AUSARBEITUNG Thema:                       Bedeutung von Politikberatung und Lobbyismus für die politische Entscheidungsfindung Fachbereich XI               Geschichte, Zeitgeschichte und Politik Bearbeiter: Abschluss der Arbeit:        4. Dezember 2003 Reg.-Nr.:                    WD 1-150/03 Ausarbeitungen von Angehörigen der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung des einzelnen Verfassers und der Fachbe- reichsleitung. Die Ausarbeitungen sind dazu bestimmt, das Mitglied des Deutschen Bundesta- ges, das sie in Auftrag gegeben hat, bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Diese bedürfen der Zustimmung des Direktors beim Deutschen Bundestag.

-2- 1.           Zum Begriff der Politikberatung Wenn die Frage zu behandeln ist, welchen Einfluss die vielfachen, sehr unterschiedli- chen Aktivitäten zahlreicher, sehr unterschiedlicher Akteure, die üblicher Weise mit dem Begriff „Lobbyismus“ bezeichnet werden, nicht nur auf die in der öffentlichen Meinung überwiegend als die Zielpersonen dieser Aktivitäten angesehenen Politiker ausüben, sondern wenn auch die Frage danach gestellt wird, ob dieser Einfluss ergänzt wird durch –ebenfalls als lobbyistisch anzusehende- Aktivitäten, die sich auf Personen oder Organisationen richten, die gemeinhin als „Politikberater“ angesehen werden, dann sollten sowohl der Begriff des „Lobbyismus“ wie der der „Poltikberatung“ zunächst kritisch betrachtet werden, um mögliche Unschärfen zu vermeiden. Was die wissenschaftliche Politikberatung angeht, so kann diese etwa erbracht werden durch Wissenschaftler im engeren Sinne des Begriffs oder auch, alternativ oder ergän- zend hierzu, durch wissenschaftlich ausgebildete und mit wissenschaftlichen Methoden arbeitende Personen, wie sie sowohl in Instituten der unterschiedlichsten thematischen Ausrichtung wie auch in Stiftungen oder etwa in den Stäben von Fraktionen oder in speziellen Verwaltungseinheiten, so auch den Wissenschaftlichen Diensten, tätig sein können. Es wird jedoch stets nach der Art der Dienstleistung, also nach dem Ziel und dem Inhalt der Beratung zu fragen sein, wenn nicht überdeckt werden soll, dass durch- aus unterschiedliche Dienstleistungen als „wissenschaftliche Politikberatung“ bezeich- net werden. Im Wesentlichen erscheint im Hinblick auf das Erkenntnisinteresse dieser Ausarbeitung hier die Unterscheidung erforderlich zwischen einer Beratung, die in einen konkreten Entscheidungsfindungsprozess einbezogen ist und im Hinblick auf die hierbei zu tref- fenden Entscheidungen nicht nur die vorhandenen Informationen und wissenschaftli- chen Erkenntnisse mit wissenschaftlichen Methoden aufbereitet, sondern auch Ent- scheidungs-Empfehlungen abgibt und begründet, und einer Beratung, die sich darauf beschränkt, die vorhandenen Informationen und wissenschaftlichen Erkenntnisse zu- sammenzustellen und mit wissenschaftlichen Methoden aufzubereiten, die aber nicht in einen Entscheidungsfindungsprozess einbezogen ist. Diese zweite Art der Beratung, die häufig auch als „Informationsmanagement“ bezeich- net wird, dürfte die von den Wissenschaftlichen Diensten erbrachten Dienstleistungen im Wesentlichen kennzeichnen, die in der Schrift „Wissenschaftliche Dienste des Deut- 1 schen Bundestages“ so beschrieben werden: „Die Ausarbeitungen sollen alle wesentli- chen Standpunkte und Aspekte zu einem Gegenstand oder einer politischen Frage be- rücksichtigen mit dem Ziel, dem Auftraggeber die Identifikation bestimmter Auffassun- 1    Rupert Schick/Gerhard Hahn: „Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages“,(Reihe Stichwort), Hrsgg. v. Deutschen Bundestag, 5.Aufl., 2000

