Wissenschaftliche Dienste Sachstand Zulässigkeit einer Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer zur Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung © 2020 Deutscher Bundestag                            WD 4 - 3000 - 135/20

Wissenschaftliche Dienste                Sachstand                                                              Seite 2 WD 4 - 3000 - 135/20 Zulässigkeit einer Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer zur Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung Aktenzeichen:                      WD 4 - 3000 - 135/20 Abschluss der Arbeit:              4.12.2020 Fachbereich:                       WD 4: Haushalt und Finanzen Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines sei- ner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasse- rinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeit- punkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abge- ordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, ge- schützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fach- bereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.

Wissenschaftliche Dienste          Sachstand                                    Seite 3 WD 4 - 3000 - 135/20 Inhaltsverzeichnis 1.          Einleitung                                                        4 2.          Zulässigkeit einer Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer                                            5 2.1.        Finanzbedarf des Bundes als Voraussetzung für die Erhebung einer Ergänzungsabgabe                                                  5 2.1.1.      Ergänzungsabgabe als Steuer des Bundes                            5 2.1.2.      Zusätzlicher Finanzbedarf des Bundes                              5 2.1.3.      Umwidmung der Ergänzungsabgabe                                    7 2.2.        Zusätzlicher Finanzbedarf aufgrund der Coronavirus-Pandemie       8 2.2.1.      Pandemiebedingter Finanzbedarf                                    8 2.2.2.      Finanzbedarf des Bundes zur Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung                                               9 3.          Anforderungen an die Ausgestaltung der Ergänzungsabgabe                                                 10 4.          Zweckbindung der Ergänzungsabgabe                                11 5.          Verhältnis einer „weiteren“ Ergänzungsabgabe zum Solidaritätszuschlag                                             13 5.1.        Zwei verschiedene Ergänzungsabgaben?                             13 5.2.        Umwidmung des Solidaritätszuschlages aufgrund verschiedener Finanzbedarfe?                                                   14 6.          Zusammenfassung                                                  14

Wissenschaftliche Dienste                Sachstand                                                             Seite 4 WD 4 - 3000 - 135/20 1.     Einleitung Die Coronavirus-Pandemie führt im Jahr 2020 und voraussichtlich auch im Jahr 2021 zu erhebli- chen finanziellen Mehrbelastungen für die gesetzliche Krankenversicherung. Diese bestehen zum einen in konjunkturbedingten Mindereinnahmen und zum anderen in Mehrausgaben zur Be- kämpfung der Coronavirus-Pandemie und ihrer Folgen. Die Bundesregierung rechnet daher für die Jahre 2020 und 2021 mit erheblichen Mindereinnahmen und erheblichen Mehrausgaben für 1 die gesetzliche Krankenversicherung. Die gesetzliche Krankenversicherung erhält unabhängig von der Coronavirus-Pandemie einen jährlichen Bundeszuschuss aus Steuermitteln (§ 221 Abs. 1 SGB V). Der Bundeszuschuss an den Gesundheitsfonds der gesetzlichen Krankenversicherung beträgt seit 2017 jährlich 14,5 Mrd. 2 Euro. Da die Bundesregierung das Ziel verfolgt, die Lohnnebenkosten zu den verschiedenen Zweigen der Sozialversicherung bis zum Jahr 2021 auf maximal 40 Prozent zu begrenzen, soll der zusätzliche Finanzbedarf der gesetzlichen Krankenversicherung zum Teil – neben weiteren Maß- nahmen wie z.B. einer Reduzierung der Finanzreserven der gesetzlichen Krankenkassen – mit 3 zusätzlichen Mitteln aus dem Bundeshaushalt gedeckt werden. Daher hat der Bund in 2020 be- reits einen ergänzenden Bundeszuschuss in Höhe von 3,5 Mrd. Euro an den Gesundheitsfonds geleistet; in 2021 will der Bund einen ergänzenden Zuschuss in Höhe von 5 Mrd. Euro an den 4 Gesundheitsfonds leisten. Neben den ergänzenden Bundeszuschüssen für 2020 und 2021 stellt der Bund der gesetzlichen Krankenversicherung weitere Mittel für pandemiebedingte Mehrbelastungen zur Verfügung. So leistet der Bund im Jahr 2020 bis zu 11,5 Mrd. Euro an den Gesundheitsfonds für Ausfälle von Einnahmen der Krankenhäuser aufgrund der Freihaltung von Bettenkapazitäten während der 5 Coronavirus-Pandemie. 