Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-1 Die Geburt eines rheinland-pfälzischen Transparenzgesetzes I        Das Transparenzgesetz Rheinland-                                Der Startschuss für das Beteiligungsverfahren fiel Pfalz                                                           am 19. Februar 2015 in einer Auftaktveranstaltung unter Anwesenheit der Ministerpräsidentin. Auf 1        Von der Idee bis zum Inkrafttreten:                             einer eigenen Beteiligungsplattform wurde der Die Geburt eines rheinland-                                     Inhalt des Gesetzentwurfes in einfacher sprach- pfälzischen Transparenzgesetzes                                 licher Form und nach Themengebieten gegliedert dargestellt. Interessierte hatten auf diese Weise 1.1      Die Idee zu einem Transparenzgesetz                             die Möglichkeit, über eine Zeitspanne von zwei Monaten Stellungnahmen zu den einzelnen Ab- Am 30. Januar 2013 kündigte Ministerpräsidentin                          schnitten oder zum ganzen Gesetzentwurf abzu- Malu Dreyer in ihrer ersten Regierungserklärung                          geben. ein Landestransparenzgesetz für Rheinland-Pfalz an. Diesen Vorstoß begründete sie damit, dass                            Daneben fanden insgesamt fünf Themenwork- die rheinland-pfälzische Demokratie eine Sache                           shops statt, die sich an unterschiedliche Zielgrup- mündiger und gut informierter Bürgerinnen und                            pen richteten. Dabei wurden verschiedene Dis- Bürger sei. Daher habe die Politik eine Bring-                           kussionsformate wie Podiumsdiskussionen, The- schuld, sie müsse sich erklären, ihre Vorhaben                           mentische und sog. World Cafés angeboten. Ne- und Entscheidungsgrundlagen nachvollziehbar                              ben einer Bürgerwerkstatt fanden ein Workshop machen, veröffentlichen, Barrieren abbauen, sich                         für Beschäftigte der Landesverwaltung und ein öffnen. Dafür sei – so Dreyer – ein Kulturwandel                         eigener Workshop für die Kommunen statt. Dar- im Staat, insbesondere in der Verwaltung, not-                           über hinaus kamen in zwei besonderen Work- wendig. Neben der neu einzuführenden proakti-                            shops zu den Themen „Welche Daten auf die ven Veröffentlichungspflicht sollte das Gesetz                           Transparenz-Plattform?“ und „Von der Transpa- auch das Landesinformationsfreiheitsgesetz und                           renz zur Teilhabe" alle Interessierten aus der das Landesumweltinformationsgesetz zusam-                                Zivilgesellschaft und aus der Landesverwaltung menführen und somit einen einheitlichen Infor-                           zu Wort. Durch den Einsatz von Livestreams und mationszugangsanspruch regeln.                                           einer speziellen Kontakthomepage konnten sich bei allen Themenworkshops Interessierte in der Zur Vorbereitung und Umsetzung des Gesetz-                               Veranstaltung selbst sowie via Internet einbrin- gebungsprozesses wurden fünf Teilprojekte aus                            gen. Der LfDI und seine Mitarbeiterinnen und den Gebieten Recht, Organisation, E-Akte, Tech-                          Mitarbeiter haben sämtliche Veranstaltungen des nik und Partizipation eingerichtet. Der LfDI partizi-                    Beteiligungsverfahrens intensiv unterstützt und piert an der Teilprojektgruppe Recht und konnte                          begleitet. Auf diese Weise konnten die hier ge- so das Projekt Transparenzgesetz von Anfang an                           wonnenen Erfahrungen und das erarbeitete Know begleiten und unterstützen. Am 25 November                               How ertragbringend ins Verfahren eingebracht 2014 passierte der Gesetzentwurf den Ministerrat.                        werden. 