Wissenschaftliche Dienste                 Ausarbeitung                                                          Seite 11 WD 3 - 3000 - 146/19 Danach ist die Zwangsvollstreckung in Sachen, die für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben des Schuldners unentbehrlich sind oder deren Veräußerung ein öffentliches Interesse entgegensteht, unzulässig. Fraglich ist, ob diese Regelungen geeignet sind, Beeinträchtigungen im Rahmen der Aufgaben- wahrnehmung der Fraktionen und deren politische Arbeit zu vermeiden. Dagegen spricht, dass eine Abgrenzung, welches Vermögen nach § 36 InsO der Insolvenzmasse zuzurechnen wäre und 46 welches nicht, mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre. Eine Abgrenzung der Funktions- bereiche dürfte vor diesem Hintergrund nicht praktikabel sein. In der Literatur wird zutreffend darauf hingewiesen, dass es selbst dem Gesetzgeber nicht erlaubt sei, die staatlichen Mittel für die Fraktion so spezifiziert auszuweisen, wie das sonst bei solchen Mitteln geboten sei, denn die Fraktionen müssten autonom entscheiden können, wie sie ihre Verfassungsaufgaben wahrnehmen würden. Es sei daher ausgeschlossen, dass einem Insolvenzverwalter diese Möglichkeit zugebilligt 47 werde. Darüber hinaus ist festzuhalten, dass die Funktionsteilung und die Regelung zum Voll- streckungsschutz die weiteren Beeinträchtigungen durch den Insolvenzverwalter (dessen fremd- bestimmte Einsetzung sowie die weiteren Eingriffsbefugnisse) unberührt lassen würden. 4.2.3.        Abwägung mit dem Schutzbedürfnis der Gläubiger Zu erwägen ist, ob die Beeinträchtigungen durch das Schutzbedürfnis und die Rechte der Gläubiger gerechtfertigt sein könnten. Das Bundesverfassungsgericht hatte die Konkursunfähigkeit insbe- sondere auch damit begründet, dass letztlich kein Bedürfnis für ein Konkursverfahren bestehe. Eine Zahlungsunfähigkeit der Kirche scheide aufgrund der kirchlichen Organisationsstruktur und dem dahinter stehenden Vermögen praktisch aus. Bei öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sei die Zahlungsfähigkeit letztlich durch das Land gesichert. Dies könnte für Fraktionen anders zu beurteilen sein: Ihnen steht im Gegensatz zu den Kirchen keine eigene Vermögensmasse von einer solchen Größenordnung zu, dass der Eintritt einer Zah- lungsunfähigkeit faktisch ausgeschlossen werden könnte. Nach allgemeiner Ansicht haften die Fraktionen als rechtsfähige und verselbständigte Einheiten selbst. Weder den Bund noch die Frak- tionsmitglieder würde grundsätzlich eine vermögensrechtliche Haftung treffen. Eine allgemeine Einstandspflicht des Bundes bestehe nicht, so dass gegenüber einer Fraktion bestehende, aber nicht mehr werthaltige Forderungen nicht im Wege der Durchgriffshaftung als Ansprüche gegen 48 den Bundeshaushalt geltend gemacht werden könnten. Vor diesem Hintergrund ist zunächst 46     Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, 2001, 275. 47     Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, 2001, 275. 48     Waldhoff, in: Austermann/Schmahl, Abgeordnetengesetz, 2016, § 54 Rn. 9; so auch der Amtliche Leitsatz des OVG Lüneburg: „Die Kommune haftet nicht für die von Fraktionen oder Gruppen eingegangenen Verbindlichkeiten. Fraktionen und Gruppen können von der Kommune nicht deshalb weitere Zuwendungen beanspruchen, weil sie eingegangene oder übernommene Verpflichtungen mit ihren Mitteln nicht erfüllen können“, OVG Lüneburg, Be- schluss vom 09.06.2009 – 10 ME 17/09; a. A. wohl Ritzel/Bücker/Schreiner, Handbuch für die Parlamentarische Praxis, Kommentar zur Geschäftsordnung des Bundestages, 2013, Vorbemerkung V. zu § 10, die von einem sub- sidiäres Eintreten des Bundes in die laufenden Verträge ausgehen, soweit sich diese im parlamentarisch üblichen Rahmen gehalten haben.