1      Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung: Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Gesundheitsversorgung und Pflege (Gesundheitsversorgungs- und Pflegeverbesserungsgesetz – GPVG) v. 19.10.2020, BT-Drs. 19/23483, S. 20 f., 35; Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage „Belastung der gesetzlichen Krankenversiche- rung durch die Corona-Pandemie“ v. 12.11.2020, BT-Drs. 19/24244. 2      Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 28. 3      Gesetzentwurf der Bundesregierung: Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Gesundheitsversorgung und Pflege (Gesundheitsversorgungs- und Pflegeverbesserungsgesetz – GPVG) v. 19.10.2020, BT-Drs. 19/23483, S. 35; Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage „Belastung der gesetzlichen Krankenversicherung durch die Corona-Pandemie“ v. 12.11.2020, BT-Drs. 19/24244. 4      Gesetz zur Verbesserung der Gesundheitsversorgung und Pflege (Gesundheitsversorgungs- und Pflegeverbesse- rungsgesetz – GPVG), beschlossen vom Deutschen Bundestag am 26.11.2020, siehe Bundesrat-Drs. 717/20 v. 27.11.2020; der Bundesrat forderte zuvor eine Erhöhung dieses Zuschusses auf 11 Mrd. Euro, siehe BT-Drs. 19/24231, S. 1. 5      Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 96; Gegenäußerung der Bundesregie- rung zur Stellungnahme des Bundesrates, BT-Drs. 19/24231, S. 14.

Wissenschaftliche Dienste              Sachstand                                                         Seite 5 WD 4 - 3000 - 135/20 In der Diskussion über die Finanzierung der Mehrbelastungen für die gesetzliche Krankenversi- cherung wurde vorgeschlagen zu prüfen, ob die Mehrbelastungen durch Steuern, z.B. durch ei- nen „Solidaritätszuschlag“, finanziert werden können, um die Höhe der Beiträge für die gesetz- 6 lich Versicherten stabil zu halten. Vor diesem Hintergrund wird gefragt, ob die Einführung eines „Corona-Solidaritätszuschlages“, der der gesetzlichen Krankenversicherung zufließen soll, zuläs- sig ist. 2.     Zulässigkeit einer Ergänzungsabgabe zur Einkommen- und Körperschaftsteuer 2.1. Finanzbedarf des Bundes als Voraussetzung für die Erhebung einer Ergänzungsabgabe 2.1.1.        Ergänzungsabgabe als Steuer des Bundes Der Bund kann durch Gesetz eine Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und zur Körper- schaftsteuer erheben; das Aufkommen aus dieser Ergänzungsabgabe steht allein dem Bund zu (Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG). Daher ist das Gesetz zur Einführung der Ergänzungsabgabe ein Ein- spruchs- und kein Zustimmungsgesetz (vgl. Art. 105 Abs. 3 GG). Weitere ausdrückliche Vorgaben für die Erhebung und Ausgestaltung der Ergänzungsabgabe, z.B. hinsichtlich ihres Umfangs oder 7 ihrer Dauer, enthält der Wortlaut des Grundgesetzes nicht. Eine Ergänzungsabgabe ist der seit 8 1995 erhobene Solidaritätszuschlag auf der Grundlage des Solidaritätszuschlaggesetzes 1995. Bei der Ergänzungsabgabe handelt es sich um eine Steuer; sie fließt in den allgemeinen Bundes- haushalt, ohne dass ihr Aufkommen für bestimmte Zwecke oder konkrete Ausgaben verwendet werden muss. Davon zu unterscheiden ist die Begründung der Ergänzungsabgabe mit einem Fi- nanzbedarf des Bundes (siehe dazu nachfolgend 2.1.2). Zur ausdrücklichen rechtlichen Zweck- bindung des Aufkommens aus der Ergänzungsabgabe für die Finanzierung bestimmter Ausgaben siehe nachfolgend 4. 2.1.2.        Zusätzlicher Finanzbedarf des Bundes Die Ergänzungsabgabe ermöglicht es dem Bund, einen Finanzbedarf, der gerade beim Bund und nicht zugleich bei den Ländern und Gemeinden besteht, durch eine Belastung des Einkommens der natürlichen Personen und Körperschaften (anstelle einer Belastung des Verbrauchs durch Er- höhung von Bundesverbrauchssteuern) zu decken, wenn eine allgemeine Erhöhung der Einkom- mensteuer und der Körperschaftsteuer mit anteiliger Aufkommenswirkung zugunsten der Länder 9 bzw. Gemeinden nicht notwendig ist. 6      Siehe FAZ vom 24.11.2020, Nr. 274, S. 15 (dort als „Gesundheits-Soli“ bezeichnet). 7      Tappe, NVwZ 2020, 517 (518). 8      Zu den verschiedenen Ergänzungsabgaben in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland siehe Kube, DStR 2017, 1792 (1793). 9      Vgl. Tappe, NVwZ 2020, 517 (519).

