Fachbereich Europa                       Ausarbeitung                                                         Seite 11 PE 6 - 3000 - 131/14 unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten im Vergleich zu den inländischen Verkehrsunterneh- men verschlechtern. Die Mitgliedstaaten dürfen ihre nationalen Regeln in ihren unmittelbaren 29 oder mittelbaren Auswirkungen auf die Verkehrsunternehmer anderer Mitgliedstaaten im Ver- gleich zu den inländischen Verkehrsunternehmern nicht ungünstiger gestalten, sofern der Rat nicht einstimmig eine Maßnahme bewilligt, die eine Ausnahmeregelung gewährt. Verboten ist demnach nicht nur die schlechtere Behandlung ausländischer gegenüber inländischen Verkehrs- unternehmen, sondern schon der Abbau bestehender Vorteile für ausländische Verkehrsunter- nehmen. Verboten sind solche Maßnahmen, die alleine oder in Kombination miteinander be- 30 wirken, dass sich die Situation für Verkehrsunternehmer aus anderen Mitgliedstaaten im Ver- gleich zu inländischen Verkehrsunternehmern im Sinne einer Besserbehandlung der Inländer verändert. In weiter Auslegung soll die Stillhalteklausel des Art. 92 AEUV verhindern, „dass 31 die Einführung der gemeinsamen Verkehrspolitik durch den Rat dadurch erschwert oder behin- dert wird, dass ohne Billigung des Rates nationale Maßnahmen erlassen werden, die unmittelbar oder mittelbar bewirken würden, dass die Lage, in der sich in einem Mitgliedstaat die Verkehrs- unternehmen der anderen Mitgliedstaaten befinden, im Vergleich zu den inländischen Verkehrs- unternehmen in einem für erstere ungünstigeren Sinne verändert wird“. Dabei genüge für den 32 Verstoß gegen Art. 92 AEUV, dass eine nationale Vorschrift die ausländischen Verkehrsunterneh- men schwerer trifft als die inländischen. Den Mitliedstaaten bleibt jedoch der Erlass solcher 33 Maßnahmen unbenommen, die sich für die inländischen Verkehrsunternehmen und die Ver- kehrsunternehmen der anderen Mitgliedstaaten gleich ungünstig auswirken.                   34 4.1.2.         Grundfreiheiten Sofern die Nutzung eines Kfz von bis zu 3,5 t Gesamtgewicht nicht in den Anwendungsbereich des Art. 92 AEUV fällt, kann sich die unionsrechtliche Zulässigkeit der Infrastrukturabgabe nach den europäischen Grundfreiheiten bemessen. Die Grundfreiheiten gewährleisten die grenzüberschreitende Mobilität von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital als maßgebliche Normen zur Verwirklichung des Binnenmarkts und mit dem Ziel, einen grenzüberschreitenden Wettbewerb zu ermöglichen. Demnach sind       35 Marktzugangsbeeintächtigungen und sonstige Beschränkungen wirtschaftlicher Tätigkeiten zwi- 29 EuGH, Rs. C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 30; Basedow, Zum Verstoß des StrBG gegen EWGVtr Art. 76, JZ 1992, 870 (872). 30 EuGH, Rs. C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 12 ff. 31 EuGH, Rs C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 23 ff.; zur Kritik an der Rechtsprechung vgl. Jung, in: Cal- lies/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 4. Aufl., 2011, Art. 92 AEUV, Rn. 5 f. m.w.N. 32 EuGH, Rs. C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 20. 33 EuGH, Rs. C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 20. 34 EuGH, Rs. C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 21. 35 EuGH, Rs C-28/09 (Kommission/Österreich), Rn. 113; vgl. Müller-Graff, in: Dauses, EU-Wirtschaftsrecht, 32. Lfg., 2013, A I, Rn. 128.