-3- gen zu ermöglichen. Die fachliche Analyse (...) bezieht das ein, was an wissenschaftli- 2 chen Erkenntnissen vorliegt.“ Im Rahmen dieser Analyse müssen, schon um der Vollständigkeit und der Transparenz der Argumentation willen, wie sie einer wissenschaftlichen Arbeitsweise geschuldet sind, auch die Informationen und Argumente zusammengestellt und diskutiert werden, die zum jeweiligen Thema von allgemein als „Lobbyisten“ bezeichneten Personen oder Organisationen vorgebracht werden. Gerade die Wissenschaftlichkeit der Argumentati- on aber dürfte weitestgehend sicher stellen, dass keine Einflussnahme seitens der Lob- byisten auf dem Wege über Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste erfolgt. Dies erklärt auch, wie weiter unten ausgeführt, dass die Wissenschaftlichen Dienste nicht oder nur in geringem Ausmaß für die Aktivitäten der Lobbyisten von Interesse sind. 2.            Lobbyismus: Forschungsstand und Begriffsbestimmung Die Literatur zur Verbändeforschung ist sehr umfangreich. Das Interesse an der Thema- tik hat in den zurückliegenden Jahren jedoch deutlich abgenommen, wie die rückläufige Anzahl der Publikationen zeigt (siehe Auswahlbibliographie am Ende). Das Erkenntnis- interesse richtet sich dabei hauptsächlich auf die gesellschaftlichen Veränderungen und Umbrüche und ihre Auswirkungen auf die Schwerpunktthemen und auf die Anzahl der lobbyistisch tätigen Organisationen. Die Methoden des Lobbyismus und konkrete Arbeitsweisen der Verbandsvertreter sind bisher nur teilweise wissenschaftlich untersucht. Der Fokus der vorhandenen Untersu- chungen richtet sich in erster Linie auf die politischen Entscheidungsträger, also Abge- ordnete, Minister und Staatssekretäre. Über den Einfluss der in deren Umfeld tätigen politikberatenden Personen ist hingegen so gut wie keine wissenschaftlich abgesicherte Aussage möglich. Die nachstehenden Ausführungen sind insofern als Skizze zu verste- hen, deren Aussagen keine abschließende Bewertung zulassen. Bereits zu Beginn des 19. Jahrhunderts war die Bezeichnung „Lobbyist“ in den USA eine gängige Beschreibung für die Tätigkeit von Interessenvertretern. Abgeleitet ist die Bezeichnung vom englischen Wort für Wandelhalle, „Lobby“, dem Ort der Begegnung von Verbandsmitarbeiter und Entscheidungsträger. Hiermit sind auch bereits die Haupt- akteure im Bereich des Lobbyismus benannt, deren Wirkungszusammenhang im Wör- terbuch der Politik von Manfred G. Schmidt wie folgt beschrieben wird: „Im engeren Sinne meint Lobbyismus vor allem die Bestrebungen von Interessengruppen, durch ihre Vertreter auf informellen Wegen im Sinne der eigenen Ziele und Interessen Einfluß auf öffentliche Institutionen und Amtsinhaber hauptsächlich durch Informationen und Ge- währung oder Verweigerung von Unterstützung zu gewinnen.“ 2    ebda., S.26/27

-4- 3.            Adressaten lobbyistischer Aktivitäten 3.1.          Bedeutung der Ministerialverwaltung Lobbyismus ist ein Geschäft, das von professionellen, meist akademisch ausgebildeten, Personen betrieben wird. Verbandsvertreter bewegen sich auf einem Feld, in dem sich über Jahre bestimmte Verfahrensweisen etabliert haben. Martin Sebaldt schreibt dazu: „Die Ergebnisse (seiner Untersuchung, M.B.) zeigen, daß die gewachsenen, durch Tä- tigkeit auf demselben Gebiet entstandenen Routinekontakte im Alltag der politische 3 Verbandsarbeit eindeutig dominieren.“ Die Arbeit der Organisation setzt meist schon sehr frühzeitig ein. Dies hat zur Folge, dass das Parlament nicht der wichtigste Adressat von Lobbyaktivitäten ist. Bedeutsamer für die Verbände ist es, einen Gesetzentwurf bereits in der Entstehungsphase zu „beglei- ten“. Deshalb rangieren die Ministerien ganz oben auf der Skala der Wichtigkeit: „Der Befund für die Ministerialorganisation kommt nicht unerwartet... Hier sind die für sie zuständigen Spezialisten lokalisiert, die für die Rezeption derlei Inputs geradezu prädes- 4 tiniert sind.