Wissenschaftliche Dienste                 Sachstand                                                              Seite 6 WD 4 - 3000 - 135/20 Da die Erhebung einer Ergänzungsabgabe Auswirkungen auf das bundesstaatliche Finanzgefüge hat, wird versucht, aus dem Zweck und dem Charakter der Ergänzungsabgabe verfassungsrechtli- che Grenzen für die Erhebung durch den Bund abzuleiten. Dazu werden Anforderungen an den 10 erforderlichen Finanzbedarf des Bundes aufgestellt. Es müsse einen „zusätzlichen Finanzbe- 11 darf“ des Bundes geben, der möglichst „konkret“ sein soll; die Ergänzungsabgabe sei ein sub- sidiäres Finanzierungsmittel zur Deckung eines „anderweitig nicht auszugleichenden Zusatzbe- 12 darfs“ des Bundeshaushaltes; es dürfe für den Bund keine anderweitige Möglichkeit zum Aus- 13 gleich von Bedarfsspitzen bestehen; ihre Erhebung setze einen „von der Normallage abweichen- 14                                         15 den Finanzbedarf des Bundes“ voraus; ihre Erhebung sei eine Ausnahme und dürfe nicht zur 16 Finanzierung einer Daueraufgabe dienen . Kritisch zur Anforderung des „konkreten“ Finanzbe- 17 darfs verhält sich dagegen Tappe mit dem Hinweis, die Ergänzungsabgabe als gewöhnliche 18 Steuer sei gerade keine Zwecksteuer. Das BVerfG hat jedenfalls keine strengen Anforderungen 19 an den Finanzbedarf des Bundes aufgestellt, sondern eher Grenzen für die konkrete Ausgestal- tung der Ergänzungsabgabe formuliert (siehe dazu nachfolgend 3.). In jedem Falle kommt dem Gesetzgeber hinsichtlich des Bestehens eines zusätzlichen Finanzbedarfs des Bundes ein weiter 10    Zu den Anforderungen und Grenzen der Erhebung einer Ergänzungsabgabe vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung „Zur Verfassungsmäßigkeit des Solidaritätszuschlags - Zur Frage der ver- fassungsrechtlichen Zulässigkeit des Solidaritätszuschlags in aktueller Konzeption und der Verfassungsmäßig- keit geplanter Änderungen“, WD 4 – 3000 – 099/19 (https://www.bundestag.de/re- source/blob/655866/4410c74d5f58e7ccf5830b0c4c2d3f39/WD-4-099-19-pdf-data.pdf). 11    Kube, in: BeckOK GG, 44. Ed. 15.8.2020, GG Art. 106 Rn. 14; Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, 7. Aufl. 2018, GG Art. 106 Rn. 49 verlangt einen akuten Fehlbedarf. 12    Seiler, in: Maunz/Dürig, 91. EL April 2020, GG Art. 106 Rn. 117; Heun, in: Dreier, 3. Aufl. 2018, GG Art. 106 Rn. 16. 13    Bartone, Gedanken zur Verfassungsmäßigkeit von Ergänzungsabgaben im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, in: Jochum u.a. (Hrsg.), Festschrift für Rudolf Wendt, 2015, S. 739 (744). 14    Wernsmann, ZG 2020, 181 (185). 15    Wernsmann, NJW 2018, 916 (918) betont den Ausnahmecharakter der Ergänzungsabgabe. 16    BFH, Urteil v. 21.7.2011 – II R 52/10, DStRE 2011, 1199 (1202); Heintzen, in: von Münch/Kunig, 6. Aufl. 2012, GG Art. 106 Rn. 21. 17    Schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Finanzausschusses am 4.11.2019, S. 6, 11, https://www.bundestag.de/resource/blob/665706/c0a9878f8620621009b2e8cd1be6e9f7/11-Prof-Tappe-data.pdf. 18    BVerfG, Beschluss v. 9.2.1972 – 1 BvL 16/69, NJW 1972, 757. 19    Vgl. auch Kube, DStR 2017, 1792 (1794 f.).