1.2      Das Beteiligungsverfahren                                       Die so gewonnene Resonanz zum Gesetzentwurf war beträchtlich: Im Rahmen der (traditionellen) An die erste Kabinettsberatung schloss sich ein                          Verbändeanhörung wurden 64 Stellungnahmen umfangreiches und zugleich innovatives Beteili-                          abgegeben. Am zusätzlichen Beteiligungsverfah- gungsverfahren zum Gesetzentwurf an. Neben                               ren nahmen 520 Personen teil, daneben hatten der herkömmlichen Verbändeanhörung sollten –                             sich 162 Teilnehmerinnen und Teilnehmer auf der unter Leitung der Staatskanzlei und eines exter-                         Online-Plattform registriert und 164 Kommentare nen Dienstleisters – Bürgerinnen und Bürger so-                          sowie 181 Bewertungen abgegeben. Die Home- wie verschiedene Zielgruppen am Gesetzge-                                page zählte 5.658 Besucherinnen und Besucher bungsverfahren beteiligt werden. Für die Teil-                           und 31.124 Seitenaufrufe. nahme wurde eine Kombination aus Online- und Offline-Formaten gewählt, um eine möglichst                              Darüber hinaus wurde das Beteiligungsverfahren große Anzahl an Personen zu erreichen.                                   von Prof. Dr. Thorsten Faas vom Institut für Poli- 11

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-1 Die Geburt eines rheinland-pfälzischen Transparenzgesetzes tikwissenschaft der Johannes Gutenberg-Univer-                                  notwendig sei. Daneben wurde im Plenum aufge- sität Mainz und der Bertelsmann Stiftung evalu-                                 griffen, dass die fehlende Veröffentlichungspflicht iert, um herauszufinden, ob eine derartige Vorge-                               für die Kommunen zu keiner echten Transparenz hensweise auch für weitere Gesetzgebungsver-                                    im Lande führe. Gerade regionale Themen wür- fahren geeignet sein könnte.                                                    den die Menschen interessieren, dies finde sich allerdings nicht im Gesetz wieder. Nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens wur- den die Stellungnahmen und Hinweise ausge-                                      Der Fraktionsvorsitzende von Bündnis 90/Die wertet und in den Gesetzentwurf eingearbeitet.                                  Grünen, Daniel Köbler, pflichtete der Einschät- Leider war die Bilanz ernüchternd. Nur wenige                                   zung des SPD-Fraktionsvorsitzenden bei: Vorschläge und Anregungen fanden Eingang in                                     „…dieses Transparenzgesetz ist nicht nur Kultur- den Gesetzeswortlaut. In der Entwurfsbegründung                                 wandel, es ist nicht nur ein großer Schritt hin zu beschäftigten sich lediglich sieben Seiten mit den                              einer modernen Demokratie, es ist auch eine Vorschlägen und Änderungswünschen aus dem                                       Konsequenz aus Stuttgart 21 und eine Antwort Beteiligungsverfahren. Die Darstellungen, warum                                 auf das, was uns Edward Snowden gezeigt hat. die meisten Vorschläge keinen Eingang in den                                    Wir wollen den transparenten Staat, wir wollen Gesetzeswortlaut fanden, fiel in den meisten Fäl-                               aber nicht den gläsernen Bürger. Es ist ein großer len sehr kurz aus.                                                              Schritt für die Demokratie in Rheinland-Pfalz“ (vgl. Plenarprotokoll 16/98, 98. Sitzung vom 1. Juli 1.3        Die Erste Lesung des Gesetzentwurfs                                  2015, S. 6484). Am 1. Juli 2015 beriet der Landtag erstmalig den                                Nach der ersten Beratung im Parlament wurde Gesetzentwurf. Die SPD-Fraktion lobte, dass mit                                 der Gesetzentwurf zur weiteren Beratung feder- der Schaffung einer sehr niedrigschwellig zu nut-                               führend an den Innenausschuss, mitberatend an zenden Transparenz-Plattform und der Pflicht zur                                den Rechtsausschuss und an den Wissen- aktiven Veröffentlichung durch die Verwaltung                                   schaftsausschuss verwiesen. Im Innenausschuss man sich „maximal weit weg von der schon etwas                                  fand am 10. September 2015 eine Anhörung zum verblassten, aber doch manchmal noch zu spü-                                    Gesetzentwurf statt. Im Rahmen der Anhörung renden Attitüde mancher Verwaltung entfernt,                                    gaben neben dem damaligen LfDI, Edgar Wag- dass der Bürger doch bitte vorsprechen mag,                                     ner, der Verein „Mehr Demokratie e.V.