WD 7 - 029/19 Verfassungsmäßigkeit der niedersächsischen Abschnittskontrolle („Section Control“)
Zivilrecht, Strafrecht
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Verfassungsmäßigkeit der niedersächsischen Abschnittskontrolle („Section Control“) © 2019 Deutscher Bundestag WD 7 - 3000 - 029/19
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 2 WD 7 - 3000 - 029/19 Verfassungsmäßigkeit der niedersächsischen Abschnittskontrolle („Section Control“) Aktenzeichen: WD 7 - 3000 - 029/19 Abschluss der Arbeit: 5. März 2019 Fachbereich: WD 7: Zivil-, Straf- und Verfahrensrecht, Umweltschutzrecht, Bau und Stadtentwicklung Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines sei- ner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasse- rinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeit- punkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abge- ordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, ge- schützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fach- bereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 3 WD 7 - 3000 - 029/19 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Pilotanlage für Geschwindigkeitsüberwachungen durch Abschnittskontrollen in Niedersachsen 4 2.1. Funktionsweise 4 2.2. Rechtsgrundlage des Pilotprojekts 6 3. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle 6 3.1. Zugrundeliegender Sachverhalt 6 3.2. Zentrale Erwägungen des Senats 8 3.2.1. Grundrechtseingriff 8 3.2.2. Formelle Verfassungsmäßigkeit 10 3.2.3. Materielle Verfassungsmäßigkeit 10 4. Anwendbarkeit der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts auf die Pilotanlage für Abschnittskontrollen 13 4.1. Erwägungen zum Grundrechtseingriff 13 4.2. Erwägungen zur formellen Verfassungsmäßigkeit 14 4.3. Erwägungen zur materiellen Verfassungsmäßigkeit 16 5. Fazit 18
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 4 WD 7 - 3000 - 029/19 1. Einleitung Anfang 2019 wurde in Niedersachsen eine Pilotanlage für Geschwindigkeitsüberwachungen 1 durch Abschnittskontrollen (sogenannte „Section Control“) in Betrieb genommen. Beinahe zeit- gleich wurde der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 18.12.2018 veröffent- licht, in dem der erste Senat die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle in Bayern für 2 in Teilen verfassungswidrig erklärt hat. Nach Veröffentlichung des Beschlusses forderte die Landesbeauftragte für Datenschutz Nieder- sachsen (LfD), den Betrieb der Abschnittskontrolle mit sofortiger Wirkung einzustellen, da in- folge des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts die rechtliche Grundlage für das Pilotpro- 3 jekt weggefallen sei. Weiterhin wurde bereits ein Eilantrag und Klage beim Verwaltungsgericht 4 Hannover gegen die Abschnittskontrolle eingereicht. Vor diesem Hintergrund ist fraglich, ob und inwieweit die Erwägungen des Bundesverfassungs- gerichts zu den Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen Anwendung auf die Abschnittskontrollen der Pilotanlage finden könnten. Dabei soll diese Ausarbeitung lediglich Implikationen anhand des getroffenen Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts aufzeigen, die Verfassungsmäßigkeit des Pilotprojekts als solche kann nicht bewertet werden. 