AUSARBEITUNG Thema:                       Status und Finanzierung von parteinahen Stiftungen Fachbereich III              Verfassung und Verwaltung Tel.: Verfasser/in: Abschluss der Arbeit:        17. März 2006 Reg.-Nr.:                    WF III 02/06 Ausarbeitungen von Angehörigen der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung des einzelnen Verfassers und der Fachbereichsleitung. Die Ausarbeitungen sind dazu bestimmt, das Mitglied des Deutschen Bundestages, das sie in Auftrag gegeben hat, bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Diese bedürfen der Zustimmung des Direktors beim Deutschen Bundestag.

-2- Inhaltsverzeichnis                                                                   Seite 1.             Vorbemerkung                                                              3 2.             In welcher Weise sind Tätigkeit und Finanzierung der parteinahen Stiftungen in Deutschland rechtlich normiert?                             3 3.             In welcher Weise wirkt die Rechtsprechung des Bundesverfassungs- gerichts auf die Finanzierung und Tätigkeit der Parteistiftungen ein?     5 4.             Wie entwickelte sich die staatliche Finanzierung der parteinahen Stiftungen?                                                               7 4.1            Förderung der parteinahen Stiftungen durch den Bund                       7 4.1.1          Institutionelle Förderung (Globalzuschüsse)                               7 4.1.2          Projektförderung                                                          8 4.2            Förderung der parteinahen Stiftungen durch die Länder                     9 4.2.1          Nordrhein-Westfalen                                                     10 4.2.2          Niedersachsen                                                           10 4.2.3          Baden-Württemberg                                                       10 4.2.4          Thüringen                                                               11 5.             Welche Regelungen gelten bislang für die fortgesetzte bzw. bestands- sichernde Finanzierung der Stiftungen?                                  11 6.             Unabhängigkeit und Selbstständigkeit der Stiftungen                     12 6.1            Friedrich-Ebert-Stiftung                                                12 6.2            Konrad-Adenauer-Stiftung                                                14 6.3            Hanns-Seidel-Stiftung                                                   14 6.4            Friedrich-Naumann-Stiftung                                              14 6.5            Heinrich-Böll-Stiftung                                                  14 6.6            Rosa-Luxemburg-Stiftung                                                 15 7.             Würde ein Parteistiftungsgesetz größere Rechtssicherheit schaffen?      15 Literaturverzeichnis                                                                   16 Anlagenverzeichnis                                                                     17

-3- 1.           Vorbemerkung Die nachfolgende Ausarbeitung behandelt verschiedene Fragen zum Status und zur Finanzierung der politischen Stiftungen. Für die Stiftungen, die den politischen Parteien nahe stehen, werden unterschiedliche Begriffe verwandt: teilweise wird von parteinna- hen Stiftungen, teilweise von Parteistiftungen oder von politischen Stiftungen gespro- chen. Das Bundesverfassungsgericht benutzt überwiegend den Ausdruck „parteinahe 1 2 Stiftungen“. Dieser Ausdruck wird nachfolgend als Oberbegriff für die Friedrich- Ebert-Stiftung (FES), die Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS), die Hanns-Seidel-Stiftung (HSS), die Friedrich-Naumann-Stiftung (FNS), die Heinrich-Böll-Stiftung (HBS) und die Rosa-Luxemburg-Stiftung (RLS) verwandt. Die parteinahen Stiftungen arbeiten auf den Gebieten: politische Bildungsarbeit, wissenschaftliche Forschung und Begabtenför- derung. Sie sind in der internationalen Zusammenarbeit aktiv und unterhalten Archive und Bibliotheken. Der Aufbau der Ausarbeitung folgt den gestellten Fragen. 2.           In welcher Weise sind Tätigkeit und Finanzierung der parteinahen Stiftungen in Deutschland rechtlich normiert? Bislang gibt es keine spezifische gesetzliche Grundlage für die Tätigkeit und Finanzie- rung der parteinahen Stiftungen. Die Tätigkeit der Stiftungen kann sich nicht auf Art. 21 GG stützen. Nach Art. 21 Abs. 1 GG wirken die Parteien bei der politischen Willensbil- dung des Volkes mit. Die Gründung einer parteinahen Stiftung und deren Tätigkeit fällt weder in den Schutzbereich des Parteienprivilegs nach Art. 21 Abs. 2 GG noch gehört sie zur Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes gemäß Art. 21 Abs. 1 3 GG. Für die Tätigkeit der parteinahen Stiftungen bilden Art. 9 Abs. 1 GG, soweit es ihre vereinsrechtliche Organisation betrifft und Art. 12 Abs. 1 GG hinsichtlich ihrer Funktion, professionelle, auf Dauer angelegte gesellschaftspolitische und demokratische Bildungsarbeit zu betreiben, den Rahmen. 1 Zu den Begriffen siehe Merten 1999, S. 31 ff. 2 BVerfGE 73, S. 1-39. 3 BVerwG, Urteil vom 12.2.1998, NJW 1998, S. 2545.