Wissenschaftliche Dienste                  Sachstand                                                              Seite 7 WD 4 - 3000 - 135/20 20 Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zu. Übersteigerte Anforderungen dürfen daran nicht 21 gestellt werden. 22 Insgesamt sind die Anforderungen an die Erhebung einer Ergänzungsabgabe unklar geblieben. Dies hat Konsequenzen für die Frage, ob und wann eine einmal zulässig erhobene Ergänzungsab- gabe ggf. verfassungswidrig werden kann, wovon die überwiegende Auffassung in der Fachlitera- tur ausgeht, wenn sich die den Zusatzbedarf des Bundes begründenden Verhältnisse ausschlagge- 23 bend geändert haben. Dies zeigt sich an der Kontroverse um die fortgesetzte Erhebung des Soli- daritätszuschlages auf der Grundlage des Solidaritätszuschlaggesetzes 1995. Die für eine Ergän- zungsabgabe erforderliche Rechtfertigung des Solidaritätszuschlags bestand in den durch die Wiedervereinigung ausgelösten Sonderlasten, die vorwiegend vom Bund übernommen wurden 24 (sog. Solidarpakt). Da der Solidarpakt zum 31.12.2019 ausgelaufen ist, bestehen spätestens seit- dem Zweifel an der fortwährenden Verfassungsmäßigkeit des Solidaritätszuschlags als Ergän- 25 zungsabgabe. 2.1.3.         Umwidmung der Ergänzungsabgabe Während der Geltung einer einmal eingeführten Ergänzungsabgabe können sich für den Bund neue Aufgaben ergeben, für deren Erfüllung die bei der allgemeinen Verteilung des Steuerauf- kommens zur Verfügung stehenden Einnahmen nicht ausreichen, so dass die erneute Einführung der Ergänzungsabgabe und damit auch die Fortführung einer bereits bestehenden gerechtfertigt 26 wäre. Der für die Erhebung der Ergänzungsabgabe erforderliche Ausgabebedarf des Bundes muss daher nicht der gleiche Bedarf sein, der bei Einführung der Ergänzungsabgabe bestand; viel- 20     Tappe, NVwZ 2020, 517 (519). 21     Kube, DStR 2017, 1792 (1796); Tappe, schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Finanzaus- schusses am 4.11.2019, S. 6, https://www.bundestag.de/re- source/blob/665706/c0a9878f8620621009b2e8cd1be6e9f7/11-Prof-Tappe-data.pdf 22     Über die Frage der fortgesetzten Verfassungsmäßigkeit des Solidaritätszuschlages hat das BVerfG (2 BvL 6/14) noch nicht entschieden. 23     Vgl. dazu Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung „Zur Verfassungsmäßigkeit des Solidaritätszuschlags - Zur Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit des Solidaritätszuschlags in aktueller Konzeption und der Verfassungsmäßigkeit geplanter Änderungen“, WD 4 – 3000 – 099/19, S. 8 (https://www.bundestag.de/resource/blob/655866/4410c74d5f58e7ccf5830b0c4c2d3f39/WD-4-099-19-pdf- data.pdf). Vgl. auch Seiler, in: Maunz/Dürig, 91. EL April 2020, GG Art. 106 Rn. 117. 24     Seiler, in: Maunz/Dürig, 91. EL April 2020, GG Art. 106 Rn. 118. 25     Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung „Zur Verfassungsmäßigkeit des Soli- daritätszuschlags - Zur Frage der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit des Solidaritätszuschlags in aktueller Kon- zeption und der Verfassungsmäßigkeit geplanter Änderungen“, WD 4 – 3000 – 099/19 (https://www.bundes- tag.de/resource/blob/655866/4410c74d5f58e7ccf5830b0c4c2d3f39/WD-4-099-19-pdf-data.pdf). 26     BVerfG, Beschluss v. 9.2.1972 – 1 BvL 16/69, NJW 1972, 757 (758); BFH, Urteil v. 21.7.2011 – II R 52/10, DStRE 2011, 1199 (1202).

