Taetigkeitsbericht_Informationsfreiheit_2016-2017
TÄTIGKEITSBERICHT INFORMATIONSFREIHEIT 2016/17 Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit
Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Tätigkeitsbericht Informationsfreiheit 2016 / 2017 vorgelegt im Dezember 2017 Prof. Dr. Johannes Caspar (Redaktionsschluss: 6. Oktober 2017) Diesen Tätigkeitsbericht können Sie abrufen unter www.datenschutz-hamburg.de
Herausgegeben vom Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit Klosterwall 6 (Block C) · 20095 Hamburg Tel. 428 54 40 40 mailbox@datenschutz.hamburg.de Druck: Lütcke & Wulff, 22525 Hamburg
Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Tätigkeitsbericht Informationsfreiheit 2016 / 2017 INHALTSVERZEICHNIS 1 Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2 Das Hamburgische Transparenzgesetz . . . . . . . . . . . . . . 6 2.1 Transparenzportal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.2 Evaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 2.2.1 Veröffentlichungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 2.2.2 Anträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.2.3 Ergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 2.3 Entwicklung im Berichtszeitraum . . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.3.1 Zuständigkeit für HmbUIG und VIG . . . . . . . . . 10 2.3.2 Mehrländerbehörden/NDR . . . . . . . . . . . . . . . 10 2.3.3 Veröffentlichungspflicht für die mittelbare Staatsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 2.3.4 Kosten für Telekommunikation in Justizvollzugsanstalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 2.4 Unabhängigkeit des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit durch Art. 60a Hamburgische Verfassung . . . . . . . . . . . . . . 14 2.5 Pflicht zur Parallelveröffentlichung nach § 10 Abs. 8 HmbTG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.5.1 § 31 Hamburgisches Wohn- und Betreuungsqualitätsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . 15 2.5.2 § 77 Abs. 8 Hochschulgesetz . . . . . . . . . . . . . 16 2.5.3 Parlamentsdatenbank der Bürgerschaftskanzlei . . . . . . . . . . . . . . . . 18 3 Aufgaben und Tätigkeit des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . . . 19 3.1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 3.2 Anlassunabhängige Prüfungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.3 Beanstandungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 3.4 Zusammenarbeit mit anderen Informationsfreiheitsbeauftragten . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3
3.4.1 Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten 21 3.4.2 Arbeitskreis Informationsfreiheit . . . . . . . . . . . 22 3.4.3 Entschließungen der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten . . . . . . . . . . 22 3.5 Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit als auskunftspflichtige Stelle . . . . 22 4 Eingaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 4.1 Unzutreffende Auskunft zur Existenz einer „Gewalttäter Datei Sport“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 4.2 Informationen in allen verfügbaren Formaten? . . . . . . 26 4.3 Michael Schumachers Gesundheitszustand als „amtliche Information“? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 4.4 Veröffentlichungen der Finanzämter . . . . . . . . . . . . . . 28 4.5 Mietverträge zum OSZE-Treffen und zum G20-Gipfel . 