-4- Das Bundesverfassungsgericht hat in zwei Urteilen zu den Parteistiftungen Stellung 4 genommen. Zum einen in dem sog. Stiftungsurteil vom 14.7. 1986 und zum anderen in 5 dem Urteil zur Parteienfinanzierung vom 9.4.1992. Das Urteil des Bundesverfassungs- 6 gerichts (BVerfG) vom 14.7. 1986 macht rechtliche Vorgaben für die Tätigkeit und Finanzierung der parteinahen Stiftungen. Danach ist es verfassungsrechtlich nicht zuläs- sig, den Parteien öffentliche Mittel zur Förderung der politischen Bildungsarbeit zur Verfügung zu stellen. Eine Vergabe ist hiernach nur an solche Institutionen möglich, die von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängig sind und sich selbstständig, eigenverantwortlich und in geistiger Offenheit dieser Bildungsaufgaben annehmen. Daraus wurde gefolgert, dass es sich um Organisationen handeln müsse, die personell 7 und organisatorisch unabhängig sind. Alle parteinahen Stiftungen sind organisatorisch unabhängig. Mit Ausnahme der Fried- rich-Naumann-Stiftung sind alle parteinahen Stiftungen eingetragene Vereine. Auf sie 8 findet das Vereinsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuches Anwendung. Die Friedrich- Naumann-Stiftung ist eine rechtsfähige Stiftung gemäß § 80 ff. Bürgerliches Gesetz- buch (BGB). Die Stiftungsfinanzierung findet ihre Grundlage im Bundeshaushaltsgesetz und in den Landeshaushaltsgesetzen, d.h. in formellen Gesetzen, ergänzt durch bestimmte Förder- 9 richtlinien und Bewirtschaftungsgrundsätze. Mit der Feststellung des Haushaltsgeset- zes werden die Fördertitel den Ressorts zur Gewährung der Zuwendung an die parteina- hen Stiftungen zugewiesen. Die Zuwendungen werden den parteinahen Stiftungen auf der Grundlage der §§ 23 und 44 Bundes- bzw. Landeshaushaltsordnung und zahlreicher ergänzender Verwaltungsvorschriften, den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zu- wendungen zur Institutionellen Förderung und den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung sowie für den Bereich des Bundesministeriums des Innern (BMI) (Globalzuschüsse) den Bewirtschaftungsgrundsätzen für Zuschüsse des Bundes zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit gewährt. 4 BVerfGE 73, S. 1-39. 5 BVerfGE 85, S. 264-328. 6 BVerfGE 73, S. 1-39. 7 Ockermann, S. 323. 8 Sikora, S. 36 ff. 9 Merten 1999, S. 88 ff.