“, Prof. Dr. wenn er etwas möchte“ (vgl. Plenarprotokoll                                     Friedrich Schoch von der Albert-Ludwigs-Univer- 16/98, 98. Sitzung vom 1. Juli 2015, S. 6481).                                  sität Freiburg, Dr. Jörn Rathje von der Hamburger Dem Hinweis auf die offene Kostenfrage begeg-                                   Justizbehörde, Prof. Dr. Christian Winterhoff von nete der SPD-Fraktionsvorsitzende Alexander                                     der Wirtschaftskanzlei Graf von Westphalen, die Schweitzer offen: „Natürlich kostet die Beteiligung                             IHK Arbeitsgemeinschaft Rheinland-Pfalz, die Geld. Aber auch an der Stelle sage ich: Bei Wahl-                               Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzen- beteiligungen, die wir inzwischen zur Kenntnis zu                               verbände, der Justiziar im Deutschen Hochschul- nehmen haben, bei Ermüdungsbrüchen der par-                                     verband sowie die Kanzlerin der Johannes Gu- lamentarischen Demokratie und der Demokratie                                    tenberg-Universität Mainz ihre Meinungen und insgesamt ist es doch gut angelegtes Geld, wenn                                 Stellungnahmen zum Gesetzentwurf ab. wir Menschen einladen, sich zu beteiligen und sich ernst genommen zu fühlen“ (vgl. Plenarpro-                                 1.4        Die Zweite Lesung und tokoll 16/98, 98. Sitzung vom 1. Juli 2015, S.                                             Verabschiedung des Gesetzes 6482). Am 11. November 2015 beriet der Landtag Die stellvertretende Vorsitzende der CDU-Frak-                                  Rheinland-Pfalz in zweiter Lesung über den Ge- tion, Marlies Kohnle-Gros, kritisierte die mit dem                              setzentwurf. Kurzfristig stellten sowohl die rot- Gesetz verbundenen Kosten, verwies jedoch auch                                  grünen Regierungskoalition als auch die Fraktion darauf, dass ein großer Teil des finanziellen Auf-                              der CDU Änderungsanträge zum Gesetzentwurf. wands für die Einführung der E-Akte durchaus                                    Der Änderungsantrag der CDU umfasste dabei 12

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-1 Die Geburt eines rheinland-pfälzischen Transparenzgesetzes einen Gesetzentwurf, der auf eine proaktive Ver- öffentlichung in einer Transparenz-Plattform ver- zichtete und lediglich die Landesregierung ver- pflichten sollte, ausgewählte Informationen, die größtenteils bereits heute veröffentlicht werden, bereit zu stellen. Daneben konkretisierte der Ge- setzentwurf die bereits bestehenden Informations- und Unterrichtungspflichten der Kommunen in § 15 GemO. Der Änderungsantrag wurde mit den Stimmen von SPD und Bündnis 90/Die Grünen abgelehnt. Der Änderungsantrag der rot-grünen Regierungs- koalition sah u.a. im Bereich der Begriffsbestim- mungen in § 5 LTranspG eine Legaldefinition für Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse vor sowie ein Recht Dritter, den LfDI anzurufen, wenn sie ihre Rechte durch den Informationszugang ver- letzt sehen. Der Beirat, der den LfDI bei der Er- füllung seiner Aufgaben unterstützen soll, wurde um Mitglieder aus der Wissenschaft ergänzt. Dar- über hinaus wurde verdeutlicht, dass eine Evalua- tion mit wissenschaftlicher Unterstützung durch- zuführen ist. Im Rahmen der Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften wurde klarge- stellt, dass Auslegungs- und Anwendungshin- weise zum Gesetz durch das zuständige Ministe- rium unter Einbeziehung des Landesbeauftragten für die Informationsfreiheit als Verwaltungsvor- schrift erlassen werden sollen. Der Änderungsan- trag wurde mit den Stimmen der rot-grünen Re- gierungskoalition angenommen. Das Landestransparenzgesetz trat am 1. Januar 2016 in Kraft. Rheinland-Pfalz ist damit das erste Flächenland, in dem ein Transparenzgesetz die Informationsbeziehungen zwischen Behörden und Bürgerinnen und Bürgern regelt. 13