Fachbereich Europa                          Ausarbeitung                                                       Seite 12 PE 6 - 3000 - 131/14 schen den Mitgliedstaaten verboten, sofern sie nicht durch zwingende Gründe des Allgemeinin- teresses gerechtfertigt und verhältnismäßig ausgestaltet sind. Die Anwendbarkeit der Grundfrei- heiten setzt voraus, dass die grenzüberschreitende Infrastrukturnutzung im Zusammenhang mit einer unselbstständigen Tätigkeit, einer Dienstleistungserbringung oder einem Warentransport steht. Infrastrukturabgaben können den Anwendungsbereich der Grundfreiheiten für Pkw-Fahr- ten im grenzüberschreitenden Wirtschaftsverkehr berühren und sowohl grenzüberschreitende Ar- beitsverhältnisse (Art. 45 AEUV) wie auch grenzüberschreitende Dienstleistungen (Art. 56 AEUV) weniger attraktiv machen. Schließlich könnte die Warenverkehrsfreiheit (Art. 34 AEUV) beim Transport von Waren mit kleinen Nutzfahrzeugen unter 3,5 t Gesamtgewicht betroffen sein. In Abgrenzung zu Art. 92 AEUV setzt die Anwendung der Grundfreiheiten voraus, dass die Leis- tungserbringung mit Hilfe der Verkehrsteilnahme erfolgt und die Verkehrsteilnahme nur Mittel zum Zweck ist. Im Bereich der Dienstleistungsfreiheit sieht Art. 58 Abs. 1 AEUV eine Ausnahme vom Anwendungsbereich dieser Grundfreiheit auf dem Gebiet des Verkehrs, d.h. die Nutzung der typischen Verkehrsträger und damit auch der Straße zum Zwecke der Leistungserbringung vor, um den Besonderheiten dieses Wirtschaftssektors und insbesondere seiner hohen Infrastruk- turabhängigkeit gerecht zu werden. Wenn die Verkehrsteilnahme jedoch nicht im Zentrum der 36 Tätigkeit steht, sondern nur Mittel zum Zweck der eigentlichen Leistungserbringung ist, so kann auch der Anwendungsbereich der Dienstleistungsfreiheit eröffnet sein.                 37 4.1.3.        Allgemeines Diskriminierungsverbot, Art. 18 AEUV Für den Fall, dass die Nutzung eines Kfz weder unter Art. 92 AEUV noch in den Anwendungsbe- reich der Grundfreiheiten fällt und die grenzüberschreitende Straßennutzung gegenüber dem Re- gelfall der grenzüberschreitenden Nutzung keine Bezüge zum Wirtschaftsleben aufweist, greift das allgemeine Diskriminierungsverbot des Art. 18 AEUV aus Gründen der Staatsangehörigkeit, welches an das aus der Unionsbürgerschaft folgende Recht auf gleiche rechtliche Behandlung in der gleichen Situation anknüpft.          38 Art. 18 AEUV untersagt jede Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Neben der offenen Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit verbietet Art. 18 AEUV auch alle verdeckten Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung anderer, nicht unmittelbar auf die Staatsangehörigkeit abstellender Unterscheidungsmerkmale, die typischerweise nur Aus- länder oder Inländer erfüllen und damit tatsächlich zum gleichen Ergebnis führen. Anwendbar        39 ist das Diskriminierungsverbot nach Art. 18 AEUV nur im Anwendungsbereich der Verträge. Dies 36 Müller-Graff, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, 2. Auflage 2012, Art. 58 AEUV, Rn. 4. 37 Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union II, 44. EL, 2011, Art. 58 AEUV, Rn. 5. 38 EuGH, Rs. C-85/96 (Martinez Sala), Rn. 62; EuGH, Rs. C-209/03 (Bidar), Rn. 31; EuGH, Rs. C-403/03 (Schempp), Rn. 15 ff.; EuGH, Rs. C-103/08 (Gottwald), Rn. 23 f. 39 EuGH, Rs. C-388/01 (Kommission/Italien).

Fachbereich Europa                        Ausarbeitung                                                        Seite 13 PE 6 - 3000 - 131/14 ist der Fall bei der Ausübung der durch Art. 20 und 21 AEUV verliehenen Freiheit, sich im Ho- heitsgebiet der Mitgliedstaaten zu bewegen und aufzuhalten.               40 Vor diesem Hintergrund fordert das allgemeine Diskriminierungsverbot gem. Art. 18 AEUV die strikte Gleichbehandlung von inländischen Haltern mit im EU-Ausland ansässigen Haltern so- wohl hinsichtlich der Bemessung der Gebühren für die Nutzung deutscher Straßen, der Art und Weise der Erhebung von Straßenbenutzungsgebühren sowie der Verfolgung von Rechtsverstößen gegen Regelungen zur Erhebung von Straßenbenutzungsgebühren. 4.2. Diskriminierende Wirkung 4.2.1.        Allgemeine Maßstäbe Die Vorschriften über die Gleichbehandlung von Inländern und Ausländern verbieten zunächst Diskriminierungen, die unmittelbar an die Staatsbürgerschaft anknüpfen. Darüber hinaus verbie- ten sie auch alle versteckten, verschleierten, mittelbaren und indirekten Formen der Diskriminie- rung, die durch die Anwendung anderer Unterscheidungsmerkmale tatsächlich zu dem gleichen Ergebnis führen. Dies trifft insbesondere auf Maßnahmen zu, die eine Unterscheidung anhand 41 solcher Kriterien treffen, die für alle gelten, von Ausländern faktisch aber nicht oder nur schwer erfüllt werden können bzw. sich hauptsächlich zum Nachteil der Angehörigen anderer Mitglied- staaten auswirken. Zudem kann eine Diskriminierung darin bestehen, dass unterschiedliche 42 Vorschriften auf vergleichbare Situationen angewandt werden oder dass dieselbe Vorschrift auf unterschiedliche Situationen angewandt wird.              43 4.2.2.        Diskriminierende Wirkung der Kompensation Die geplante Infrastrukturabgabe betrifft für sich genommen inländische und ausländische Kfz- Halter und damit letztlich alle Autofahrer ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit gleichermaßen. Sie knüpft nicht an die Kfz-Haltereigenschaft an, sondern an die Nutzung des öffentlichen Stra- ßennetzes in Deutschland, so dass sich gebietsansässige und gebietsfremde Kfz-Halter folglich im Hinblick auf die Straßennutzung in einer vergleichbaren Situation befinden. Dementsprechend  44 ist die Infrastrukturabgabe als solche grundsätzlich nicht diskriminierend ausgestaltet. 40 EuGH, Rs C-103/08 (Gottwald), Rn. 23 ff.; EuGH, Rs C-382/08 (Neukirchinger), Rn. 32 ff.; EuGH, Rs. C-148/02 (Garcia Avello), Rn. 24; EuGH, Rs. C-209/03 (Bidar), Rn. 33; EuGH, Rs. C-158/07 (Förster), Rn. 37. 41 EuGH, Rs. C-279/93 (Schumacker), Rn. 26; EuGH, Rs. C-29/95 (Pastoors und Trans-Cap), Rn. 16; EuGH, Rs. C-224/00 (Kommission/Italien), Rn. 15; EuGH, Rs. C-28/04 (Tod’s und Tod’s France), Rn. 19; EuGH, Rs. C- 73/08 (Bressol), Rn. 29. 42 EuGH, Rs. C-224/97 (Ciola), Rn. 14; EuGH, Rs. C-388/01 (Kommission/Italien), Rn. 14. 43 EuGH, Rs. C-279/93 (Schumacker), Rn. 30; EuGH, Rs. C-391/97 (Gschwind), Rn. 21; EuGH, Rs. C-147/03 (Kom- mission/Österreich), Rn. 41 ff.; EuGH, Rs. C-385/12 (Hervis Sport- és Divatkereskedelmi Kft.), Rn. 30. 44 Vgl. EuGH, Rs. C-234/01 (Gerritse), Rn. 27; EuGH, Rs. C-346/04 (Conijn), Rn. 20.