-5- Die Entscheidung über die Zuwendungsempfänger und die prozentuale Verteilung der Mittel auf diese ist nicht rechtlich fixiert. Die Verteilung der Gesamtmittel auf die Stif- tungen richtet sich nach einem Schlüssel, der die dauerhaften, ins Gewicht fallenden Grundströmungen in der Bundesrepublik Deutschland angemessen berücksichtigt. Dies geschieht während der Haushaltsberatungen. 3.           In welcher Weise wirkt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsge- richts auf die Tätigkeit und die Finanzierung der parteinahen Stiftun- gen ein? Nach bisher herrschender Ansicht unterliegt die Tätigkeit der parteinahen Stiftungen nicht den Regelungen des Parteienrechts. Die Stiftungen müssen nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts von den Parteien rechtlich und tatsächlich unabhängig 10 sein und ihre Aufgaben selbstständig und eigenverantwortlich wahrnehmen. In dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14.7.1986 heißt es: „Die Stiftungen 11 sollen die Beschäftigung der Bürger mit politischen Sachverhalten anregen und den Rahmen bieten für eine – allen interessierten Bürgern zugängliche – offene Diskussion politischer Fragen. Dadurch wird das Interesse an einer aktiven Mitgestaltung des ge- sellschaftlichen und politischen Lebens geweckt und das dazu notwendige Rüstzeug vermittelt.“ 12 Das Bundesverfassungsgericht definiert die parteinahen Stiftungen als Institutionen, deren Bildungs- und Projektarbeit nicht darauf ausgerichtet ist, Bürgerin- nen und Bürger von der Richtigkeit der Politik der ihnen nahe stehenden Partei zu über- 13 zeugen. Im Hinblick auf die Tätigkeit der Stiftungen hat das Bundesverfassungsgericht einige Bereiche herausgearbeitet, in denen die Stiftungen nicht tätig werden dürfen. Dazu gehören zum Beispiel die Produktion und das Überlassen von Veröffentlichungen, die als Wahlkampfmaterial benutzt werden könnten. Mitarbeiter der Stiftungen dürfen nicht als Wahlhelfer eingesetzt werden. Darüber hinaus haben die Stiftungen, soweit sie Meinungsumfragen durchführen oder in Auftrag geben, darauf zu achten, dass die Fra- gestellungen in ihren Wahluntersuchungen sich in dem durch die Zielsetzung ihrer 10 BVerfGE 85, S.264 (291). 11 BVerfGE 73, S. 1 ff. (33). 12 BVerfGE 73, S. 1ff.(32). 13 BVerfGE 85, S. 264.

-6- wahlsoziologischen Forschung gezogenen Rahmen halten. Sie dürfen nicht ein aktuelles Informationsbedürfnis der Partei vor Wahlen befriedigen. Die Stiftungen haben fünf verschiedene Arbeitsfelder. Sie betreiben in Erfüllung der in ihren Satzungen festgelegten Zwecke und Aufgaben politische Bildungsarbeit, wissen- schaftliche Forschung sowie Begabtenförderung. Sie sind in der internationalen Zu- sammenarbeit aktiv und unterhalten Archive und Bibliotheken. In einer Untersuchung zu den verschiedenen Tätigkeitsfeldern der parteinahen Stiftungen wird darauf hinge- wiesen, dass „eine Ausrichtung der Stiftungstätigkeit hin zu den jeweiligen Mutterpar- teien nicht zu verkennen ist. Dies erfolgt jedoch in den fünf Tätigkeitsfeldern mit unter- schiedlicher Intensität.“   14 Im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungs- gerichts ist dies jedoch unschädlich. Das Bundesverfassungsgericht geht davon aus, dass die Stiftungsarbeit, der den Stiftungen jeweils nahe stehenden Partei, in einem 15 gewissen Maße zugute kommt. 16 Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14.7. 1986 beschreibt die Grenzen der finanziellen Förderung der parteinahen Stiftungen. In dem Urteil des Bundesverfas- 17 sungsgerichts vom 9.4.1992 wurde die Stellung der Stiftungen bekräftigt.        Nach dieser Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hatte Bundespräsident von Weizsäcker eine Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung eingesetzt. Neben Fragen der Parteienfinanzierung hat sich die Kommission auch mit der öffentli- chen Finanzierung parteinaher Stiftungen befasst. Im Kommissionsgutachten vom 18 19.2.1993 wird bestätigt, dass die parteinahen Stiftungen ein wichtiger Teil der politi- schen Kultur der Bundesrepublik Deutschland sind und für das Gemeinwesen nützliche Arbeit leisten. 14 Merten 1999, S. 115. 15 BVerfGE 73, S. 1ff. (37). 16 BVerfGE 73, S.1 ff. 17 BVerfGE 85, S. 264 ff. 18 Empfehlungen der Kommission unabhängiger Sachverständiger zur Parteienfinanzierung vom 19.2.1993 BT-Dr. 12/4425 S.14 ff.