“ 3.2.          Bedeutung von Fraktionsreferenten und Wissenschaftlichen Diensten Im parlamentarischen Betrieb lokalisiert Sebaldt die Hauptziele der Aktivitäten in den Ausschüssen: „Sie rangieren vor den Regierungsfraktionen... und denen der Opposition. 5 Die Bundestagsverwaltung ist als Kontaktpartner kaum von Bedeutung.“ In dieser Wertskala spiegeln sich die unterschiedlichen Funktionszuweisungen der politikbera- tenden Akteure wider: Die Referenten der Fraktionen, die wie die Ministerialbedienste- ten fachlichen Spezialaufgaben zugeordnet sind, sind in den direkten Prozess der Um- setzung politischer Vorgaben in Gesetzesform eingebunden. Sie wirken in den Arbeits- kreisen und –gemeinschaften der Fraktionen mit und stehen im direkten Diskussions- prozess mit den Fachpolitikern. Die Wissenschaftlichen Dienste – hier insbesondere die Sekretariate der Ausschüsse – sind in erster Linie zuständig für die administrative Abwicklung des Gesetzgebungspro- zesses und treten fachlich allenfalls als Ratgeber für die Mitglieder der Ausschüsse auf. Die Bedeutung der Fachbereiche der Wissenschaftichen Dienste als Adressaten ver- bandlicher Tätigkeit ist wissenschaftlich nicht untersucht. Es ist aber, wie bereits weiter oben angesprochen, schon von Art und Zielrichtung ihrer Tätigkeit her davon auszuge- 3    Sebaldt, Martin: Organisierter Pluralismus, Kräftefeld, Selbstverständnis und politische Arbeit deutscher Interessengruppen., Passau 1997, S. 249. 4    Ebd., S. 254. 5    Ebd.

-5- hen, dass, wenn und soweit erforderlich, in vielen Fällen im Rahmen einer neutralen und umfassenden Information der Auftraggeber auch die Positionen von Verbänden Aufnahme in die Gutachten finden, dass aber aufgrund der wissenschaftlichen Prinzi- pien, die der Arbeit der Fachbereiche zugrunde liegen, die Provenienz der jeweiligen (Sach-) Information für den Abgeordneten in diesem Fall deutlich als Äußerung eines Verbandes gekennzeichnet ist. Zusammenfassend läßt sich die der Befund Sebaldts im Bezug auf die Bedeutung der Bundestagsverwaltung aus der Praxis bestätigen. Die Dominanz organisatorischer Auf- gaben bietet den Verbänden nur Ansatzpunkte für die Einbringung thematischer Anlie- gen. 3.3.           Bedeutung von persönlichen Mitarbeitern der Abgeordneten Die Kontaktaufnahme zwischen Verband und Abgeordnetem erfolgt in der Mehrzahl der Fälle durch den Lobbyisten: „Politische Akteure haben offensichtlich kein ausge- 6 prägtes Bedürfnis, derlei Beziehungen selbst herzustellen...“ Nur ein kleiner Teil der Kontakte findet im offiziellen Rahmen statt. Parlamentarische Abende oder größere Veranstaltungen dienen allenfalls dazu, einem größeren Kreis die Anliegen des Verbandes in einer angenehmen Umgebung nahe zu bringen. Viel wichti- ger sind inoffizielle Kontakte in Form von Gesprächen mit wenigen Teilnehmern oder Arbeitsessen. Diese Form der Pflege der Interessen des Verbandes wird von den Ver- bandsvertretern als ihr schlagkräftigstes Instrument betrachtet. Die Koordinierung und inhaltlich Vorbereitung solcher Runden erfolgt in der Regel durch die Büros der Abgeordneten in Abstimmung mit dem Verband. Den persönlichen Mitarbeitern kommt somit eine Katalysatorfunktion zu, die sowohl eine Forcierung als auch eine Dämpfung möglicher Kontakte ermöglicht. Wissenschaftlich ist das Wechselspiel von persönlichem Umfeld des Parlamentariers und Lobbyisten nicht gründlich untersucht. Eine Umfrage unter den Mitarbeitern von Abgeordneten im Jahre 2001 hat ergeben, dass über 54 Prozent täglich oder mehrmals 7 die Woche mit Verbänden Kontakt hatten . Für die Informationsbeschaffung bedienten sich die Befragten nur unterdurchschnittlich häufig der Publikationen von Verbänden und gesellschaftlichen Gruppen. Wesentlich höhere Bedeutung wurden der Recherche in Printmedien oder Pressediensten eingeräumt. Trotzdem nutzten 37,1 Prozent der Mit- arbeiter wöchentlich Informationen der Verbände und 46,4 Prozent wöchentlich Ver- 6    Ebd., S. 266. 