Wissenschaftliche Dienste                  Sachstand                                                            Seite 8 WD 4 - 3000 - 135/20 mehr kann auch ein anderer Bedarf an die Stelle treten und die weitere Erhebung der Ergän- 27 zungsabgabe rechtfertigen. Daher verliert eine zu einem bestimmten Zweck erhobene Ergän- zungsabgabe ihre Berechtigung nicht durch einen Wechsel in der Zweckbestimmung, solange 28 nicht insgesamt die Einnahmeerzielung nicht mehr erforderlich wäre. Dagegen wird zum Teil angenommen, wegen der engen Konnexität zwischen der „konkreten, außergewöhnlichen Finan- zierungsaufgabe“ (siehe dazu aber 2.1.2.) und der Ergänzungsabgabe müsse diese bei Wegfall der ursprünglichen Aufgabe aufgehoben werden, und der Gesetzgeber müsse erneut tätig werden und 29 seinen Willen zur Erhebung mit entsprechend geänderter Begründung ausüben. 2.2. Zusätzlicher Finanzbedarf aufgrund der Coronavirus-Pandemie 2.2.1.         Pandemiebedingter Finanzbedarf Die gesellschaftlichen, sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Coronavirus-Pandemie führen im Jahr 2020 und voraussichtlich auch noch in den Folgejahren zu einer erheblichen Be- 30 lastung für die Haushalte des Bundes. Die geplanten Ausgaben des Bundes für das Haushalts- jahr 2020 betragen 508,5 Mrd. Euro; dies entspricht einer Steigerung gegenüber den Ist-Ausgaben 31 des Jahres 2019 um 48,2 %. Unter Berücksichtigung zugleich gesunkener Einnahmen resultiert daraus im Jahr 2020 ein geplantes Finanzierungsdefizit für den Bundeshaushalt von rund 218,1 32 Mrd. Euro. Die durch die Coronavirus-Pandemie bedingten Belastungen für den Haushalt des Bundes werden auch im Jahr 2021 bestehen. So sind für das Jahr 2021 Ausgaben im Bundeshaus- halt in Höhe von 498,6 Mrd. Euro geplant, was annähernd den geplanten Ausgaben für 2020 ent- 33 spricht; die geplante Nettokreditaufnahme beträgt 179,8 Mrd. Euro. Zwar betreffen die pandemiebedingten Mindereinnahmen und Mehrausgaben nicht nur den 34 Bund, sondern auch die Haushalte von Ländern und Gemeinden. Das Bundesministerium der 27     Tappe, NVwZ 2020, 517 (519). 28     Schwarz, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, 7. Aufl. 2018, GG Art. 106 Rn. 49. 29     Bartone, Gedanken zur Verfassungsmäßigkeit von Ergänzungsabgaben im Sinne von Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG, in: Jochum u.a. (Hrsg.), Festschrift für Rudolf Wendt, 2015, S. 739 (757 f.), dort auch zum Streitstand. 30     Zur Finanzierung der Auswirkungen der Coronavirus-Pandemie hat der Bund zwei Nachtragshaushalte zum Bundeshaushalt 2020 verabschiedet; siehe zu den Auswirkungen auf den Bundeshaushalt Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 94 ff. 31     Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 94. 32     Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 94; zur Ist-Entwicklung bis einschließ- lich Oktober 2020 siehe Bundesministerium der Finanzen, Monatsbericht November 2020, S. 72 f. 33     Siehe FAZ v. 28.11.2020, Nr. 278, S. 19. 34     Zu den Auswirkungen auf die Haushalte von Ländern und Gemeinden im Überblick siehe Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 128, 182 ff.