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-2 Bewertende Analyse des Gesetzes 2          Bewertende Analyse des Gesetzes                                    diger aber begründungspflichtiger Begrenzung von Transparenz andererseits geschwächt. Of- Das neue Landestransparenzgesetz enthält in                                   fenbar geht die Novellierung davon aus, dass es vielen Punkten im Vergleich zum Landesinforma-                                dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich frei stehe, tionsfreiheitsgesetz und Landesumweltinforma-                                 bestimmte Verwaltungsbehörden aus dem An- tionsgesetz eine Reihe von Verbesserungen für                                 wendungsbereich des Transparenzgesetzes aus- Bürgerinnen und Bürger in Rheinland-Pfalz. Ne-                                zugliedern. Dies ist aber fraglich, da das Bundes- ben dem Mittelpunkt des Gesetzes – der Schaf-                                 verfassungsgericht bereits in mehreren Entschei- fung einer Transparenz-Plattform – wurden auch                                dungen zum Ausdruck gebracht hat, dass der eine Reihe von Verbesserungsvorschlägen aus                                   Gesetzgeber bei der konzeptionellen Umsetzung dem Evaluationsbericht zum Landesinformations-                                seiner Regelungsvorstellungen keineswegs völlig freiheitsgesetz aufgegriffen (vgl. 1. Tb., Tz. II-                            frei ist (Urteil vom 27. Januar 2015, Az. 1 Bv R 2.1.1). So haben etwa auch nicht rechtsfähige                                 471/10, Rn. 123 ff; Urteil vom 30. Juli 2008, Az. 1 Vereinigungen wie Bürgervereinigungen und -                                   BvR 3262/07, Rn. 150 ff, NJW 2008, S. 2409). Die initiativen die Möglichkeit zum Informationszugang                            von ihm vorgegebenen Regelungs- und Ausnah- auf Antrag. Darüber hinaus erfahren sowohl die                                metatbestände müssen vielmehr einem nachvoll- Behörden als auch die Antragsstellenden durch                                 ziehbaren Konzept entstammen und dürfen weder einen „behördlichen Beauftragten für die Informa-                             gleichheitswidrig noch willkürlich sein. tionsfreiheit“ in Zukunft Unterstützung und Hilfe bei Anträgen auf Informationszugang. Eine Abwä-                               Bei den Bereichs- und Teilbereichsausnahmen für gungsklausel wird zu einer größeren Informa-                                  die Sparkassen, die Selbstverwaltungsorganisa- tionsfreiheit und zu gerechteren, nachvollzieh-                               tionen der Wirtschaft und der Freien Berufe, die baren Entscheidungen führen. Gleichwohl gibt es                               Landespflegekammern, steuerrechtliche Verfah- noch wesentliche Aspekte, die verbesserungs-                                  ren, den Landesrechnungshof, die Universitäten, würdig erscheinen.                                                            die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und sonstige der Aufsicht des Landes unterstehenden 2.1        Bereichsausnahmen                                                  juristischen Personen ist ein solches Konzept jedenfalls nicht mehr ohne weiteres erkennbar. Der § 3 Abs. 4 bis 7 LTranspG nimmt einen Teil                                Die Informationsfreiheitsgesetze in anderen Län- der Landesverwaltung von der Anwendung des                                    dern der Bundesrepublik Deutschland belegen, Gesetzes aus. § 3 Abs. 5, 6 und 8 LTranspG ge-                                dass die Ausklammerung weiter Verwaltungsbe- hen dabei noch über die Bereichsausnahmen in                                  reiche jedenfalls nicht zwingend erforderlich und § 2 Abs. 5 LIFG hinaus. § 7 Abs. 5 Satz 1                                     eine umfassende Geltung des Gesetzes auch für LTranspG stellt darüber hinaus die Kommunen                                   diese Bereiche möglich und praktikabel ist. und weitere Stellen der Landesverwaltung von der Veröffentlichungspflicht frei. All dies ist mit der                           2.1.1     Sparkassen, Selbstverwaltungsorga- Zielsetzung des neuen Transparenzgesetzes