONTEX Code of Conduct). ████████ also disclosed to persons with no direct need-to-know some details about the allegations ████████ (████████ being the subject of the inquiry) and about allegations against ████████ which had not been formalized officially. ████████ also provided misleading information to some members of ████████ Cabinet about the conclusions of the administrative inquiry against ████████. The evidence in Section 2.2.7 shows that, animated as they were by their personal considerations regarding European legislators, ████████ and ████████ demonstrated a lack of loyalty towards the Union. They partly based their decisions on their personal prejudices and the low esteem in which they held the European Commission (EC), particularly some officials of ████████. They considered the latter to be overly focused on fundamental rights matters and too bureaucratic, with no understanding of the operational challenges of external border management. ████████ also failed to demonstrate a constructive approach with the EC regarding the implementation of the new legal framework of the Agency, in particular regarding the fundamental rights architecture, thus causing severe delays to the whole process. In this context, despite ████████ role as ████████ of Frontex, ████████ also suggested to a member of the MB which issues to raise during a MB meeting so as to put the EC representative at the MB in a difficult position. The evidence gathered by OLAF in Section 2.2.8 demonstrates that between 2017 and 2019, ████████ disclosed information to ████████, some of it delicate or sensitive, concerning the Agency under ████████ management, prior to it being made public. There was no justification for this as ████████ did not have a legitimate need-to-know. While requesting information about some incidents from the Authorities of a host Member
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State, as well as while providing to EU Institutions (the EC and the EP) information about the way the Agency had dealt with fundamental rights-related matters, ████████ did not ensure the highest standards of impartiality and objectivity, presenting an incorrect or biased description of facts. The evidence is set out in Section 2.2.7 of this report. ████████ also gave OLAF incorrect information about the process of the revision of the Standard Operating Procedure on Serious Incidents Reporting. The evidence is set out in Section 2.2.6 of this report. During a meeting with the members of the FRaLO Subworking Group, ████████ provided incorrect information about the involvement of the FRO in the handling of a Serious Incident Report. OLAF did not gather elements indicating the intentionality of such provision (see Section 2.2.1). OLAF considers the repeated misconduct of the persons concerned to be in breach of the Staff Regulation of Officials of the EU, of the FRONTEX Code of Conduct and of the legal framework stipulated by the FRONTEX Regulations (Regulation (EU) 2016/1624 and Regulation (EU) 2019/1896) in particular in relation to the protection and respect of fundamental rights, as enshrined in the Charter of Fundamental Rights of the European Union, in the performance of the Agency’s task. TABLE OF CONTENTS List of acronyms........................................................................................................................ 5 1. Background information........................................................................................................ 9 1.1 Initial information............................................................................................................. 9 1.2 Scope of the investigation............................................................................................. 11 1.3 Persons concerned....................................................................................................... 12 1.4 Issues investigated........................................................................................................ 12 1.5 General context............................................................................................................. 12 2. Investigative activities carried out and evidence collected................................................. 17 2.1 Investigative activities carried out.................................................................................. 17 2.2 Evidence collected........................................................................................................ 17 2.3 Facts established........................................................................................................ 109 3. Legal evaluation................................................................................................................ 112 3.1 Legal framework.......................................................................................................... 113 3.2Legal assessment........................................................................................................ 124 4. Estimated financial impact of the facts established.......................................................... 128 5. Comments of the persons concerned............................................................................... 129 6. Conclusions...................................................................................................................... 129 List of acronyms ASM                                                              Assessment Sector of the RAU BMD                                                              Business Management and Development