Wissenschaftliche Dienste                 Sachstand                                                     Seite 9 WD 4 - 3000 - 135/20 Finanzen verweist allerdings darauf, dass der ganz überwiegende Teil der Maßnahmen zur Be- 35 kämpfung der Coronavirus-Pandemie vom Bund finanziert wird. Zugleich wenden aber auch 36 die Länder erhebliche Beträge zur Bekämpfung der Folgen der Coronavirus-Pandemie auf. Es ist allerdings unschädlich für die Erhebung einer Ergänzungsabgabe durch den Bund, wenn der Zu- 37 satzbedarf nicht allein beim Bund, sondern auch bei den Ländern entsteht. In den Bundeshaushalten für die Jahre 2020 und 2021 sind also im Vergleich zum Jahr 2019 vor der Coronavirus-Pandemie massive Mehrausgaben vorgesehen bei zugleich gesunkenen Einnah- men. Diese Ausgaben sind insbesondere durch die Bekämpfung der Auswirkungen der Coronavi- rus-Pandemie verursacht. Angesichts dieses erheblichen Finanzbedarfs des Bundes zumindest in den Jahren 2020 und 2021 spricht vieles dafür, den für die Erhebung einer Ergänzungsabgabe ge- forderten zusätzlichen Finanzbedarf des Bundes (siehe dazu 2.1.2.) zu bejahen. Angesichts der massiven Ausgabensteigerungen und Finanzierungsdefizite dürfte dies auch bei Zugrundelegung der im Schrifttum geäußerten strengeren Anforderungen an den zusätzlichen Finanzbedarf gel- ten. Dabei ist auch der weite Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers zu berücksichtigen. Zu betonen ist allerdings, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Art und Umfang des zusätzlichen Finanzbedarfs des Bundes zum Zwecke der Erhebung einer Ergänzungsabgabe nicht geklärt sind (siehe dazu 2.1.2.). 2.2.2.        Finanzbedarf des Bundes zur Finanzierung der gesetzlichen Krankenversicherung Die Coronavirus-Pandemie führt auch bei der gesetzlichen Krankenversicherung zu erheblichen Mehrbelastungen. Diese werden jedoch nur zum Teil durch Zuschüsse des Bundes an den Ge- sundheitsfonds finanziert, zum Teil aber auch durch andere Maßnahmen wie z.B. durch Verwen- dung der Finanzreserven der gesetzlichen Krankenkassen (siehe dazu 1.). Der pandemiebedingte ergänzende Bundeszuschuss an den Gesundheitsfonds beläuft sich im Jahr 2020 auf 3,5 Mrd. Euro und im Jahr 2021 auf 5 Mrd. Euro (siehe dazu 1.). Dabei handelt es sich in Relation zu den geplanten pandemiebedingten Mehrausgaben des Bundes im Jahr 2020 und im Jahr 2021 (siehe dazu 2.2.1.) um vergleichsweise geringe Beträge. Allerdings leistet der Bund im Jahr 2020 weitere Zahlungen an den Gesundheitsfonds von bis zu 11,5 Mrd. Euro für die Krankenhausfinanzierung. Stellt man – noch weitergehend – auf die generelle Mitfinanzierung der gesetzlichen Krankenver- sicherung durch den Bund ab, müsste auch der nicht pandemiebedingte jährliche Bundeszu- 35     Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 127. 36     Vgl. Beispiele in FAZ vom 1.12.2020, Nr. 280, S. 2. 37     BFH, Urteil v. 21.7.2011 – II R 52/10, DStRE 2011, 1199 (1201); Kube, DStR 2017, 1792 (1796).