29 4.6 Auslandsreisen von Bürgerschaftsabgeordneten . . . . 31 4.7 Auskunft zu Wahlständen der AfD . . . . . . . . . . . . . . . . 32 4.8 Dienstanweisung zu polizeilichen Bodycams als Verschlusssache . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 4.9 Protokolle Gesprächskreis Moorburg . . . . . . . . . . . . . 35 4.10 Mietpreise als Geschäftsgeheimnis . . . . . . . . . . . . . . 39 4.11 Adoptivtochter auf der Suche nach verstorbenem Vater 40 5 Rechtsprechung zum HmbTG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 5.1 Arbeitsbereich Scientology (VG HH, Urt. v. 27.1.2016 – 17 K 295/15 und OVG HH, Beschl. v. 23.5.2017 – 3 Bf 28-16.Z) . . . . . . . . . . . . . . 42 5.2 Name eines Gutachtenverfassers (VG HH, Urt. v. 5.8.2016 – 17 K 3397/15) . . . . . . . . . . 44 5.3 Protokolle des „Arbeitskreis Mietenspiegel“ (VG HH, Urt. 13.1.2017 – 17 K 959/15) . . . . . . . . . . . . 46 5.4 Geschäftsgeheimnisse beim Kraftwerk Moorburg (VG HH, Beschl. v. 24.10.2016 – 17 E 5272/16 und OVG HH, Beschl. v. 7.6.2017 – 3 Bs 202/16) . . . . . . . . 47 5.5 Ist das Kunst oder eine Information? (OVG HH, Beschl. v. 21.7.2016 – 1 Bf 29/12.Z) . . . . . . 50 5.6 Auskunft über rechtswidrig gespeicherte, personenbezogene Daten (OVG HH, Beschl. v. 13.9.2017 – 3 Bs 178/17) . . . . . . 50 5.7 Veröffentlichungspflicht der mittelbaren Staats- verwaltung (VG HH, Urt. v. 18.9.2017 – 17 K 273/15) . . 52 4
6 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 6.1 Einbeziehung Landesamt für Verfassungsschutz . . . . 54 6.2 Veröffentlichungspflicht für die mittelbare Staatsverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 6.3 Ausnahme für Informanten, die keine natürlichen Personen sind . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 6.4 Regelungen zum NDR in den Staatsvertrag . . . . . . . . 55 6.5 Erweiterung der Zuständigkeit auf HmbUIG und VIG . . 55 6.6 Ausnahme für Forschung (§ 5 Nr. 7 HmbTG) unter Abwägungsvorbehalt stellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 6.7 Befugnisse des HmbBfDI erweitern? . . . . . . . . . . . . . . 57 Anhang 1 – Hamburgisches Transparenzgesetz (HmbTG) . . . 58 Anhang 2 – Gebührenordnung für Amtshandlungen nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz (HmbTGGebO) 71 Anhang 3 – Entschließungen der Konferenz der Informationsfreiheitsbeauftragten . . . . . . . . . . . . 74 Informationsfreiheit 2.0 – endlich gleiches Recht in Bund und Ländern!* . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Auch die Verwaltungen der Landesparlamente sollen Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste proaktiv veröffentlichen! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 GovData: Alle Länder sollen der Verwaltungsverein- barung beitreten und Daten auf dem Portal bereitstellen! 76 „Nicht bei Open Data stehenbleiben: Jetzt auch Trans parenzgesetze in Bund und Ländern schaffen!“ . . . 77 Open Data: Gesetzentwurf der Bundesregierung greift zu kurz! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Beschluss der Informationsfreiheitsbeauftragten der Länder vom 13. Juni 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Anhang 4 – Entschließung der Informationsfreiheits- beauftragten der Trägerländer des NDR . . . . . . . 81 Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 5