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Office of the SAM Division CAB     Cabinet CBD     Capacity Building Division CCC     Command and Control Centre Sector of the FSC CF      Consultative Forum of FRONTEX CGO     Corporate and Governance Division of FRONTEX CoE     Council of Europe CONT    Members of the Budgetary Control Committee of the European Parliament CPT     European Committee for Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment DCBD    Director of the Capacity Building Division DCGO    Director of Corporate and Governance Division DED     Deputy Executive Director DG Home Directorate General for Migration and Home Affairs of the European Commission DORD    Director of Operational Response Division DPO     Data Protection Office DSAM    Director of Situational Awareness and Monitoring Division EC      European Commission ECA     European Court of Auditors ECHR    European Convention on Human Rights ECtHR   European Court of Human Rights ED      Executive Director EO      European Ombudsman EP      European Parliament EUCI    EU Classified Information EUROSUR European Border Surveillance System FDU     Field Deployment Unit FLO     FRONTEX Liaison Officer FR      Fundamental Rights FRAU    Fundamental Rights Agency FRMs    Fundamental Rights Monitors
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FRO     Fundamental Rights Officer FRONTEX European Border and Coast Guard Agency FSA     FRONTEX Surveillance Aircraft FSC     Frontex Situation Center FSWG    European Parliament’s FRONTEX Scrutiny Working Group GSC     Governance Support Centre Division GTW     Greek Territorial Waters HCG     Hellenic Coast Guard HoASM   Head of Assessment Sector HoCAB   Head of Cabinet HoCCC   Head of Command and Control Centre Sector HoFDU   Head of Field Deployment Unit HoFSC   Head of Frontex Situation Center HoHRS   Head of Human Resources and Security Unit HoHUB   Head of Monitoring Hub Sector HoICO   Head of ICO HoICT   Head of Information and Communcation Technology Unit HoLEG   Head of Legal Services Sector HoLPU   Head of Legal and Procurement Unit HoOIS   Head of Operational Implementation Sector HoOPA   Head of Operational Analysis Sector HoRAU   Head of Risk Analysis Unit HoSEC   Head of Security Sector HoVAU   Head of Vulnerability Assessment Unit HRS     Human Resources and Security Unit HUB     Monitoring Hub Sector of the FSC ICC     International Coordination Centre ICO     Inspection and Control Office ICT     Information and Communication Technology Unit of the CGO Division IFC     Information Fusion Centre of the SAM Division IOM     International Organization for Migration JO      Joint Operation
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JORA     FRONTEX Joint Operations Reporting Application LEG      Legal Services Sector of the LPU LIEBE    Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs of the European Parliament LPU      Legal and Procurement Unit MAS      Multipurpose Aerial Surveillance MB       Management Board MEP      Member of the European Parliament ODSO     Operational Division Support Office of the ORD Division OIS      Operational Implementation Sector of the FDU OLAF     European Anti-Fraud Office OPA      Operational Analysis Sector of the RAU ORD      Operational Response Division of FRONTEX RAU      Risk Analysis Unit RBI      Rapid Border Intervention RIB      Rigid Inflatable Boat SAM      Situational Awareness and Monitoring Division of FRONTEX SAR      Search and Rescue SEC      Security Sector of the HRS SI       Serious Incident SIR      Serious Incident Report SOP      Standard Operating Procedure SRR      Search and Rescue Region TTW      Turkish Territorial Waters UNCLOS   United Nations Convention on the Law of the Sea UNHCR    United Nations High Committee for Refugees VAI      Vulnerability Assessment Unit WG FRaLO Working Group of Fundamental Rights and Legal and Operational aspects of FRONTEX operations
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1. Background information 1.1 Initial information On 8 October 2020, OLAF received via post information from ████████ referring to possible irregularities affecting the European Border and Coast Guard Agency (FRONTEX). The same information was also sent via email to the EC (Commissioner ████████) and forwarded to OLAF by the Directorate ████████ on 3 November 2020. The content of the information suggested the source was ████████. OLAF got successfully in contact via email with the source who provided additional information to complement the initial allegations of serious irregularities, involving ████████ of FRONTEX, including:   Possible witnessing by FRONTEX-deployed assets (Multipurpose Aerial Surveillance – MAS) of illegal pushbacks involving the Hellenic Coast Guard (HCG). Following the incidents, FRONTEX staff deployed on the plane would have been explicitly ordered by ████████ and ████████ the reporting line in order to “avoid politicization of such events”. ████████ appeared to have been fully informed;   Intimidation and harassment of the staff members by ████████, who would effectively manage FRONTEX, excluding ████████ would harass, humiliate and intimidate personnel, forcing them to circumvent the rules in ████████ interest. Many staff members were reported to have asked to be transferred internally or trying to leave FRONTEX;   Obsessive micromanagement by ████████, where reporting lines are completely omitted, with ████████ in charge of taking all decision thus paralyzing the work and affecting the efficiency and effectiveness of the Agency;   Possible conflict of interest in recruitment procedures involving ████████;   Significant over representation of ████████ among the senior position posts at FRONTEX following the appointment of the ████████ (also a ████████);   Possible irregularities affecting contracts, whose terms of reference (TORs) would have been arbitrarily changed by ████████ even after the projects had been finalized, thus causing delays in payment of contractors. Some of the allegations, in particular those referring to FRONTEX covering or being involved in illegal pushbacks of migrants, received wide coverage, with articles being published during 2020 on several online media outlets (EU Observer, Bellingcat, De Spiegel, Respond, and others). On 4 November 2020, the Committee on Civil Liberties, Justice and Home Affairs (LIBE) of the European Parliament (EP) addressed a letter to ████████ of FRONTEX referring to the press releases which had mentioned the alleged implication of FRONTEX in illegal pushbacks in Greece. The letter by LIBE raised a number of questions and asked FRONTEX for clarifications on the matter. On 25 February 2021, OLAF received a letter from the Ambassador of the Permanent Delegation of ████████ to the EU expressing, among others, concerns about the protection of migrants and asylum seekers at EU borders, possible push-backs including severe human rights violations by Greek Authorities at Greek borders. The letter enclosed a portable device containing digital data. The same letter (and annexed digital data) was also addressed by the ████████ authorities to FRONTEX’s ████████ On 4 March 2021, ████████ forwarded to OLAF the letter FRONTEX had received form the ████████ Authorities. On 1 March 2021, the WG FRaLO released to the MB the final report of its inquiry. Overall, the working Group assessed 13 incidents. 8 incidents, out of 13, were clarified to the effect
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that no third-country nationals were turned back in contravention of the principles of non- refoulement, or otherwise in violation of Article 80(2) of Regulation (EU) 2019/1896. For the other 5 cases (plus an additional one) the WG stressed that it has not been possible to completely resolve the incidents beyond any reasonable doubt. The WG FRaLO also made recommendations to the Agency. On 5 March 2021, the MB released publicly its conclusions on the final report of the WG FRaLO and issued recommendations to the Agency to revise its reporting system, to establish a systematic monitoring of the reporting mechanism and to clarify the relation between its system of protection of the whistle-blowers and the exceptional reporting mechanism under the SIRs reporting mechanism. On 23 March 2021, Members of the Budgetary Control Committee (CONT) of the EP decided to postpone the final decision on the discharge of the 2019 budget of FRONTEX, expecting clarifications of alleged cases of complicity of the Agency in fundamental rights violations concerning its involvement in migrants’ pushbacks. On 19 May 2021, ████████ sent a letter to the LIBE’s FSWG to reply to a number of questions the FSWG had presented to the Agency. On 25 May 2021, the Director-General of DG HOME sent a letter to the Chair of LIBE’s FSWG providing, in relation to FRONTEX, explanatory timelines on the development of the implementing frameworks concerning: the fundamental rights monitoring framework, the new administrative structure and the Standing Corps. On 7 June 2021, the European Court of Auditors (ECA) released its report on the effectiveness of FRONTEX’s support to external border management. The ECA concluded that "Frontex has not fully implemented its 2016 mandate and (…) that there is a significant risk that Frontex will struggle to carry out the mandate assigned to it by the Regulation (EU) 2019/1896". On 15 June 2021, the EO published its "Decision n. OI/5/2020/MHZ on the functioning of the European Border and Coast Guard Agency's (Frontex) complaints mechanism for alleged breaches of fundamental rights and the role of the Fundamental Rights". The European Ombudsman concluded that it "(...) considers it regrettable that there has been delay by FRONTEX in implementing the important changes introduced by Regulation 2019/1896. However, since the situation is in the process of being resolved, the Ombudsman does not find it justified to pursue this matter further". On 14 July 2021, the LIBE's FSWG released its Working Document on Report on the fact- finding investigation on FRONTEX concerning alleged violations of fundamental rights. In its report, among others, the FSWG concluded that: -     several reliable actors, such as national and international human rights bodies and organisations, consistently reported about fundamental rights violations at the border in a number of Member States, but FRONTEX generally disregarded these reports; -     the Agency failed to adequately respond to internal observations about certain cases of probable fundamental rights violations in Member States which were raised by the FRO, the Consultative Forum (CF) or through incident report; -     the FSWG did not find conclusive evidence on the direct performance of pushbacks and/or collective expulsions by FRONTEX in the serious incident cases examined; -     the Agency found evidence in support of allegations of fundamental rights violations in Member States with which it had a joint operation, but failed to address and follow- up on these violations promptly, vigilantly and effectively. As a result, FRONTEX did not prevent these violations, nor reduced the risk of future fundamental rights violations; -     the FSWG was concerned about the lack of cooperation of ████████ to ensure compliance with some of the provisions of the EBCG Regulation, notably on fundamental rights, which led to significant delays in the implementation of the
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