7    In etwa genau so häufig wurde die Koordinierung von Terminen genannt. Vgl. Stephan Bröch- ler/Helmut Elbers, Hochschulabsolventen als Mitarbeiter des Parlaments: Politikberater oder Büro- hilfskräfte? Ergebnisse einer internetgestützten Befragung der persönlichen wissenschaftlichen Mit- arbeiter der Abgeordneten des Deutschen Bundestages, polis Nr 52/2001, S. 9,

-6- lautbarungen gesellschaftlicher Gruppen. Von ähnlicher Bedeutung sind beispielsweise wissenschaftliche Fachpublikationen. Eine generelle Einordnung der Bedeutung des persönlichen Umfeldes der Parlamentari- er lassen diese Zahlen nicht zu. Sie ermöglichen keine Aussage über das Binnenverhält- nis von Mitarbeiter und Abgeordnetem, das sehr unterschiedliche Gestaltungsspielräu- me eröffnet. Unbestreitbar ist jedoch die Tatsache, dass ein gutes Verhältnis von Ver- bandsvertreter zu Abgeordnetenmitarbeiter eine unverzichtbare Arbeitsgrundlage für Verbände ist, um effektiv auf die Mitglieder des Deutschen Bundestages einzuwirken. 4.            Auswahlbibliographie Adler, Hans: Bonn: Stadt und Staat im Sumpf, Berlin 1958. Alemann, Ulrich von: Verbände und Staat : vom Pluralismus zum Korporatismus ; Analysen, Positionen, Dokumente, Opladen 1979. Alemann, Ulrich von: Vom Korporatismus zum Lobbyismus?: Die Zukunft der Verbände zwi- schen Globalisierung, Europäisierung und Berlinisierung, in: Aus Politik und Zeitgeschichte 50 (26/27 vom 23.06.2000), S. 3 - 6. Amerongen, Otto Wolff von: Nichts Hintergründiges oder Verwerfliches: Vom Einfluß der Verbände auf die Arbeit des Bundestages, in: Klatt, Hartmut (Hg.): Der Bundestag im Verfas- sungsgefüge der Bundesrepublik Deutschland: Beiträge zum dreißigjährigen Bestehen des Deutschen Bundestages, Bonn 1980, S. 79 - 82. Arnim, Hans Herbert von: Abgeordnetenkorruption, in: Juristenzeitung 45 (1990), 21, S. 1014 - 1017. Ayberk, Ural / Schenker, François-Pierre: Des lobbies européens entre pluralisme et clienté- lisme, in: Revue française de science politique 48 (1998), 6, S. 725 - 755. Backhaus-Maul, Holger / Olk, Thomas: Vom Korporatismus zum Pluralismus? Aktuelle Tendenzen in den Staat-Verbände-Beziehungen am Beispiel des Sozialsektors, in: Clausen, Lars (Hg.): Gesellschaften im Umbruch: Verhandlungen des 27. Kongresses der Deutschen Gesell- schaft für Soziologie in Halle an der Saale, Frankfurt a.M. 1995, S. 580 – 594. Bardey, Emil: Die Wahrheit über die Verbände: 9 Thesen über d. natürl. Aufgaben d. Vereini- gungen in e. Demokratie, Düsseldorf 1962. Bardong, Otto: Das EP und der Lobbyismus: der Verhaltenskodex soll mehr Transparenz brin- gen, in: Gesellschaftspolitische Kommentare 39 (1998), 4, S. 35 - 37. Becker, Richard: Gewerkschaften und Parlament, in: Gewerkschaftliche Monatshefte 6 (1955), 8, S. 465 - 469. Behrends, Sylke: Gruppenorientierte Wirtschaftspolitik, Oldenburg 1997. Bendheim, Erich: Andere Länder - andere Lobby, in: Wirtschaftsdienst: wirtschaftspolitische Monatsschrift 45 (1965), 8, S. 401 – 416. Bennett, Robert J.: Business routes of influence in Brussels: exploring the choice of direct representation, in: Political studies 47 (1999), 2, S. 240 – 257. Benz, Arthur (Hrsg.): Zwischen Kooperation und Korruption: abweichendes Verhalten in der Verwaltung, Baden-Baden 1992. Benz, Arthur: Postparlamentarische Demokratie und kooperativer Staat, in: Leggewie, Claus [Hrsg.] Politik im 21. Jahrhundert, Frankfurt am Main 2001, S. 263 - 280.

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