Fachbereich Europa                      Ausarbeitung                                                        Seite 14 PE 6 - 3000 - 131/14 Der von dem Konzept des BMVI vorgeschlagene Freibetrag in der Kfz-Steuer bezieht sich auf den Ort der Zulassung des Fahrzeugs und die daraus resultierende Kfz-Steuerpflichtigkeit und knüpft daher ebenfalls nicht unmittelbar an die Staatsangehörigkeit des Halters an. Im Hinblick auf ihre Kfz-Steuerpflichtigkeit befinden sich ansässige Personen und Gebietsfremde in der Regel nicht in einer gleichartigen Situation. In Deutschland löst gem. § 1 Abs. 1 KraftStG das Halten von zuge- 45 lassenen Kraftfahrzeugen die Pflicht zur Zahlung der Kraftfahrzeugsteuer aus, wovon regelmäßig Inländer betroffen sind. Dabei werden gem. § 1 Abs. 1 Nr. 2 KraftStG auch im Ausland zugelas- sene Kraftfahrzeuge erfasst. Jedoch enthält § 3 Nr. 13 und 15 KraftStG umfangreiche Befreiungen für solche Fahrzeuge, die nur zum vorübergehenden Aufenthalt in das Inland gelangen. Dement- sprechend betreffen die Kfz-Steuerpflicht und damit auch der kompensatorische Freibetrag im Rahmen der Kfz-Steuererhebung regelmäßig nur inländische Kfz im Sinne von § 2 Abs. 3 KfzStG. Vor diesem Hintergrund ist die Einführung eines Freibetrags für in Deutschland Kfz-Steuerpflich- tige im Rahmen der Kfz-Steuer für sich genommen grundsätzlich nicht diskriminierend. Während jedoch beide Maßnahmen – die Einführung eines Gebührensystems zur Straßennutzung und die faktische Absenkung der Kfz-Steuer – für sich genommen mit dem Unionsrecht verein- bar sein können, erfordert eine Verbindung beider Maßnahmen eine Neubewertung im Rahmen einer Gesamtschau, da sich die gemeinsame Wirkung beider Maßnahmen von der Wirkung der einzelnen Maßnahme unterscheiden kann.             46 Zwar sind die Regelungen der geplanten Infrastrukturabgabe nicht untrennbar mit der Kfz-Steuer verbunden, da die Steuer- und Abgabenpflichtigkeit unabhängig voneinander entstehen und da- her die Entrichtung der Kfz-Steuer nicht von der Pflicht zur Zahlung der Abgabe befreit. Wird jedoch die Kfz-Steuer um einen mit der Abgabe korrespondierenden Freibetrag erweitert, um so wirkungsgleich die Infrastrukturabgabe für Inländer zu kompensieren, steht die Einfüh- rung eines Freibetrags in einem engen zeitlichen und kausalen Zusammenhang mit der Einfüh- rung der Vignette, so dass sie wertungsmäßig als Einheit erscheinen. Auch wenn beide Maßnah- 47 men formal getrennt beschlossen und in unterschiedlichen Gesetzen verankert werden, so führt die Konnexität dazu, dass beide Maßnahmen zusammen betrachtet und bewertet werden müssen. Vor diesem Hintergrund zielen die Pläne zur Einführung einer Infrastrukturabgabe auf einen mit der Abgabe korrespondierenden Freibetrag im Rahmen der Kfz-Steuer ab. Da sich der projektierte Freibetrag im Rahmen der Kfz-Steuer unmittelbar auf die Infrastrukturabgabe bezieht, entspricht er einer Vergünstigung für die im Inland Kfz-Steuerpflichtigen. Da die deutsche Kfz-Steuerpflich- tigkeit regelmäßig nur inländische Kfz-Halter betrifft und die Zulassung eines Kraftfahrzeugs re- gelmäßig im Wohnsitzstaat des Halters erfolgt, werden von einer zulassungsortabhängigen Kom- pensation regelmäßig nur Inländer erfasst. Bleibt die Infrastrukturabgabe gleichwohl an alle Nut- zer gerichtet, würden gebietsansässige und nicht gebietsansässige Halter zwar insoweit gleich be- handelt, als beide Gruppen unterschiedslos zur Entrichtung der Infrastrukturabgabe verpflichtet blieben. Aufgrund des wirkungsgleichen Freibetrags entstünden für Halter von in Deutschland 45 EuGH, Rs. C-383/05 (Talotta), Rn. 19; EuGH, Rs. C-527/06 (Renneberg), Rn. 59. 46 GA Jacobs, Schlussanträge zu EuGH, Rs. C-195/90, Rn. 25; EuGH, Rs. C-385/12 (Hervis Sport- és Divatkeres- kedelmi Kft.), Rn. 34 ff. 47 Boehme-Neßler, Pkw-Maut für EU-Ausländer?, NVwZ 2014, S. 97, 101.