nur                                           nisationen der Wirtschaft und Freien schwer vereinbar, zumal nach den Erfahrungen                                            Berufe des LfDI gerade auf kommunaler Ebene das Inte- resse an Informationsgewährungen besonders                                    Nach § 3 Abs. 6 LTranspG ist das Transparenz- ausgeprägt ist. Der Gesetzesbegründung ist dazu                               gesetz auf die Sparkassen und die Selbstverwal- lediglich ein allgemeiner Verweis auf den beste-                              tungsorganisationen der Wirtschaft und der Freien henden Rechtszustand in Rheinland-Pfalz und auf                               Berufe nur anwendbar, soweit Umweltinformatio- die „Eigenverantwortung dieser Stellen für Trans-                             nen betroffen sind. Damit ist der Anwendungsbe- parenz und Offenheit“ zu entnehmen.                                           reich bei (allgemeinen) amtlichen Informationen gerade nicht eröffnet. Dies entspricht der Rege- Durch diese Privilegierungen wird das in § 1 Abs.                             lung des jetzigen § 2 Abs. 5 LIFG. Bereits die 3 LTranspG aufgestellte Regel-Ausnahme-Ver-                                   Verankerung dieser Ausnahmeregelung im Lan- hältnis von grundsätzlicher Transparenz und                                   desinformationsfreiheitsgesetz ist problematisch. Offenheit der Verwaltung einerseits und notwen-                               Das belegt die Betrachtung der bestehenden 14

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-2 Bewertende Analyse des Gesetzes Informationsfreiheitsgesetze des Bundes und der                       Der Wortlaut des § 16 Abs. 3 LTranspG ist bereits Länder. Nur im rheinland-pfälzischen Landesin-                        regelungstechnisch problematisch. Zunächst ist formationsfreiheitsgesetz liegt eine entsprechende                    § 16 Abs. 3, 1. Halbsatz LTranspG in einem Lan- Bereichsausnahme vor. Inzwischen hat jedoch                           desgesetz über staatliche Transparenz insoweit auch Baden-Württemberg nach dem Vorbild                               deklaratorisch, als die Freiheit von Forschung und Rheinland-Pfalz eine solche Bereichsausnahme in                       Lehre bereits in Art. 5 Abs. 3 GG gewährleistet seinem neuen Landesinformationsfreiheitsgesetz                        wird. Auch sprachlich wirft § 16 Abs. 3, verabschiedet. Die Selbstverwaltungsorganisatio-                      2. Halbsatz LTranspG mehr Fragen auf als er nen der Wirtschaft und der Freien Berufe nehmen                       klärt: Sollte er so zu verstehen sein, dass nur die als öffentlich-rechtliche Körperschaften Verwal-                      dort genannten Informationen über die Drittmit- tungstätigkeiten wahr; es erscheint daher sachlich                    telforschung der Transparenz- und Informations- nicht gerechtfertigt, diese aus dem Anwendungs-                       zugangspflicht unterliegen und alle sonstigen bereich des Gesetzes auszunehmen. Die Erfah-                          Dokumente der Hochschulen aus dem Anwen- rungen aus den anderen Ländern insbesondere in                        dungsbereich des Gesetzes herausfallen – etwa Nordrhein-Westfalen zeigen zudem, dass ein                            über die Einrichtung und Ausstattung von Studi- Informationsinteresse der Öffentlichkeit an diesem                    engängen, die Verwendung staatlicher Mittel oder Bereich durchaus besteht. Wie jede andere aus-                        über den Einsatz des Hochschulpersonals –, wäre kunftspflichtige Stelle sind auch die Sparkassen                      dies sachlich kaum angemessen und ein Rück- und die Selbstverwaltungsorganisationen der                           schritt im Vergleich zu den Regelungen des Lan- Wirtschaft und der Freien Berufe durch die Be-                        desinformationsfreiheitsgesetzes. Ist diese Rege- rücksichtigung entgegenstehender Belange aus-                         lung tatsächlich so gewollt, würde eine neue Be- reichend geschützt. Es besteht nach dem gesetz-                       reichsausnahme geschaffen, die aus verfassungs- geberischen Gesamtkonzept weder die Gefahr,                           rechtlichen Gründen nicht geboten und sachlich dass Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse noch                          schwer begründbar ist. Die Hochschulen und dass personenbezogene Daten von Mitgliedern,                          Universitäten üben ungeachtet ihres partiellen Kundinnen und Kunden oder Beschäftigten offen-                        Grundrechtsschutzes Verwaltungstätigkeit aus. bart werden.                                                          