-7- 4.           Wie entwickelte sich die staatliche Finanzierung der parteinahen Stif- tungen? 4.1.         Förderung der parteinahen Stiftungen durch den Bund Das finanzielle Förderinstrument der parteinahen Stiftungen sind Bundeszuwendungen in Form von Globalzuschüssen (institutionelle Förderung) und Projektfördermitteln (Projektförderung). Die Entwicklung der an die parteinahen Stiftungen gewährten Glo- balzuschüsse und Projektmittel aus dem Einzelplan des BMI bzw. aus den Einzelplänen des Deutschen Bundestages (BT), des Auswärtigen Amtes (AA) und der Bundesmini- sterien für Bildung und Forschung (BMBF) sowie für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) im Zeitraum 1993 – 2005 ist in der Anlage 1 dargestellt. 4.1.1.       Institutionelle Förderung (Globalzuschüsse) Die Globalzuschüsse bilden die staatliche Grundstockfinanzierung der parteinahen Stiftungen zur Erfüllung ihrer satzungsmäßigen Aufgaben. Den Umfang und die Vertei- lung der Zuschüsse bestimmt der Bundeshaushaltsplan (Kap. 0602 Titel 685 02). Die Verwendung der Globalzuschüsse richtet sich nach besonderen Bewirtschaftungsgrund- sätzen, die vom BMI im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen 19 erlassen wurden.      Zuwendungsfähig sind Fach-, Personal- und Investitionsausgaben, die der gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit dienen. Baumaß- nahmen (Neu-, Um- und Erweiterungsbauten) dürfen ab dem Haushaltsjahr 2004 nicht 20 mehr aus den Globalmitteln finanziert werden.               Für die Durchführung von Baumaß- nahmen stehen im Zeitraum 2004 – 2014 Mittel von insgesamt 60 Mio. € bei Kap. 0602 Titel 894 02 zur Verfügung (Anlage 2). Über die Aufnahme einer parteinahen Stiftung in die Globalmittelförderung, die jährli- che Festlegung der Höhe der Globalzuschüsse und ihre Verteilung auf die einzelnen parteinahen Stiftungen entscheidet der Deutsche Bundestag. Die Mittelverteilung orien- tiert sich an den Durchschnittsergebnissen der letzten vier Bundestagswahlen, die die Parteien, die den Stiftungen nahe stehen, erzielt haben. Eine Anpassung des Vertei- lungsschlüssels erfolgt nicht unmittelbar nach einer Bundestagswahl, sondern erst im darauf folgenden Jahr. Die Praxis der Mittelvergabe des Bundes entspricht damit der Regelung, die die parteinahen Stiftungen in der 1998 verabschiedeten Gemeinsamen 19   Bewirtschaftungsgrundsätze für Zuschüsse aus Kap. 0602 Tit. 685 02 zur gesellschaftspolitischen und demokratischen Bildungsarbeit i. d. F. vom 2. Juni 2005.