Fachbereich Europa                        Ausarbeitung                                                         Seite 15 PE 6 - 3000 - 131/14 zugelassenen Fahrzeugen jedoch keine zusätzlichen Belastungen. Für nicht gebietsansässige Hal- ter ist keine entsprechende Kompensationsmöglichkeit vorgesehen, so dass die Infrastrukturab- gabe primär ausländische Halter mit zusätzlichen Kosten belastet. Soweit der Freibetrag unmit- telbar der Kompensation der von gebietsansässigen Haltern zu entrichtenden Infrastrukturabgabe dient und damit nicht Gebietsansässige eine Abgabe entrichten müssten, von der gebietsansässige Halter faktisch befreit wären, führte dies zu ihrer Besserstellung gebietsansässiger Halter gegen- über in anderen EU-Mitgliedstaaten ansässigen Haltern mithin zu einer Ungleichbehandlung in- nerhalb der Gruppe der an sich gleichermaßen Infrastrukturabgabepflichtigen.                     48 Angesichts dieser Wirkung der kompensatorischen Freistellung sowie im Hinblick darauf, dass die Personengruppe der in Deutschland Kfz-steuerpflichtigen Halter mit Blick auf die Kfz-Zulas- sung am Wohnort regelmäßig aus Inländern besteht, wirkt die Infrastrukturabgabe mittelbar dis- kriminierend zulasten der Angehörigen anderer Mitgliedstaaten. Damit würde die Kombination 49 einer an sich diskriminierungsfrei ausgestalteten Infrastrukturabgabe mit der gleichzeitigen Ein- führung von inhaltlich vollständig korrespondierenden Freibeträgen im Rahmen der Kfz-Steuer eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit darstellen. 4.2.3.        Diskriminierende Wirkung des Vignettenerwerbs Eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit könnte zudem aus den Vorgaben für den Vignettenerwerb resultieren. Haltern von in Deutschland zugelassener Fahrzeuge soll die Vignette jährlich gemeinsam mit dem Infrastrukturabgabebescheid zugeschickt werden. Die Höhe der jährlich zu entrichtenden Infrastrukturabgabe soll sich bei inländischen Kfz-Haltern nach der Umweltfreundlichkeit der Fahrzeuge sowie nach Hubraum und Zulassungsjahr bemessen. Nach den Angaben des BMVI müsste ein inländischer Kfz-Halter eines VW Polo 1.2 TSI eine jährliche Infrastrukturabgabe von 24,- Euro zahlen. Halter von nicht in Deutschland zugelassenen Fahrzeugen müssen die Vignette im Internet oder an Tankstellen erwerben. Beim Kauf einer Jahresvignette an Tankstellen sollen ausländische Kfz- Halter unabhängig von der technischen Beschaffenheit ihres Fahrzeuges einheitlich 103,04 Euro für Benzin- und von 112,35 Euro für Dieselfahrzeuge zahlen. Während somit ein inländischer Kfz-Halter eines VW Polo 1.2 TSI eine jährliche Infrastrukturab- gabe von 24,- Euro zu zahlen hätte, müsste ein ausländischer Kfz-Halter des gleichen Pkw-Mo- dells eine Jahresvignette für 103,04 Euro erwerben. Während sich der Preis für inländische Jah- resvignetten somit nach der Umweltfreundlichkeit des Kfz sowie nach Hubraum und Zulassungs- jahr richtet, ist die Jahresabgabe für ausländische Kfz-Halter einheitlich am Höchstbetrag ausge- richtet. 48 Vgl. EuGH, Rs. C-440/08 (Gielen), Rn. 44; EuGH, Rs. C-527/06 (Renneberg), Rn. 60 sowie Boehme-Neßler, NVwZ 2014, S. 97 (101). 49 Boehme-Neßler, NVwZ 2014, S. 97 (100); Kainer/Ponterlitschek, ZRP 2013, S. 198 (200); zu der parallelen Fra- gestellung bei mittelbaren steuerlichen Beihilfen vgl. Heidenhain, Mittelbare Beihilfen, EuZW 2007, S. 623 ff.