1 Vorwort Das Hamburgische Transparenzgesetz war und ist Vorbild zahlreicher Re- gelungsüberlegungen in anderen Bundesländern wie auch im Ausland. Auch mehr als fünf Jahre nach seinem Erlass ist es weiterhin in der öffent- lichen Diskussion präsent und hat seine Leuchtturmfunktion nicht einge- büßt. Wo immer in den Ländern über neue Informationsfreiheitsgesetze oder über deren grundlegende Reform diskutiert wird, fehlt der Verweis auf das hamburgische Vorbild nicht. Auch aus Österreich, der Schweiz und Dänemark kamen in der Vergangenheit Anfragen zu Entstehung und Umsetzung des hamburgischen Erfolgsmodells, die seitens der Behörde für Datenschutz und Informationsfreiheit gern beantwortet wurden. Es ist gleichzeitig deutlich zu erkennen, dass die Gesetze zur Informa tionsfreiheit in anderen Bundesländern, genannt seien hier nur Schleswig- Holstein und Rheinland-Pfalz, zunehmend Regelungen aufnehmen, die den Weg in Richtung Transparenz weiter beschreiten und hilfreiche An- stöße für die Fortentwicklung des Hamburgischen Gesetzes liefern. Dies ist nachdrücklich zu begrüßen. Von einem Wettbewerbsföderalismus um transparente Strukturen von staatlichen, aber auch privaten Stellen, die öffentliche Aufgaben, insbesondere der Daseinsvorsorge erfüllen und öffentliche Dienstleistungen erbringen, können die demokratischen Struk- turen des Gemeinwesens nur profitieren. Transparenz und Offenheit sind die Schlüssel zu einem digitalen Rechtsstaat. Dazu gehört es, dass die Bestandsaufnahme, die sich gerade im Zuge der kürzlich abgeschlossenen Evaluation des Transparenzgesetzes anbietet, eben auch Defizite und Unzulänglichkeiten der geltenden Regelungen aufgreift. Insoweit stellt die nunmehr auch als verfassungsrechtliche Insti- tutsgarantie auf Ebene der Landesverfassung verankerte Informationsfrei- heit einen fortdauernden Regelungsauftrag an den Gesetzgeber dar, die Vorschriften an die aktuellen Entwicklungen anzupassen und ständig zu optimieren. Im Bereich der Transparenz staatlichen Handelns gibt es keinen Stillstand. Sie muss sich in der Praxis immer wieder aufs Neue bewähren. 2 Das Hamburgische Transparenzgesetz Das Hamburgische Transparenzgesetz wurde im Berichtszeitraum nicht geändert. Inzwischen ist jedoch die Evaluation durchgeführt worden, deren Ergebnisse voraussichtlich zu einer nicht unerheblichen Reform des Gesetzes führen werden (s. Kap. 2.2). Ferner wurden in der Zwischenzeit verschiedene Veröffentlichungspflichten der FHH in Gesetzesform verab- schiedet, die nach § 10 Abs. 8 HmbTG zu einer Parallelveröffentlichung im Transparenzportal führen müssen (s. Kap. 2.5). Außerdem wurde die 6
Behörde des HmbBfDI durch eine Verfassungsänderung aufgewertet und die Informationsfreiheit dadurch institutionell verankert (s. Kap. 2.4). 2.1 Transparenzportal Nach seinem erfolgreichen Start im Jahr 2014 ist das Transparenzportal grundsätzlich weiter auf Erfolgskurs. Insgesamt enthält das Portal über 70.000 Informationen. Die Zahl der Zugriffe auf das Transparenzportal aus der Verwaltung liegt bei rund 30.000 monatlich. Die Zahl der Fremdzugriffe schwankt ganz erheblich, zwischen einer Million und 200.000 monatlichen Seitenzugriffen. Die Gründe hierfür sind unklar, was nicht zuletzt an der Beschränkung der Auswertungsmöglichkeiten liegt, die sich aus den strengen datenschutzrechtlichen Vorgaben für den Betrieb des Portals ergeben. Die Evaluation hat noch weitere interessante Erkenntnisse über Betrieb und Inhalt des Portals gebracht. So sind über 90% aller Dateien im Trans- parenzportal entweder im pdf-Format oder html-Format verfügbar. Über 