Eine Regelung vergleichbar mit denen in § 2 Abs. 5 ThürIFG, § 2 Abs. 3 IFG NRW oder § 1 Satz 4 2.1.2    Universitäten, Hochschulen und                               SIFG wäre sinnvoll und ausreichend, um den Forschungseinrichtungen                                      Schutz von Forschung und Lehre zu gewähr- leisten. § 16 Abs. 3 LTranspG enthält erstmals eine Re- gelung zum Schutz von Wissenschaft, Forschung                         Auch im Bereich der Drittmittelforschung enthält und Lehre. Dadurch wird zukünftig für die Univer-                     die Regelung des § 16 Abs. 3, 2. Halbsatz sitäten, Hochschulen und Forschungseinrichtun-                        LTranspG erhebliche Beschränkungen. Demnach gen rechtsverbindlich geregelt, dass das Transpa-                     soll sich die Transparenzpflicht nur auf bereits renzgesetz grundsätzlich auf diese Einrichtungen                      abgeschlossene Forschungsvorhaben erstrecken, anwendbar ist. Der LfDI vertritt seit langem die                      was bei längerfristig angelegten Vorhaben dem Auffassung, dass das Landesinformationsfrei-                          Ausschluss jedes Informationszugangs gleich heitsgesetz auch auf diese Institutionen anwend-                      kommt. Die Regelungen anderer Länder dazu bar ist (vgl. 1. Tb., Tz. III- 3.3). Denn nach dem                    sind wesentlich transparenzfreundlicher (vgl. z.B. Wortlaut des Landesinformationsfreiheitsgesetzes                      § 75 Ab. 7 Bremisches Hochschulgesetz, § 75 waren diese Einrichtungen im Rahmen ihrer Ver-                        Hamburgisches Hochschulgesetz). waltungstätigkeit vollumfänglich dem Gesetz un- terworfen. Der gegenteiligen Annahme der ur-                          Darüber hinaus ist begründungsbedürftig, warum sprünglichen Gesetzesbegründung zum Landes-                           und in welchem Umfang Rahmenvereinbarungen, informationsfreiheitsgesetz kam in diesem Zu-                         die regelmäßig im Vorfeld konkreter kooperativer sammenhang keine rechtserhebliche Bedeutung                           Forschungsvorhaben liegen, nicht zugänglich sein zu, da sie keine Grundlage im Gesetzeswortlaut                        sollten. Diese Verträge, die in der Regel Be- fand.                                                                 schränkungen von Forschung und Lehre enthal- 15

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-2 Bewertende Analyse des Gesetzes ten, können nicht ohne weiteres unter Berufung                                Gesetz entschieden (§ 55a WDRG). Beim ZDF auf den abwehrrechtlichen Gehalt von Art. 5 Abs.                              mit Sitz in Mainz (§ 1 ZDF-StV) und beim SWR, 3 GG zurückgehalten werden. Es würde For-                                     der in Mainz den Sitz eines seiner Landessender schung und Lehre vielmehr stärken, wenn hier                                  hat (§ 2 Abs. 1 SWRStVtr), ist es daher Aufgabe weit reichende Transparenz bestünde.                                          des rheinland-pfälzischen Gesetzgebers, für Transparenz und Informationszugang Sorge zu 2.1.3      Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstal-                              tragen. Dieses Sitzlandprinzip wird z. B. bereits ten (§ 3 Abs. 7 LTranspG)                                          beim RBB sowie beim NDR (Hamburg, Schles- wig-Holstein, Mecklenburg-Vorpommern, jeweils Im Unterschied zum Landesinformationsfreiheits-                               mit Informationsfreiheits- bzw. Transparenzge- gesetz, das keinen Anspruch auf Informationszu-                               setz; Niedersachsen noch ohne Informationsfrei- gang gegenüber öffentlich-rechtlichen Rundfunk-                               heitsgesetz) praktiziert. Mit Blick auf die Länder, anstalten gewährt, enthält