-8- 21 Erklärung       vorgeschlagen haben. Die Rosa-Luxemburg-Stiftung hat sich dieser Erklä- 22 rung inzwischen angeschlossen.           Der Verteilung der jährlichen Globalzuschüsse liegt zurzeit folgender Schlüssel zugrunde: FES              –                35    v.H. KAS              –                31,5 v.H. HSS              –                11,16 v.H. FNS              –                11,16 v.H. HBS              –                11,16 v.H. RLS              –                 3,48 Mio. €      als Festbetrag (entspricht 4 v.H. des Gesamtansatzes). Über die Entwicklung des Verteilerschlüssels seit 1967 informiert die Anlage 3. 4.1.2.         Projektförderung Die parteinahen Stiftungen erhalten neben den Globalzuschlägen projektbezogene För- dermittel aus dem Bundeshaushalt (vgl. Anlage 1). Gefördert werden insbesondere folgende Maßnahmen: Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Kap. 2302 Tit. 687 04: Förderung entwicklungspolitischer Vorhaben der parteinahen Stiftungen. Die För- derung dient dem Aufbau internationaler Beziehungen sowie der Finanzierung von Auslandsbüros, von Projekten mit Partnerorganisationen und von Veranstaltungen im Ausland. Auswärtiges Amt, Kap. 0504 Tit. 681 11: Stipendien, Austauschmaßnahmen und Beihilfen für Nachwuchswissenschaftler (Stipendiatenprogramme Ausland); Kap. 0504 Tit. 687 17: Gesellschaftspolitische Maßnahmen der Stiftungen, die dem Informations-, Mei- nungs- und Erfahrungsaustausch sowie der Schulung gesellschaftlicher und politi- scher Schlüsselgruppen dienen. 20   Vgl. Gliederungspunkt 1.1 der Bewirtschaftungsgrundsätze i. d. F. vom 2. Juni 2005. 21   Vgl. Gemeinsame Erklärung, Dritter Abschnitt: Staatliche Förderung und Neutralitätspflicht; abge- rufen am 31.1.06 unter : http://www.kas.de/stiftung/wir_ueber_uns/22_webseite.html 22   Vgl. Jahresbericht 2004/2005 der Rosa-Luxemburg-Stiftung, S. 40 f.

-9- Bundesministerium für Bildung und Forschung, Kap. 3004 Tit. 681 01: Studien- und Promotionsförderung (Stipendiatenförderung Inland). Deutscher Bundestag, Kap 0201 Tit. 685 09: Kosten der Aufbereitung und Erhaltung zeitgeschichtlich bedeutsamer Archivalien von deutschen Parlamentariern, die in den Archiven der den im Deutschen Bundes- tag vertretenen Parteien nahe stehenden Stiftungen archiviert werden. Die Mittel werden für einzelne Vorhaben auf Antrag vergeben. Mit Ausnahme der Rosa-Luxemburg-Stiftung erhalten die übrigen parteinahen Stiftun- gen Projektfördermittel aus den Etats des Deutschen Bundestages, des Auswärtigen Amtes und des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwick- lung nach dem jeweils geltenden Verteilungsschlüssel für die Vergabe der Globalzu- schüsse. Der Anteil der Rosa-Luxemburg-Stiftung beträgt zurzeit 2,89 v.H. der Gesamt- ansätze. Hinsichtlich der Vergabe der Projektmittel aus dem Etat des BMBF gibt es keine Verteilerquote. Die Mittel werden auf alle Begabtenförderungswerke (parteinahe ebenso wie nicht parteinahe Stiftungen) bedarfsgerecht unter Berücksichtigung der Besonderheiten im Einzelfall verteilt. Dabei spielen etwa die Ist-Ausgaben des Vorjah- res, das Vorhanden- oder Nichtvorhandensein von Kassenresten und die Größe des Werkes eine Rolle. 4.2.          