Fachbereich Europa                       Ausarbeitung                                                            Seite 16 PE 6 - 3000 - 131/14 Eine Abgabenergebung darf zwar aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität Sachverhalte mit denselben abgabenrechtlichen Folgen typisieren und kann von übermäßigen Differenzierungsan- forderungen absehen. Die Vorteile der Typisierung müssen jedoch im rechten Verhältnis zu der mit ihr verbundenen wirtschaftlich ungleichen Wirkung auf die Abgabepflichtigen stehen. Vor                     50 diesem Hintergrund wirkt die Staffelung des Jahresvignettenpreises für inländische Kfz-Halter als eine Vergünstigung, die Gebietsfremden nicht gewährt wird, ohne dass für die Ungleichbehand- lung objektive Gründe auszumachen sind. Die unterbleibende Staffelung der Vignettenpreise ist nur für Halter von in anderen Mitgliedstaten zugelassenen Fahrzeugen vorgesehenen und führt damit zu einer indirekten Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit. Entsprechende Überlegungen betreffen auch die Kurzzeitvignetten, welche mit Blick auf die Vig- nettenpflicht der inländischen Kfz-Halter regelmäßig nur von ausländischen Kfz-Haltern erwor- ben werden. Das Vorenthalten einer nach bestimmten Kriterien gestaffelten Beitragshöhe führte zu einer ungleichen Behandlung von inländischen und ausländischen Kfz-Haltern und damit zu einer mittelbaren Diskriminierung. 4.2.4.        Benachteiligung von Verkehrsunternehmern Die Kompensation der Infrastrukturabgabe durch eine entsprechende Senkung der Kfz-Steuer für Halter von in Deutschland zugelassenen Fahrzeugen könnte als verbotene Schlechterstellung von Verkehrsunternehmen anderer Mitgliedstaaten im Rahmen von Regelungen zu Straßenbenut- zungsgebühren gem. Art. 92 AEUV zu werten sein. Art 92 AEUV untersagt jede Verschlechterung im Verhältnis zwischen inländischen und ausländischen Verkehrsunternehmen durch eine na-               51 tionale Regelung, die mit einer von allen Verkehrsunternehmen zu entrichtenden Straßenbenut- zungsgebühr eine neue Belastung auferlegt, die in erheblichem Umfang durch eine nur den inlän- dischen Verkehrsunternehmen zugutekommende Senkung der Kraftfahrzeugsteuer kompensiert wird. Im Rahmen der Prüfung der Einführung einer Schwerlastabgabe in Deutschland hat der EuGH entschieden, dass die Einführung einer solchen Abgabe bei gleichzeitiger, nur den inländischen Verkehrsunternehmen zugutekommenden Entlastung durch Senkung der Kraftfahrzeugsteuer in der Zusammenschau eine dem Art. 76 EWG-Vertrag (nunmehr: Art. 92 AEUV) zuwiderlaufende Diskriminierung darstelle und daher mit Europarecht unvereinbar sei. Hierdurch würde die wett- bewerbliche Lage der ausländischen Verkehrsunternehmen verschlechtert. Es gefährde das Ziel     52 des Art. 92 AEUV, die Einführung einer gemeinsamen Verkehrspolitik zu erleichtern, wenn ein Mitgliedstaat den Verkehrsunternehmen anderer Mitgliedstaaten bestehende Vorteile entziehen könne.   53 50 Vgl. BVerfGE 99, 280 (290); 110, 274 (292); 116, 164 (182 f.); 120, 1 (30); 123, 1 (19); 127, 224 (246). 51 Schäfer, in Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV. 2. Auflage, 2012, Art 92 AEUV, Rn. 14; Stadler, in Schwarze (Hrsg.), EU- Kommentar (2012), Art 92 AEUV, Rn. 3. 52 EuGH, Rs C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 23. 53 EuGH, Rs C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 23 ff.; zur Kritik an der Rechtsprechung vgl. Jung, in: Cal- lies/Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV, 4. Aufl., 2011, Art. 92 AEUV, Rn. 5 f. m.w.N.