2. Pilotanlage für Geschwindigkeitsüberwachungen durch Abschnittskontrollen in Nieder- sachsen 2.1. Funktionsweise Die Zentrale Polizeidirektion Niedersachsen hat an der Bundesstraße 6 (B6) in der Region Hanno- ver im Dezember 2018 eine Pilotanlage der sogenannten Abschnittskontrollen zur Geschwindig- 1 Vgl. Presseinformation des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport zum Thema: „Neue Ab- schnittskontrolle „Section Control“ geht an der B6 in Betrieb“, 19.12.2018, abrufbar unter: https://www.mi.nie- dersachsen.de/aktuelles/presse_informationen/neue-abschnittskontrolle-section-control-geht-an-der-b6-in-be- trieb-172475.html; Presseinformation des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport zum Thema: „Test für „Section Control“ abgeschlossen – Pilotphase über 18 Monate startet am Montag“, 11.01.2019, abrufbar unter: https://www.mi.niedersachsen.de/aktuelles/presse_informationen/test-fuer-section-control-abgeschlos- sen--pilotphase-ueber-18-monate-startet-am-montag--172849.html (Stand dieser und sämtlicher nachfolgender Online-Quellen: 28.02.2019). 2 Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18.12.2018, Az.: 1 BvR 142/15, abrufbar unter: https://www.bun- desverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2018/12/rs20181218_1bvr014215.html. 3 Vgl. „Landesbeauftragte fordert: Pilotbetrieb von Section Control sofort beenden“, Presseinformationen der Lan- desbeauftragten Niedersachsen (LfD), 06.02.2019, abrufbar unter: https://www.lfd.niedersachsen.de/start- seite/allgemein/presseinformationen/section_control/nach-beschluss-des-bundesverfassungsgerichts- 173715.html. 4 Vgl. „„Section Control“: Klage gegen Streckenradar“, NDR.de, 19.02.2019, abrufbar unter: https://www.ndr.de/nachrichten/niedersachsen/hannover_weser-leinegebiet/Section-Control-Klage-gegen-Stre- ckenradar,sectioncontrol124.html.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 5 WD 7 - 3000 - 029/19 keitsüberwachung in Betrieb genommen und im Januar 2019 mit der Geschwindigkeitsüberwa- 5 6 chung begonnen. Die Pilotphase ist auf maximal 18 Monate begrenzt. Bei diesen Abschnittskon- trollen werden automatische Messungen der Durchschnittsgeschwindigkeit von Fahrzeugen auf 7 einem ausgewählten Streckenabschnitt vorgenommen. Hierfür wird jedes einfahrende Fahrzeug zunächst von einer Radaranlage von hinten fotografiert und ein Zeitstempel erzeugt, sobald sich 8 das Heck im Messfeld der Anlage befindet. Nach Ausfahrt aus dem Streckenabschnitt läuft diese 9 Erfassung erneut ab und es wird ein zweiter Zeitstempel erzeugt. Aus der Differenz der Stempel- zeiten kann durch die bekannte Streckenlänge die Durchschnittsgeschwindigkeit des Fahrzeugs 10 errechnet werden. 11 Die erhobenen Daten werden nach Erfassung verschlüsselt und elektronisch signiert. Dabei wer- 12 den die KFZ-Kennzeichen durch mathematische „Hashfunktionen“ in sogenannte„Hashwerte“ gewandelt, die zwar eindeutig für das erfasste Kennzeichen sind, aber keine Rückschlüsse auf 13 das Originalkennzeichen zulassen. Die erfassten Kennzeichen von Fahrzeugen, bei denen kein Geschwindigkeitsverstoß festgestellt werden konnte, werden automatisiert zum technisch frü- 14 hestmöglichen Zeitpunkt gelöscht. Wurde dagegen ein Geschwindigkeitsverstoß festgestellt, so wird durch Kameras ein weiteres Front- und Heckfoto vom Fahrzeug aufgenommen. In diese Fotos werden die relevanten Daten 15 des Geschwindigkeitsverstoßes integriert und in einer Falldatei gesichert. 5 Siehe Fußnote 1. 6 Vgl. Presseinformation des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport zum Thema: „Test für „Sec- tion Control“ abgeschlossen – Pilotphase über 18 Monate startet am Montag“, 11.01.2019, siehe Fußnote 1. 7 Märtens/Wynands: Abschnittskontrolle: Amtliche Überwachung der Durchschnittsgeschwindigkeit von Fahr- zeugen, Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht (NZV) 2019, 83 (83). 8 Siehe Fußnote 7, Seite 84. 9 Siehe Fußnote 7, Seite 84. 10 Siehe Fußnote 7, Seite 84. 11 Siehe Fußnote 7, Seite 84. 