Wissenschaftliche Dienste                 Ausarbeitung                                                           Seite 12 WD 3 - 3000 - 146/19 festzustellen, dass die Gläubiger weniger geschützt sind als bei den durch das Bundesverfassungs- gericht entschiedenen Fällen. Hierbei ist insbesondere auch an die Interessen der angestellten Mitarbeiter der Fraktion zu denken. Die Möglichkeit Insolvenzausfallgeld beanspruchen zu können, 49 besteht mangels einer spezialgesetzlichen Regelung nur bei einer Insolvenzfähigkeit der Fraktion. Unabhängig von einer Durchgriffshaftung wird in der Literatur jedoch zutreffend darauf hingewie- sen, dass Fraktionen einen Anspruch auf eine angemessene Ausstattung haben. Dieser Anspruch sei nicht erfüllt, wenn eine Fraktion aufgrund finanzieller Schwierigkeiten in ihrer Funktionsfähig- keit beeinträchtigt sei. Dies wirke sich zwangsläufig auf das Parlament insgesamt aus. Wenn der Staat in dieser Situation Verbindlichkeiten einer Fraktion übernehme, so mache er das, um die 50 Funktionsfähigkeit des Parlaments zu gewährleisten. Dies könnte dafür sprechen, dass es auch bei Fraktionen kein Bedürfnis für ein Insolvenzverfahren gibt. Zudem sind die finanziellen Mittel der Fraktion zweckgebunden für ihre politische Aufgabenerfüllung. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass allenfalls geringe Mittel der Insolvenzmasse zufallen würden. Letztlich haben das Schutzbedürfnis der Gläubiger und ihre Rechte auf ein geordnetes Insolvenz- verfahren zur Sicherung ihrer Rechtsstellung zurückzustehen. Die Bedeutung der Fraktion im Laufe einer Wahlperiode für die Funktionsfähigkeit des Parlaments sowie die Konsequenzen, die die fremdbestimmte Einsetzung eines Insolvenzverwalters hätte, überwiegen in der Abwägung. Die Befugnisse eines staatlich eingesetzten Insolvenzverwalters würden einen zu schwerwiegenden Eingriff in die Autonomie der Fraktionen bedeuten. 5.    Zur Insolvenzunfähigkeit der Fraktion in Liquidation In der Literatur wurde im Hinblick auf die Frage nach der Insolvenzfähigkeit einer Fraktion bisher nicht danach differenziert, ob es sich um eine aktive oder eine Fraktion in Liquidation handelt. Vertreter der Ansicht, dass schon die aktive Fraktion insolvenzfähig ist, dürften für die Fraktion 51 in Liquidation zu keinem anderen Ergebnis kommen. Waldhoff behandelt die Frage der Insol- venzunfähigkeit der Fraktion in seiner Kommentierung zu den Vorschriften der Liquidation der Fraktion. Eine differenzierte Bewertung der Insolvenzfähigkeit für die Fraktion in Liquidation 52 wird von ihm dabei nicht erwogen. Die Ausführungen des Bundesrechnungshofs lassen darauf schließen, dass auch dieser weder von der Insolvenzfähigkeit einer aktiven Fraktion noch von 49    Vgl. § 358 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 SGB III. In den Fraktionsgesetzen der Länder ist zum Teil geregelt, dass das Land im Fall der Zahlungsunfähigkeit oder der Überschuldung der Fraktion für Ansprüche der Fraktionsmitarbeiter aus ihren Arbeitsverträgen (zumindest für einen bestimmten Zeitraum) aufkommt, vgl. § 15 Abs. 5 Brandenburgisches Fraktionsgesetz; § 10 Abs. 3 Sächsisches Fraktionsgesetz; § 9 Abs. 4 Hamburger Fraktionsgesetz. Das AbgG enthält hingegen keine entsprechende Regelung. 50    Hölscheidt, Das Recht der Parlamentsfraktionen, 2001, 276. 51    Hirte, in: Uhlenbruck, Insolvenzordnung: InsO, 15. Aufl., 2019, § 12 Rn. 4; Sommer, in: Borchmann/Hiligardt u. a., Praxis der Kommunalverwaltung, Kommentar: Hessische Landkreisordnung (HKO), 14. Fassung 2019, § 26a HKO 3. Rechtsnatur der Fraktion; Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Landtages Rheinland- Pfalz, Insolvenzfähigkeit von Fraktionen, WD 7/52-1487 vom 13.10.2003, abrufbar unter: https://www.land- tag.rlp.de/de/parlament/parlamentsdokumente/gutachten/14-wahlperiode/ (letzter Abruf: 19.09.2019) und Sozial- gericht Köln, Urteil vom 28.03.2003, Az.: S 16 U 56/99. 52    Waldhoff, in: Austermann/Schmahl, Abgeordnetengesetz, 2016, § 54 Rn. 9.