60% der Portalnutzer sind nach eigenen Angaben Privatpersonen mit persönlichem Interesse. Soziodemografische Eigenschaften (Alter, Ge- schlecht, Bildung) haben keinen Einfluss auf die Nutzung des Portals. Nur ein Viertel der Portalnutzer glaubt, dass das Portal keine Verbesserung der hamburgischen Verwaltungskultur zur Folge hat. Allerdings glaubt die Hälfte aller Portalnutzer, auch mithilfe des Portals keine Kontrolle über die Verwaltung ausüben zu können. Zwei Drittel der Portalnutzer sehen ihr Vertrauen in die Politik gestärkt. Die Beschäftigten der FHH betrachten die Angelegenheit allerdings fatalistischer. Sie sind überwiegend der Ansicht, dass die Veröffentlichungspflicht weder Auswirkungen auf die Offenheit der Verwaltung hat, noch auf das Kostenbewusstsein der Behörden. Aus Sicht des Hamburgischen Beauftragten für Datenschutz und Informa- tionsfreiheit bestehen Probleme vor allem bei der Erfüllung der Pflicht zur Parallelveröffentlichung nach § 10 Abs. 8 HmbTG durch die Behörden (s. dazu Kap. 2.5) und der originären Veröffentlichungspflicht der informa- tionspflichtigen hamburgischen Unternehmen. Nur die wenigsten Unter- nehmen kommen dieser Pflicht in einem Umfang nach, der nicht sofort Anlass zu kritischen Nachfragen liefert. Aufgrund der beschränkten Perso- nalressourcen konnte der HmbBfDI dem bislang noch nicht im gebotenen Umfang nachgehen. Der HmbBfDI hat sich dies jedoch für den nächsten Berichtszeitraum vorgenommen. 2.2 Evaluation In § 18 Abs. 2 Satz 3 HmbTG hat die Bürgerschaft den Senat verpflichtet, spätestens vier Jahre nach dem Inkrafttreten des Gesetzes, dieses unter Berücksichtigung der Tätigkeitsberichte im Hinblick auf seine Anwendung 7
und Auswirkungen zu überprüfen und der Bürgerschaft über das Ergebnis Bericht zu erstatten. Der Senat hat durch die ministeriell zuständige Justiz- behörde ein Gutachten in Auftrag gegeben, das am 28.7.2017 von den Speyrer Wissenschaftlern Herr/Müller/Engewald/Piesker/Ziekow vorge- legt wurde und im Transparenzportal abrufbar ist (http://transparenz. hamburg.de/9268828/evaluation/). Das Gutachten ist knapp 400 Seiten lang und kann an dieser Stelle nicht wiedergegeben werden, den Interessierten ist durch die Veröffentlichung im Transparenzportal aber jederzeit eine eigene Einsicht möglich. Ziel des Gutachtens war eine empirische Erhebung, nicht die Äußerung von Än- derungsempfehlungen oder die Entscheidung juristischer Auslegungsfra- gen im Zusammenhang mit dem Transparenzrecht, wie dies bei Evaluie- rungen in anderen Ländern oder auf Bundesebene teilweise der Fall war. Gleichwohl bietet die Evaluation für derartige Überlegungen eine hervorra- gende Grundlage. 2.2.1 Veröffentlichungen Insgesamt wurden im Zeitraum vom 1.9.2014 bis zum 28.2.2017 laut der Evaluation 65.741 Veröffentlichungen im Transparenzportal vorgenom- men. Davon entfallen 64.681 Veröffentlichungen auf Behörden und Ge- richte, was einem Anteil von ca. 98,4% entspricht. Die mittelbare Staats- verwaltung veröffentlichte hingegen 628 Dokumente (ca. 1,0%), die veröf- fentlichungspflichtigen Unternehmen 432 Informationen (ca. 0,7%). 