Wissenschaftliche Dienste                 Sachstand                                                           Seite 10 WD 4 - 3000 - 135/20 schuss in die Betrachtung einbezogen werden. Schließlich könnte man auch die weiteren Ausga- ben des Bundes für das Gesundheitswesen, die durch die Coronavirus-Pandemie verursacht 38 sind, in die Betrachtung einbeziehen. Je nachdem, wie weitgehend die Mehrbelastungen sind, die der Gesetzgeber bei Einführung einer Ergänzungsabgabe ins Visier nimmt, ob sie also eher eng gezogen nur die unmittelbare pandemie- bedingte Mehrleistung des Bundes an den Gesundheitsfonds in den Blick nehmen oder weiterge- hend auch andere Finanzbedarfe in der gesetzlichen Krankenversicherung bzw. im Gesundheits- wesen, bestehen jedenfalls durch die Coronavirus-Pandemie bedingte erhebliche Finanzierungs- defizite des Bundes. Der bestehende zusätzliche Finanzbedarf des Bundes (siehe dazu 2.2.1.) würde jedenfalls durch eine Ergänzungsabgabe zum Teil gedeckt werden, auch wenn es sich um eine Ergänzungsabgabe handelt, die nur bestimmte Ausgaben in den Blick nimmt. Vor dem Hintergrund der derzeit noch offenen tatsächlichen pandemiebedingten Belastungen für den Bundeshaushalt (dies gilt insbesondere für das Jahr 2021 und ggf. die Folgejahre) einerseits sowie der unklaren verfassungsrechtlichen Anforderungen an den zusätzlichen Finanzbedarf des Bundes (siehe dazu 2.1.2.) und des dabei bestehenden gesetzgeberischen Einschätzungsspiel- raums andererseits erscheint es jedenfalls nicht ausgeschlossen, die Erhebung einer Ergänzungs- abgabe des Bundes wie dargestellt zu rechtfertigen. 3.     Anforderungen an die Ausgestaltung der Ergänzungsabgabe Als Ergänzung der Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer ähnelt die Ergänzungsabgabe in 39 der Struktur diesen Steuern und baut auf ihrer Systematik auf. Das BVerfG verlangt daher, dass sich die Ergänzungsabgabe in einem angemessenen Verhältnis zur Einkommensteuer und Körper- schaftsteuer hält, um diese auch den Ländern zustehenden Gemeinschaftsteuern nicht auszuhöh- 40 len. Eine Aushöhlung ist nur bei einer sehr deutlichen Verschiebung des bundesstaatlichen 41 Verteilungsgefüges anzunehmen. Der BFH verweist darauf, dass die „Aushöhlungsschwelle“ nur schwer betragsmäßig zu bestimmen sei, und verlangt eine „schwerwiegende Belastung“ für 38     Im Bundeshaushalt 2020 ist z.B. ein Betrag von 9,4 Mrd. Euro für die Beschaffung von Schutzausrüstung, Beat- mungsgeräten, die Entwicklung eines Impfstoffes und andere Maßnahmen vorgesehen, Bundesministerium der Finanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 96. Der Etat des Bundesministeriums für Gesundheit ist in 2020 von ursprünglich geplanten 15,3 Mrd. Euro auf 41,25 Mrd. Euro angewachsen (vgl. Bundesministerium der Fi- nanzen, Finanzbericht 2021, Oktober 2020, S. 86); der Ansatz für 2021 liegt mit geplanten 35,3 Mrd. Euro (siehe FAZ Nr. 278 v. 28.11.2020, S. 19) aufgrund anhaltend hoher pandemiebedingter Belastungen ebenfalls deutlich über dem Etatvolumen aus der Zeit vor der Coronavirus-Pandemie. 39     BVerfG, Beschluss v. 9.2.1972 – 1 BvL 16/69, NJW 1972, 757. 40     BVerfG, Beschluss v. 9.2.1972 – 1 BvL 16/69, NJW 1972, 757; BFH, Urteil v. 21.7.2011 – II R 52/10, DStRE 2011, 1199 (1200). 41     Kube, DStR 2017, 1792 (1796 f.): beim Solidaritätszuschlaggesetz 1995 eindeutig nicht der Fall.