Fachbereich Europa                        Ausarbeitung                                                        Seite 17 PE 6 - 3000 - 131/14 Die Einführung einer zulassungsortabhängigen Infrastrukturabgabe würde bei ausländischen Ver- kehrsunternehmen zu finanziellen Mehrbelastungen führen, während das Belastungsniveau bei den inländischen Verkehrsunternehmen infolge der Kompensation konstant bliebe. In Anbe- tracht der strengen Auslegung der Stillhalteverpflichtung durch den EuGH dürfte daher die An- wendung der geplanten Infrastrukturabgabe auf Verkehrsunternehmer zu einer Verletzung des Art. 92 AEUV führen. 4.2.5.        Weitere potenziell diskriminierende Wirkungen Schließlich könnte eine mittelbare Diskriminierung auch darin zu sehen sein, dass die Pläne zur Einführung einer Infrastrukturabgabe zwar vorsehen, dass ganz oder teilweise von der Kfz-Steuer befreite Fahrzeuge wirkungsgleich von der Infrastrukturabgabe befreit werden sollen. Auch hier- bei knüpft die steuerliche Unterscheidung nach Steuerinländer und Steuerausländer an den Ort der Kfz- Steuerpflichtigkeit und der Zulassung des Kfz an. Somit resultiert aus den in den §§ 3 bis 3f KraftStG normierten Ausnahmen, Vergünstigungen und Befreiungen eine Kompensation der Infrastrukturabgabe. Die Vorenthaltung einer entsprechenden Vergünstigung für ausländi- schen Kfz-Haltern bewirkt grundsätzlich eine ungleiche Behandlung von inländischen und aus- ländischen Kfz-Haltern und führt damit zu einer mittelbaren Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit.    54 4.3. Rechtfertigung Entsprechend dem von der Kommission formulierten Ziel, ein modernes System von Straßenbe- nutzungsgebühren, basierend auf dem Nutzerprinzip und dem Verursacherprinzip, zu schaffen,                          55 ist die Einführung einer Infrastrukturabgabe mit dem Ziel, die Nutzerfinanzierung auszuweiten, grundsätzlich aus Gründen des Allgemeinwohls, insbesondere aus Gründen der Verkehrssteue- rung, der Verringerung von Umweltkosten und Umweltschäden und der Generierung von Ein- nahmen für Infrastrukturausgaben rechtfertigungsfähig. Vor diesem Hintergrund zielt die ge- plante Infrastrukturabgabe nicht primär auf den Rechtfertigungsgrund des Umweltschutzes ,                     56 sondern vielmehr auf eine (zusätzliche) Finanzierung von Infrastrukturkosten durch eine Abgel- tung der Straßennutzung ab. Die Finanzierung der Infrastruktur ist grundsätzlich ein geeigneter Rechtfertigungsgrund im Sinne eines zwingenden Allgemeinwohlinteresses. Die gleichmäßige      57 Belastung sowohl inländischer als auch ausländischer Kfz-Halter mit einer Infrastrukturabgabe ist mit Blick auf die Nutzung des öffentlichen Straßennetzes in Deutschland dem Grunde nach 54 Vgl. EuGH, Rs. C-103/08 (Gottwald), Rn. 30 ff. 55 KOM(2011) 144 endg. sowie KOM(2012) 199 endg., S. 5. 56 Vgl. EuGH, Rs. C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 28. 57 KOM (2012) 199 endg., S. 2 f.; vgl. Kainer/Ponterlitschek, ZRP 2013, S. 198 (201); Langeloh, DÖV 2014, S. 365, (370).

Fachbereich Europa                        Ausarbeitung                                                             Seite 18 PE 6 - 3000 - 131/14 durch den steuer- und abgabenrechtlichen Äquivalenzgrundsatz gerechtfertigt, da mit der Belas- tung die relativ äquivalente Gegenleistung in Form der Bereitstellung von Infrastruktur korres- pondiert.   58 Vor dem Hintergrund der vorstehend dargestellten Eingriffe in die unionsrechtlichen Diskrimi- nierungsverbote stellt sich vorliegend jedoch nicht die Frage, ob die Infrastrukturangabe an sich, sondern ob die Diskriminierung der ausländischen Kfz-Halter aus Gründen des Allgemeinwohls objektiv gerechtfertigt ist. Eine mittelbare Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit ist unionsrechtlich nur dann gerechtfertigt, wenn sie auf objektiven, von der Staatsangehörigkeit unabhängigen zwingenden Erfordernissen des Allgemeininteresses beruht und in einem ange- 59 messenen Verhältnis zu dem mit dem nationalen Recht legitimer Weise verfolgten Zweck ste- hen. 60 4.3.1.         