das Landestranspa-                                 die noch nicht einmal ein Informationsfreiheitsge- renzgesetz eine einschlägige Regelung zum In-                                 setz haben, erscheint es wenig realistisch, dass in formationszugang. Nicht nur die Praxis der Infor-                             absehbarer Zeit eine staatsvertragliche Regelung mationsfreiheitsbeauftragten anderer Länder be-                               zur Anwendbarkeit des rheinland-pfälzischen stätigt das Bedürfnis, die Informationsfreiheitsge-                           Landestransparenzgesetzes in die Staatsverträge setze auf die Rundfunkanstalten zu erstrecken.                                aufgenommen wird. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfas- sungsgerichts zum ZDF-Staatsvertrag gibt dem                                  2.1.4     Kommunen Gesetzgeber den Auftrag, mehr Transparenz bei den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zu                               Die Ausnahme der Kommunen von der Veröffent- schaffen (Urteil vom 25. März 2014, Az. 1 BvF                                 lichungspflicht nach § 7 Abs. 5 LTranspG bildet 1/11 Rn. 82 ff., NJW 2014, S. 867).                                           eine schmerzliche Lücke des Anwendungsbe- reichs des Transparenzgesetzes. Laut der Geset- Im Anschluss an dieses Urteil wurde zwar im Be-                               zesbegründung waren dafür fiskalische Erwägun- reich der Gremienarbeit ein Ausbau der Transpa-                               gen maßgeblich. Mit der Ausnahme der Kommu- renz in Angriff genommen, jedoch bleiben viele                                nen von der Veröffentlichungspflicht wird gerade Bereiche weiterhin intransparent. Vor dem Hinter-                             der Teil der Landesverwaltung ausgenommen, grund der bestehenden Finanzierung ist das Be-                                der in den vergangenen Jahren von Bürgerinnen dürfnis nach Informationen zu den Kosten, den                                 und Bürgern im Rahmen von Anträgen nach dem Abläufen und den Hintergründen von Entschei-                                  Landesinformationsfreiheitsgesetz besonders dungen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkan-                                 häufig in Anspruch genommen wurde. Auch die stalten groß. Damit geht auch einher, dass die                                Praxis in anderen Flächenländern zeigt, dass die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten außer-                               Transparenz der öffentlichen Verwaltung vor al- halb des Bereichs der journalistisch-redaktionellen                           lem auf kommunaler Ebene von den Bürgerinnen Arbeit transparenter sein müssen als die privaten                             und Bürgern begehrt und erwartet wird. Auf die Rundfunksender, die an den Rundfunkgebühren                                   Transparenz-Plattform bezogen bedeutet dies, nicht partizipieren.                                                          dass durch die Ausnahme der Kommunen von der Veröffentlichungspflicht eine signifikante Minde- Die Regelung des § 3 Abs. 6 LTranspG schränkt                                 rung des zugänglichen Informationsbestands der den eröffneten Informationszugang jedoch so-                                  öffentlichen Hand bewirkt wird, die den Zielset- gleich wieder ein. Dieser ist danach erst nach                                zungen des Gesetzes nicht entspricht. Schaffung staatsvertraglicher Regelungen mög- lich. Diese zusätzliche Hürde ist wenig nachvoll-                             Für die Kommunen hätte im Gesetz ein Zeitplan ziehbar, da nach der für das ZDF entwickelten                                 vorgesehen werden sollen, ab wann auch für Rechtsprechung zum Sitzlandprinzip insbeson-                                  diese – ggf. schrittweise und thematisch differen- dere für Mehrländeranstalten entscheidend ist, wo                             zierend – eine Veröffentlichungspflicht besteht. diese ihren Sitz haben. Für diese Lösung hat man                              Dergestalt könnte für die Zukunft eine flächende- sich bereits in Nordrhein-Westfalen beim WDR- 16