85% der Informationsgegenstände mit Zuschreibungen eines Veröffentli- chungsgrunds stammen aus automatischen Veröffentlichungen durch an- gebundene Liefersysteme. Seit 2014 sollen in 68 Fällen durch Streichung der Ausnahme zum Schutz der fiskalischen Interessen Schäden entstanden sein, die sich zusammen auf 1.000.500 € summieren. Bemerkenswert dabei ist, dass alle diese Schäden bei einer einzigen veröffentlichungspflichtigen Stelle eingetreten sein sollen, alle anderen veröffentlichungspflichtigen Stellen vermelden, dass es keine finanziellen Schäden gegeben habe. Aufgrund von Ausnah- men sind 325 Veröffentlichungen vollständig unterblieben. Davon machte der Datenschutz nach § 4 HmbTG ca. 60% aus, der Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen nach § 7 HmbTG ca. 25% und ca. 10% ent- fallen auf den Schutz öffentlicher Belange nach §§ 5, 6 HmbTG. In ca. 3.700 Verträge wurde eine Rücktrittsklausel nach § 10 Abs. 2 HmbTG aufgenommen, in 255 Verträge wurde eine solche Klausel aufgrund von „Gefahr im Verzug“ nicht aufgenommen, in 27 Fällen ließ sich eine solche Klausel nicht durchsetzen. Bemerkenswert ist, dass in keinem einzigen Fall von der Klausel Gebrauch gemacht wurde. 8
Im Rahmen der Umsetzung bestanden auf Seiten der veröffentlichungs- pflichtigen Stellen erhebliche Bedenken, dass durch die Veröffentlichungs- pflicht eine große Mehrbelastung auf die Stellen zukommen würde. Diese Sorgen haben sich als unbegründet herausgestellt. Nur 7% der befragten veröffentlichungspflichtigen Stellen sehen einen „erheblichen oder großen“ Mehraufwand, zwei Drittel der Befragten hatten lediglich einen „geringen oder sehr geringen“ Mehraufwand. Allerdings sagen 26 ver- öffentlichungspflichtige Stellen, dass es durch die Erfüllung der Veröffent- lichungspflicht zu nachteiligen Effekten auf die Erledigung originärer Verwaltungsaufgaben komme. Eine Hoffnung der Initiatoren sehen die Beschäftigten der FHH nicht be- stätigt: Sie sind überwiegend der Ansicht, dass die Veröffentlichungs- pflicht weder Auswirkungen auf die Offenheit der Verwaltung habe, noch auf das Kostenbewusstsein der Behörden. 2.2.2 Anträge Seit Inkrafttreten des Hamburgischen Transparenzgesetzes wurden über 4.200 Anträge auf Informationszugang gestellt. Davon über 1200 von Privatpersonen, über 400 von Rechtsanwälten/Kanzleien, 150 von Unter- nehmen und 100 anonym. Rund 3500 Anträge wurden elektronisch ge- stellt. Bei rund 3200 Anträgen wurde der Informationszugang vollständig gewährt. Dies sind im Ergebnis erfreuliche Nachrichten. Die häufigste Motivation für Antragsteller war das persönliche Interesse an einem konkreten Vorgang. In keinem einzigen Fall konnte ein finanzieller Schaden durch die Streichung der Ausnahme zum Schutz fiskalischer Schäden nachgewiesen werden. Knapp die Hälfte aller Anträge war in einem Zeitraum von unter zwei Stunden bearbeitet. 2.2.3 Ergebnis Die Ergebnisse der Evaluation sind hochinteressant, sie erlauben eine ob- jektive Überprüfung der im Vorfeld vorgetragenen Bedenken. Die Erkennt- nisse können auch für andere Bundesländer hilfreich sein, die vor der Ent- scheidung stehen, ein Transparenz- oder ein Informationsfreiheitsgesetz einzuführen. Von entscheidender Bedeutung ist nun, welche Schlüsse für eine Reform des Hamburgischen Transparenzgesetzes aus dem Evalua- tionsgutachten gezogen werden. Bislang ist dem HmbBfDI noch kein Referentenentwurf bekannt. Die Ergebnisse der Evaluation laden jeden- falls nicht dazu ein, das Transparenzgesetz als Ganzes oder in seinen Kernpunkten in Frage zu stellen. Ein Ergebnis kann hingegen nur betrüben (Kap. 3.2.3.2.8.2, Seite 128): Mehrere Stellen meinten, dass sie die Beratung durch den HmbBfDI zwar als äußerst wichtig ansehen, da der HmbBfDI als unabhängiger Akteur 9