Rechtfertigung der Kompensation im Rahmen der Kfz-Steuer Die mittelbare Diskriminierung, die aus der Kompensation der Infrastrukturabgabe durch einen Freibetrag im Rahmen der Kfz-Steuer folgt, könnte durch den für den Bereich des Steuerrechts durch den EuGH anerkannten Rechtfertigungsgrund des Schutzes der Kohärenz des Steuersys- tems als zwingendes Erfordernis des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein – sofern sich die für das Steuerrecht entwickelten Grundsätze auf den vorliegenden Fall übertragen lassen. Der Recht- fertigungsgrund der Kohärenz zielt im Grundsatz auf die Bewahrung von Lastengleichheit und Systemgerechtigkeit in den nationalen Regelungssystemen ab. Dies umfasst den Rechtferti- 61 gungsgedanke des Lastenausgleichs im Sinne einer finanziellen Privilegierung von Personen zum Ausgleich von steuerlichen Belastungen, um die Kohärenz des Steuersystems aufrechterhalten zu können. Dementsprechend müsste eine Infrastrukturabgabe, die faktisch nur ausländische Kfz- 62 Halter betrifft, dem Ausgleich einer von in- und ausländischen Kfz-Haltern getragenen Straßenfi- nanzierungslast dienen. 58 Hufeld, Steuerstaat als Staatsform in Europa, in: Depenheuer u.a. (Hrsg.), Staat im Wort: Festschrift für Isensee, 2007, 857 (862); Kube, Finanzgewalt in der Kompetenzordnung, 2004, 59. 59 Vgl. EuGH, Rs. C-169/91 (B&Q), Rn. 15; EuGH, Rs. C-6/81 (Industrie Diensten Groep), Rn. 9; EuGH, verb. Rs. C- 60/84 und 61/84 (Cinéthéque), Rn. 19 ff. 60 Vgl. EuGH, Rs. C-55/94 (Gebhard), Rn. 37; EuGH, Rs. C-224/98 (D’Hoop), Rn. 36; EuGH, Rs. C-388/01 (Kommis- sion/Italien), Rn. 26; EuGH, Rs. C-431/01 (Mertens), Rn. 32 ff.; EuGH, Rs. C-148/02 (Garcia Avello), Rn. 31; EuGH, Rs. C-319/02 (Manninen), Rn. 28 f.; EuGH, Rs. C-209/03 (Bidar), Rn. 54; EuGH, Rs. C-265/04 (Bouanich), Rn. 26 ff.; EuGH, Rs. C-174/08 (NCC Construction Danmark), Rn. 44; EuGH, Rs. C-25/10 (Missionswerk), Rn. 29; EuGH, verb. Rs. C-338/11-C-347/11 (Santander Asset Management), Rn. 23 ff. 61 EuGH, Rs. C-204/90 (Bachmann), Rn. 21; EuGH, Rs. C-80/94 (Wielockx), Rn. 24; EuGH, Rs. C-35/98 (Ver- kooijen), Rn. 57; EuGH, Rs. C-157/07 (Krankenheim Ruhesitz am Wannsee), Rn. 42, vgl. Cordewener, Europäi- sche Grundfreiheiten und nationales Steuerrecht, 2002, S. 980. 62 EuGH, Rs. C-107/94 (Asscher), Rn. 58; EuGH, Rs. C-264/96 (ICI), Rn. 29; EuGH, Rs. C-55/98 (Vestergaard), Rn. 24; EuGH, Rs. C-388/01 (Kommission/Italien), Rn. 23 ff.

Fachbereich Europa                        Ausarbeitung                                                          Seite 19 PE 6 - 3000 - 131/14 Dementsprechend rechtfertigt die Kohärenz des Steuersystems die Versagung von bestimmten Steuervorteilen bei grenzüberschreitenden Sachverhalten, wenn ein unmittelbarer Zusammen- hang zwischen der Belastung und der lastenausgleichenden Bevorteilung besteht. Ein solcher         63 unmittelbarer Zusammenhang liegt insbesondere dann vor, wenn zwischen der be- und entlas- tenden Regelung eine strenge Wechselbeziehung besteht und die Wirkungen ein und denselben Steuerpflichtigen treffen. Der aus der Sicht eines Steuerpflichtigen bestehende Vor- und 64 Nach teil sowie die Kompensation des Nachteils müssen innerhalb derselben Steuerart erfolgen.                          65 Vor diesem Hintergrund könnte eine Kombination von verschiedenen Arten der Infrastrukturfi- nanzierung in einer Gesamtbetrachtung als zusammenhängendes Regelungssystem angesehen werden. Aus Gründen der Kohärenz könnte die Privilegierung der inländischen Kfz-Halter hin- 66 sichtlich der Infrastrukturabgabe jedoch nur gerechtfertigt werden, wenn ein unmittelbarer Zu- sammenhang zwischen dem mit der Abgabe verfolgten Finanzierungszweck und der Zahlung der inländischen Kfz-Steuer bestehen würde. Das wäre insbesondere dann der Fall, wenn inländi- 67 schen Kfz-Halter bereits mit ihrer Kfz-Steuer einen ausgleichbaren Beitrag für die Infrastrukturfi- nanzierung leisten würden und damit die besondere Belastung der ausländischen Kfz-Halter mit einer von inländischen Kfz-Haltern zu tragenden, spezifisch auf die Straßennutzung bezogene Last korrespondierte. Die geplante Infrastrukturabgabe stellt sich nach den Plänen des BMVI als nichtsteuerliche Ab- gabe mit Gegenleistungscharakter zum Ausgleich eines spezifischen Sondervorteils dar. Bei                   68 nichtsteuerlichen Abgaben wird die Höhe der Abgabe durch den öffentlichen Aufwand vorgege- ben. Die Abgaben werden nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben, sondern speziell zur Finanzierung des Straßenausbaus, also für einen besonderen Finanzbedarf erhoben. Dem-                  69 entsprechend zielt die geplante Infrastrukturabgabe ab auf eine Infrastrukturfinanzierung durch 63 EuGH, Rs. C-204/90 (Bachmann), Rn. 17 ff.; EuGH, Rs. C-300/90 (Kommission/Belgien), Rn. 10 ff.; EuGH, Rs. C- 107/94 (Asscher), Rn. 56; EuGH, Rs. C-251/98 (Baars), Rn. 37; EuGH, Rs. C-315/02 (Lenz), Rn. 36; EuGH, Rs. C- 157/07 (Krankenheim Ruhesitz am Wannsee), Rn. 42; EuGH, Rs. C-418/07 (Papillon), Rn. 51; Vgl. Sedemund, Die Bedeutung des Prinzips der steuerlichen Kohärenz als Rechtfertigungsaspekt für Eingriffe in die Grundfrei- heiten des EG-Vertrages, IStR 2001, 190 (192); vgl. auch Kokott/Ost, Europäische Grundfreiheiten und nationa- les Steuerrecht, EuZW 2011, 496 (500 ff.). 