12 Für nähere Informationen zu den „Hashfunktionen“ und „Hashwerten“ vgl. auch: Czernik, Hashwerte und Hashfunktionen einfach erklärt, Datenschutzbeauftrager Info, abrufbar unter: https://www.datenschutzbeauf- tragter-info.de/hashwerte-und-hashfunktionen-einfach-erklaert/#comments. 13 Siehe Fußnote 7, Seite 84. 14 Siehe Fußnote 7, Seite 84. 15 Siehe Fußnote 7, Seite 84.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 6 WD 7 - 3000 - 029/19 2.2. Rechtsgrundlage des Pilotprojekts Nach Angaben des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport sei ausreichende Rechtsgrundlage der Abschnittskontrollen zum Zwecke der Verkehrsüberwachung für die Dauer des Pilotbetriebs von 18 Monaten die polizeiliche Generalermächtigung nach § 11 des Nieder- 16 17 sächsischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (NSOG) . Für einen Dauerbetrieb über das Pilotprojekt hinaus seien durch den niedersächsischen Landes- gesetzgeber bereits konkrete Schritte zur Schaffung einer speziellen Rechtsgrundlage eingeleitet 18 worden. Als neue Rechtsgrundlage sei § 32 Abs. 6 des neuen Polizei- und Ordnungsbehörden- 19 gesetzes Niedersachsen vorgesehen, das derzeit im niedersächsischen Landtag beraten werde. 3. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichen- kontrolle 20 Mit Beschluss vom 18.12.2018 hat der erste Senat des Bundesverfassungsgerichts die automati- sierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle nach dem Bayerischen Polizeiaufgabengesetz 21 (BayPAG) für in Teilen verfassungswidrig erklärt. 3.1. Zugrundeliegender Sachverhalt Durch das BayPAG ist die Polizei ermächtigt, sogenannte automatisierte Kraftfahrzeugkennzei- chenkontrollen durchzuführen, bei denen das Kennzeichen jedes vorbeifahrenden Kraftfahrzeugs verdeckt und automatisiert erfasst wird, kurzzeitig mit Angaben zum Ort, Datum, Uhrzeit und 16 Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (Nds. SOG) vom 19.01.2005 (Nds. GVBl. 2005, 9), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 16.05.2018 (Nds. GVBl. S. 66), abrufbar unter: http://www.nds-voris.de/jportal/portal/t/oi5/page/bsvorisprod.psml/action/portlets.jw.MainAc- tion?p1=0&eventSubmit_doNavigate=searchInSubtreeTOC&showdoccase=1&doc.hl=0&doc.id=jlr-SOGNDrah- men&doc.part=R&toc.poskey=#focuspoint. 17 Vgl. Handout des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport zum Thema: „Verkehrsüberwachung durch Abschnittskontrolle – Pilotprojekt in Niedersachsen“, Stand: 19.12.2018, Seite 5, abrufbar unter: file://na07-jkh-fs01/u_daten$/wd7-pc-02-ma01/Dokumente/Handout_zu_PI_217.pdf. 18 Siehe Fußnote 17, Seite 5, 6. 19 Vgl. „Landesbeauftragte fordert: Pilotbetrieb von Section Control sofort beenden“, Presseinformationen der Lan- desbeauftragten Niedersachsen (LfD), 06.02.2019, siehe Fußnote 3; andere Angaben in: Brenner, Section Control - Verfassungsrechtliche Vorgaben und kompetenzrechtliche Risiken, Deutsches Autorecht (DAR) 02/2019, 61, (62): danach soll künftig § 32 Abs. 8 des neuen niedersächsischen Polizei- und Ordnungsbehördengesetzes Rechtsgrundlage werden. 20 Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18.12.2018, Az.: 1 BvR 142/15, siehe Fußnote 2. 21 Gesetz über die Aufgaben und Befugnisse der Bayerischen Staatlichen Polizei (Polizeiaufgabengesetz – BayPAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. September 1990 (GVBl. S. 397 BayRS 2012-1-1-I), zuletzt geändert durch § 1 des Gesetzes vom 18.05.2018 (GVBl. S. 301, 434), abrufbar unter: http://www.gesetze-bayern.de/Con- tent/Document/BayPAG/true (Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich auf die Fassung des BayPAG vom 22.07.2014).