Förderung der parteinahen Stiftungen durch die Länder Die parteinahen politischen Stiftungen werden auch aus den Haushalten der Länder institutionell und projektbezogen gefördert. Die Entwicklung der Förderung durch die Länder bezogen auf die einzelnen Stiftungen im Zeitraum 2000 – 2004 ist auf der Grundlage der von den Stiftungen eingereichten Verwendungsnachweise in den Anla- gen 4 – 8 dargestellt.    23 Die Bundesstiftung Rosa-Luxemburg-Stiftung hat im o.g. Zeit- raum keine Fördermittel erhalten. Im Rahmen des Stiftungsverbundes werden Förder- mittel aus den Landeshaushalten von den ostdeutschen Landesstiftungen, die als selbst- ständige parteinahe Bildungsträger von den PDS-Landesverbänden anerkannt sind, in 24 Anspruch genommen. 23   Die Darstellung der Förderung durch die Länder musste auf den o.g. Zeitraum beschränkt bleiben, weil es keine offiziellen Statistiken diesbezüglich gibt, die Haushaltspläne der Länder häufig keine Mittelverteilung auf die einzelnen Stiftungen enthalten und die Förderung für frühere Zeiträume an- hand von Verwendungsnachweisen nach Auskunft des BMI nicht mehr rekonstruierbar sei. 24   Vgl. Jahresbericht 2004/2005 der Rosa-Luxemburg-Stiftung. S. 41.

- 10 - Über die Förderungsform, die Grundlagen der Förderungsentscheidung und das Verfah- ren der Mittelvergabe durch die Länder informiert die als Anlage 9 beigefügte Umfrage von Mai 2004, die von der Landeszentrale für politische Bildung NRW bei den anderen Landeszentralen durchgeführt wurde. Insgesamt vermittelt sie ein differenziertes Bild hinsichtlich der Kriterien und des Schlüssels für die Mittelverteilung in den einzelnen Ländern. Wesentliche Kriterien für die Mittelverteilung, über die in den zuständigen Ausschüssen der Landtage entschieden wird, bilden die Landtagswahlergebnisse, die Präsenz und die Sitzverteilung im Landtag der den parteinahen Stiftungen nahe stehen- den Parteien sowie die mehrjährige Existenz einer Geschäftsstelle der parteinahen Stif- tungen und das Angebot an politischer und gesellschaftlicher Bildungsarbeit in dem Förderland. Auf der Grundlage eingeholter Auskünfte der zuständigen Landesressorts und der einschlägigen Haushaltspläne können die Angaben der vorgenannten Umfrage zum Verteilerschlüssel nachstehender Länder wie folgt ergänzt werden: 4.2.1.      Nordrhein-Westfalen Der Verteilerschlüssel lautet seit 1991: 3/8 FES, 3/8 KAS, 1/8 FNS und 1/8 HBS bezo- gen auf den Gesamtansatz (Kap. 08115 Tit. 684 10). Daneben können die parteinahen Stiftungen Projektfördermittel für die Durchführung von Weiterbildungsmaßnahmen erhalten, sofern die parteinahen Stiftungen nach dem Weiterbildungsgesetz NRW aner- kannt sind. 4.2.2.      Niedersachsen Die Mittelvergabe erfolgt nach einem festgelegten Verteilerschlüssel: 1/3 FES, 1/3 KAS, 1/6 FNS und 1/6 HBS des Gesamtansatzes (Kap. 0702 Tit. 685 53). 4.2.3.      Baden-Württemberg Die Zuschüsse zur institutionellen Förderung werden proportional zur Größe der partei- nahen Stiftungen verteilt: 36,5 v.H. FES, 36,5 v.H. KAS, je 13,5 v.H. FNS und HBS des Gesamtansatzes (Kap. 0202 Tit. 685 01). Gefördert werden, soweit die Stiftungen ihren Sitz außerhalb des Landes haben, die in Baden-Württemberg residierenden Landesunter- gliederungen.