64 EuGH, Rs. C-80/94 (Wielockx), Rn. 24; EuGH, Rs. C-35/98 (Verkooijen), Rn. 57. 65 EuGH, Rs. C-315/02 (Lenz), Rn. 36; EuGH, Rs. C-80/94 (Wielockx), Rn. 25; EuGH, Rs. C-242/03 (Weidert/Pau- lus), Rn. 25; Schlussanträge GA Kokott zu EuGH, Rs. C-319/02 (Manninen), Rn. 49 ff.; vgl. Englisch, Fiscal Cohe- sion in the Taxation of Cross-Border Dividends, ET 2004, S. 355 (356 ff.). 66 Vgl. hierzu KOM(2012)199 endg., S. 4. sowie EuGH, Rs. C-195/90 (Kommission/Deutschland), Rn. 23. 67 Langeloh, DÖV 2014, S. 365, 372. 68 S.o. 2.2. sowie BVerfGE 9, 291 (298). 69 Vgl. BVerfGE 110, 370 (384); 124, 348 (364); Birk/Eckhoff, in: Sacksofsky/Wieland, Vom Steuerstaat zum Gebüh- renstaat, 2000, S. 54 (57); Kirchhof, Nichtsteuerliche Abgaben, in: Isensee/Kirchhof, HStR Bd. V, 3. Aufl. 2007, § 119, Rn. 64.

Fachbereich Europa                         Ausarbeitung                                                    Seite 20 PE 6 - 3000 - 131/14 die Nutzer und die Einnahmen aus dem Vignettenverkauf müssen entsprechend allgemeinen Ge- bührengrundsätzen der Infrastrukturerhaltung zugutekommen. Die Kompensation der Belastungen für inländische Kfz-Halter soll hingegen durch einen Freibe- trag im Rahmen der Kfz-Steuer erfolgen. Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast ohne individuelle Gegenleistung („voraussetzungslos“) zur Deckung des allgemeinen Finanzbe- darfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden. Das jährliche Aufkommen der Kfz- 70 Steuer fällt gem. Art. 106 Abs. 1 Nr. 3 GG in die Ertragshoheit des Bundes, fließt dem Haushalt zweckungebunden zu und trägt damit nicht zwangsläufig zur Finanzierung der Infrastruktur bei. Im Bundeshaushalt besteht keine haushaltsgesetzliche Verbindung zwischen den Einnah- 71 men aus der Kraftfahrzeugsteuer und den Ausgaben für die Straßeninfrastruktur, sodass zwi- schen beiden Posten kein unmittelbarer Zusammenhang angenommen werden kann. Dem ent- spricht die gegenwärtige Steuerbemessung, welche keinen Bezug zur Straßenbenutzung durch das Fahrzeuggewicht aufweist, sondern die Steuer nach den Umweltauswirkungen des Fahrzeug- betriebes in Form der Hubraumgröße und des Kohlendioxidausstoßes bemisst. Zudem berech-     72 tigt nicht erst die Entrichtung der Kraftfahrzeugsteuer, sondern die Zulassung des Kraftfahrzeugs zur Fahrzeug- und Straßenbenutzung.             73 In der Gesamtschau lässt sich somit keine strenge Wechselbeziehung zwischen beiden Finanzie- rungsarten im Sinne steuerlicher Kohärenz feststellen. Die Erträge der Infrastrukturabgabe flössen zweckgebunden in die Finanzierung der Infrastruktur, während es bei der Kfz-Steuer de lege lata an einer solchen Zweckbindung fehlt und es sich mithin um rechtlich zweckungebundene Ein- nahmen handelt.       74 Ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen der Kfz-Steuer und der Infrastrukturfinanzierung ließe sich erst dann annehmen, wenn der Gesetzgeber das Kfz-Steueraufkommen mit einer derar- tigen Zweckbindung versehen oder eine Kfz-Sonderabgabe einführen würde. In einem solchen Regelungssystem der staatlichen Infrastrukturfinanzierung könnten inländische Kfz-Halter von den Infrastrukturabgabe befreit werden, da sie schon mit der zweckgebundenen Kfz-Steuer oder entsprechenden Sonderabgaben an der Infrastrukturfinanzierung beteiligt wären, sodass auch im 70 Vgl. BVerfGE 49, 343 (353); 110, 274 (294); 124, 235 (243, 364). 71 Hartman, Die Mindestkraftfahrzeug-Besteuerung nach der Eurovignetten-Richtlinie, EuZW 2012, 413 (414 ff.); Gawel, CO 2-basierte Kfz-Steuer – eine Klimaschutzsteuer?, ZUR 2010, 3 (4 ff.). 72 Gawel, CO 2-basierte Kfz-Steuer – eine Klimaschutzsteuer?, ZUR 2010, 3 (4 ff.). 73 Hof, Straßenverkehrsabgaben und Europarecht, 1998, S. 146. 74 Reiß, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 21. Aufl., 2013, § 15, Rn. 48.