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 7 WD 7 - 3000 - 029/19 22 Fahrtrichtung gespeichert wird und mit dem Fahndungsbestand abgeglichen wird. Die Ab- gleichdatei wird unmittelbar und automatisiert gelöscht, wenn der Abgleich keinen Treffer erge- 23 ben hat („Nichttrefferfall“). Wird vom System ein Treffer gemeldet, prüft ein Polizeibeamter 24 noch einmal, ob es sich tatsächlich um einen Treffer handelt. Ist dies nicht der Fall („Unechter 25 Trefferfall“), wird der Vorgang manuell von dem Polizeibeamten gelöscht. Handelt es sich hin- gegen um einen Treffer („Echter Trefferfall“), so wird der Datensatz gespeichert und gegebenen- 26 falls für weitere polizeiliche Maßnahmen verwendet. Fahrzeughalter und Fahrzeugführer wer- 27 den über die Kontrolle nicht informiert. Der Beschwerdeführer ist Halter eines Kraftfahrzeugs mit Wohnsitz in Bayern und befürchtet, in 28 solche automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen zu geraten. Vor Anrufung des Bun- desverfassungsgerichts hat der Beschwerdeführer bereits erfolglos Klagen vor den Verwaltungsge- richten mit dem Antrag, den Freistaat Bayern zum Unterlassen der Kontrollen zu verurteilen, er- 29 hoben. Mit seiner Verfassungsbeschwerde vor dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1, Nr. 4a 30 des Grundgesetzes (GG) wendet sich der Beschwerdeführer unmittelbar gegen die drei verwal- tungsgerichtlichen Entscheidungen, die seinen Antrag, den Freistaat Bayern zum Unterlassen der Kennzeichenkontrollen nach dem bayerischen Polizeiaufgabengesetz zu verurteilen, abgewiesen 22 Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18.12.2018, Az.: 1 BvR 142/1, siehe Fußnote 2, Rn. 2, 6. 23 Siehe Fußnote 2, Rn. 7. 24 Siehe Fußnote 2, Rn. 7. 25 Siehe Fußnote 2, Rn. 7. 26 Siehe Fußnote 2, Rn. 7. 27 Siehe Fußnote 2, Rn. 7. 28 Siehe Fußnote 2, Rn. 14. 29 Urteil des Bayerischen Veraltungsgerichts München vom 23.09.2009, Az.: M 7 K 08.3052; Urteil des Bayeri- schen Verwaltungsgerichtshofs vom 17.12.2012, Az.: 10 BV 09.2641; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.10.2014, Az.: BVerwG 6 C 7.13. 30 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100- 1, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 13.07.2017 (BGBl. I S. 2347), abrufbar unter: https://www.gesetze-im-internet.de/gg/.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 8 WD 7 - 3000 - 029/19 31 haben. Mittelbarer Gegenstand seiner Verfassungsbeschwerde sind damit auch die Rechtsgrund- 32 33 lagen der Kennzeichenkontrollen nach dem bayerischen Polizeiaufgabengesetz. Er rügt in sei- ner Verfassungsbeschwerde eine Verletzung seines Grundrechts auf informationelle Selbstbe- stimmung aus Art. 2 Abs. 1 iVm. Art. 1 Abs. 1 GG, darüber hinaus zweifelt er die Gesetzgebungs- kompetenz des Freistaats Bayern an und hält die Rechtsgrundlage für zu unbestimmt und unver- 34 hältnismäßig. 3.2. Zentrale Erwägungen des Senats 3.2.1. Grundrechtseingriff In der Durchführung der automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen nach dem bayeri- schen Polizeiaufgabengesetz liegt ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbe- 35 stimmung aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG des Beschwerdeführers. Der Schutzbereich dieses Grundrechts ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungs- gerichts nicht auf sensible personenbezogene Daten beschränkt, denn „unter den Bedingungen der elektronischen Datenverarbeitung (gibt es) kein schlechthin, also ungeachtet des Verwen- 36 dungskontextes, belangloses personenbezogenes Datum mehr“. Durch die Kontrollen werden dem jeweiligen Fahrzeughalter zuordenbare Kennzeichen erfasst, aus denen etwa Name oder An- 37 schrift ermittelt werden können. Für die Eröffnung des Schutzbereichs ist allein maßgeblich, 38 dass sich das Datum eindeutig dem Halter des Fahrzeugs zuordnen lässt. Die Kontrollen erfas- sen Kennzeichen, Ort, Datum, Uhrzeit und Fahrtrichtung, die mittels einer Abfrage eindeutig 39 dem Halter zugeordnet werden können und fallen damit in den Schutzbereich. 