Wissenschaftliche Dienste              Ausarbeitung                                                    Seite 13 WD 3 - 3000 - 146/19 der Insolvenzfähigkeit einer Fraktion in Liquidation ausgeht. Dies zeigt sich an seiner Empfehlung an den Gesetzgeber, die Lücken im AbgG zu schließen und ein Verfahren für den Mangelfall zu 53 schaffen, das sich an dem in der Praxis bewährten Insolvenzverfahren orientiert. Für die Fraktion in Liquidation stellt sich zunächst die Frage, ob diese als übrig gebliebener „Mantel“ einer Fraktion überhaupt unter den Anwendungsbereich des § 11 InsO fällt. Eine Liquidation setzt voraus, dass die Rechtsstellung der Fraktion nach § 46 AbgG entfallen ist. Das könnte dafür spre- chen, dass die Fraktion in Liquidation nicht mehr als juristische Person (oder Rechtssubjekt sui generis) einzuordnen wäre. Für eine weitere Einordnung als juristische Person spricht jedoch, dass gemäß § 54 Abs. 2 S. 2 AbgG die Fraktion für die Zwecke der Liquidation als fortbestehend gilt und diese Fiktion weiter die Qualität eines Rechtsubjekts mit einem eigenen Vermögen vermittelt. Im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Bewertung ist zunächst festzustellen, dass die Fraktion in Liquidation keine politischen Aufgaben mehr wahrnimmt. Zudem entfällt die unmittelbare Herleitung des verfassungsrechtlichen Status aus Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG mit dem Auflösungsbe- schluss bzw. mit dem Ende des Abgeordnetenstatus ihrer zugehörigen Mitglieder zum Ende der Wahlperiode. Letztlich kann dies aber zu keinem anderen Ergebnis führen. Die Fraktion in Liqui- dation steht in einem so engen Zusammenhang mit der ursprünglichen Fraktion, dass von einer Fortwirkung des abgeleiteten Status auszugehen ist. Dies verdeutlichen nicht zuletzt die Rege- lungen im AbgG zur Liquidation, mit denen der Gesetzgeber die besondere Rolle der Fraktionen herausstellt. So sieht das Gesetz als Regelfall vor, dass der Vorstand der Fraktion als Liquidator eingesetzt wird. Damit bleibt es auch im Rahmen der Liquidation bei der gesetzlich vorgesehenen Aufgabenzuweisung, wonach der Fraktion die Autonomie über die Mittelverwendung zukommt und der Bundesrechnungshof für die Prüfung der ordnungsgemäßen Mittelbewirtschaftung und -verwendung zuständig ist. Die Vorschriften zum Liquidationsverfahren erscheinen so als spezial- gesetzliche Regelungen. Das Einsetzen eines Insolvenzverwalters ist vom Gesetzgeber nicht vorgese- hen und wäre insofern ein Fremdkörper. Wie bei der Fraktion käme es zudem auch bei der Fraktion in Liquidation durch einen Insolvenzverwalter zu den weiteren Beeinträchtigungen, insbesondere im Hinblick auf die vertrauensvolle Kommunikation. 6.    Fazit Aufgrund ihrer verfassungsrechtlichen Bedeutung sind Fraktionen des Deutschen Bundestages insolvenzunfähig. Es sprechen gute Gründe für die Annahme, dass auch die Fraktion in Liquidation insolvenzunfähig ist. *** 53    Bundesrechnungshof, Bericht nach § 99 Bundeshaushaltsordnung (BHO) zur Notwendigkeit eines verbesserten Rechtsrahmens für die Liquidation von Fraktionen im Deutschen Bundestag vom 4. September 2018, BT-Drs. 19/4040, 10.