31 Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18.12.2018, Az.: 1 BvR 142/15, siehe Fußnote 2, Rn. 1. 32 Die Rechtsgrundlagen sind: Art. 33 Abs. 2, Satz 2 – 5, Art. 13 Abs. 1, Nr. 1 – 5, Art. 38 Abs. 3 des BayPAG in der alten Fassung vom 22.07.2014 (a.F.); Art. 33 Abs. 2, Satz 2 – 5 und Art. 38 Abs. 3 BayPAG a.F. wurden in Art. 39 Abs. 1 und Abs. 3, Satz 1 . 3 BayPAG in der neuen Fassung vom 18.05.2018 (n.F.) zusammengefasst, an Art. 13 wurden lediglich redaktionelle Änderungen vorgenommen (vgl. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts, Rn. 5). 33 Siehe Fußnote 2, Rn. 1. 34 Siehe Fußnote 2, Rn. 21-24. 35 Siehe Fußnote 2, Rn. 35. 36 Siehe Fußnote 2, Rn. 38 (gibt die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wieder, vgl. etwa: Bundesverfassungsgerichtsurteil vom 11.03.2008, Az.: 1 BvR 2074/05, Rn. 66). 37 Siehe Fußnote 2, Rn. 40. 38 Siehe Fußnote 2, Rn. 40. 39 Siehe Fußnote 2, Rn. 40.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 9 WD 7 - 3000 - 029/19 Ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung liegt jeweils sowohl in der 40 Erfassung des Kennzeichens und als auch in dem Abgleich mit dem Fahndungsbestand. Die Erfassung würde nur dann nicht in den Schutzbereich des Grundrechts eingreifen, wenn „Daten ungezielt und allein technikbedingt zunächst miterfasst, aber unmittelbar nach der Erfas- sung technisch wieder anonym, spurenlos und ohne Erkenntnisinteresse für die Behörden ausge- 41 sondert werden“. Vorliegend ist die Erfassung größerer Datenmengen zur Erfassung einer klei- nen Treffermenge notwendig und als solche nicht allein technikbedingt, sodass bereits die Daten- 42 erhebung in das Grundrecht eingreift. 43 Ein weiterer Eingriff liegt im Abgleich der Daten und der folgenden Verwendung. Zwar ist ein solcher nur dann zu bejahen, wenn sich das behördliche Interesse an den Daten „spezifisch ver- 44 dichtet“ hat. Bei Kontrollvorgängen wie der Kennzeichenkontrolle ist eine solche Verdichtung 45 des behördlichen Interesses jedoch gegeben. Das Bundesverfassungsgericht stellt in Abkehr seiner bisherigen Rechtsprechung klar, dass ein Grundrechtseingriff gegenüber jedem Erfassten vorliegt, unabhängig davon, ob ein „Nichttreffer“, 46 ein „unechter Treffer“ oder ein „echter Treffer“ durch die Kontrolle festgestellt wird. Hierzu führt das Bundesverfassungsgericht aus: „Die Einbeziehung auch der Daten von Personen, deren Abgleich letztlich zu Nichttreffern führt, erfolgt nicht ungezielt und allein technikbedingt, sondern ist notwendiger und ge- 47 wollter Teil der Kontrolle und gibt ihr als Fahndungsmaßnahme erst ihren Sinn.“ Weiter heißt es: „Dem steht auch nicht entgegen, dass den Betroffenen im Nichttrefferfall wegen der soforti- gen Löschung aller Daten weder Unannehmlichkeiten noch Konsequenzen erwachsen. Denn das ändert nichts daran, dass sie durch die Kennzeichenkontrolle einer staatlichen Maßnahme unterzogen werden, mit der sich ihnen gegenüber ein spezifisches Fahndungs- interesse zur Geltung bringt. (…) Zugleich wird ihre ungehinderte Weiterfahrt unter den 40 Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18.12.2018, Az.: 1 BvR 142/15, siehe Fußnote 2, Rn. 42. 41 Siehe Fußnote 40, Rn. 43 (gibt die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wieder, vgl. etwa: Bundesverfassungsgerichtsbeschluss vom 04.04.2006, Az.: 1 BvR 518/02, Rn. 74). 42 Siehe Fußnote 2, Rn. 43. 43 Siehe Fußnote 2, Rn. 44. 44 Siehe Fußnote 2, Rn. 48. 45 Siehe Fußnote 2, Rn. 49. 46 Siehe Fußnote 2, Rn. 45. 47 Siehe Fußnote 2, Rn. 50.
Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Seite 10 WD 7 - 3000 - 029/19 Vorbehalt gestellt, dass Erkenntnisse gegen sie nicht vorliegen. Eine solche Maßnahme ist 48 nicht erst hinsichtlich ihrer Folgen, sondern als solche freiheitsbeeinträchtigend.“ Daher greifen die Kennzeichenkontrollen in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestim- 49 mung aller Erfassten ein und bedürfen einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. 3.2.2. Formelle Verfassungsmäßigkeit Die betroffenen Art. 33 Abs. 2, Satz 2 – 5 und Art. 38 Abs. 3 BayPAG a.F. sind in formeller Hin- 50 sicht überwiegend mit der Verfassung vereinbar. Es handelt sich bei den Vorschriften um sol- che der Gefahrenabwehr, für die die Länder grundsätzlich gemäß Art. 70 Abs. 1 GG die Gesetzge- 51 bungskompetenz besitzen. Bei der vorzunehmenden Abgrenzung zwischen der Bundesmaterie der Strafverfolgung und der Landesmaterie der Gefahrenabwehr ist maßgeblich auf den Zweck 52 der Vorschrift abzustellen. Da Gefahrenabwehr und Strafverfolgung eng beieinanderliegen, kön- 53 nen sich die Regelungsbefugnisse von Bund und Ländern überschneiden. Schwerpunkt der un- tersuchten Vorschriften ist jedoch die Gefahrenabwehr, sodass dem Bayerischen Gesetzgeber in- 54 sofern die Gesetzgebungskompetenz zustand. Allein dass Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 BayPAG a.F. das Ziel der Unterbindung der unerlaubten Über- schreitung der Landesgrenzen vorgibt, überschreitet die Gesetzgebungskompetenz des Freistaats Bayern, denn für diese Regelungsmaterie liegt die Gesetzgebungskompetenz ausschließlich beim 55 Bund, Art. 73 Abs. 1, Nr. 5 GG. 3.2.3. Materielle Verfassungsmäßigkeit Die angegriffenen Vorschriften des BayPAG sind materiell nicht in jeder Hinsicht mit der Verfas- 56 sung vereinbar. Die festgestellten Eingriffe müssen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen, der dann ge- wahrt ist, wenn Maßnahmen einen legitimen Zweck verfolgen, geeignet sind, diesen Zweck zu 48 Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 18.12.2018, Az.: 1 BvR 142/15, siehe Fußnote 2, Rn. 51. 49 Siehe Fußnote 2, Rn. 51. 50 Siehe Fußnote 2, Rn. 54. 51 Siehe Fußnote 2, Rn. 59, 62. 52 Siehe Fußnote 2, Rn. 66. 53 Siehe Fußnote 2, Rn. 71. 54 Siehe Fußnote 2, Rn. 75. 55 Siehe Fußnote 2, Rn. 56. 56 Siehe Fußnote 2, Rn. 81.