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-2 Bewertende Analyse des Gesetzes ckende Transparenz in der gesamten Landesver-                      2.2.2     § 7 Abs. 5 LTranspG waltung sichergestellt werden. Das Prinzip des „access for one = access for all“ Die Kommunen in Rheinland-Pfalz stehen durch                       hat Eingang ins Transparenzgesetz gefunden. das Transparenzgesetz zwar nicht in einem recht-                   Danach sind Antworten auf elektronisch gestellte lichen Zwang, aber unter einem faktischen Druck,                   Anträge auf Informationszugang in die Transpa- Informationen auf der Transparenz-Plattform zu                     renz-Plattform einzustellen. Auch diese be- veröffentlichen. Das Transparenzgesetz gibt die                    grüßenswerte Regelung gilt allerdings nach § 7 Maßstäbe für eine offene Verwaltung in Rhein-                      Abs. 5 LTranspG nicht für die Kommunen. land-Pfalz vor, denen die Kommunen aber aus technischen und auch finanziellen Gründen nicht                    Um keinen höheren Arbeitsaufwand und keine ohne weiteres nachkommen können. Hier er-                          steigenden Kosten bei den Kommunen hervorzu- scheint es notwendig, den Kommunen Brücken zu                      rufen, könnten die Antworten auf elektronische mehr Transparenz zu bauen, z.B. durch An-                          Anträge nach § 11 LTranspG nicht nur elektro- reizsysteme, technische, organisatorische oder                     nisch an die antragsstellende Person, sondern beratende Unterstützung.                                           gleichzeitig an eine Clearing-Stelle des Landes geschickt werden. Dieser Stelle würde es oblie- 2.2      Zu Einzelfragen des Gesetzes                              gen, die Antworten zu anonymisieren und tech- nisch aufzubereiten, um sie dann auf die Transpa- Eine Reihe von weiteren Einzelregelungen ver-                      renz-Plattform einzustellen. Dieses Vorgehen dient eine nähere Betrachtung.                                     würde zu einer größeren Transparenz bei den Kommunen führen, ohne diese mit zusätzlicher 2.2.1    § 7 Abs. 1 Nr. 4 LTranspG                                 Arbeit oder höheren Kosten zu belasten. Vielmehr wäre zu erwarten, dass sich die Zahl der Anträge Nach dem Gesetzeswortlaut sollen Beschaffungs-                     bei den Kommunen verringern würde, da Anträge verträge und Verträge über Kredite und Finanzge-                   zu gleichen Themen oder gleichen Fragestellun- schäfte von der Veröffentlichungspflicht ausge-                    gen bereits durch eine Suche auf der Transpa- nommen werden. Laut der Gesetzesbegründung                         renz-Plattform beantwortet werden könnten. sollen nur noch Staatsverträge, Verwaltungsab- kommen und Kooperationsverträge nach § 7 Abs.                      2.2.3     Kernbereich exekutiver Eigenverant- 1 Nr. 4 LTranspG veröffentlicht werden. Bereits                              wortung (§ 14 Abs. 1 Satz 1 LTranspG) nach den Forderungen der Enquete-Kommission 16/2 „Aktive Bürgerbeteiligung für eine starke                     Anknüpfungspunkt für diesen Schutztatbestand ist Demokratie“ des Landtags Rheinland-Pfalz sollte                    der Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung. die Vergabe öffentlicher Gelder transparenter                      Wie sich aus der verfassungsgerichtlichen Recht- werden. Neben Verträgen über große Bauvorha-                       sprechung ergibt, sind nicht sämtliche Vorgänge ben sind für Bürgerinnen und Bürger gerade Be-                     aus dem Bereich der Willensbildung der Regie- schaffungsverträge von großem Interesse. In                        rung von vornherein dem Informationszugang Hamburg war ein wichtiger Anlass des dortigen                      entzogen. Die Anforderungen hieran sind anhand Transparenzgesetzes der Bau der Elbphilharmo-                      der Umstände des Einzelfalls zu konkretisieren nie. Die Verträge im Zusammenhang mit diesem                       und hängen maßgeblich davon ab, ob es sich um Bauvorhaben sind die meistgesuchten Informatio-                    einen noch laufenden oder um einen bereits ab- nen im Hamburger Transparenzportal. Dies zeigt,                    geschlossenen Vorgang handelt. Jedenfalls ist bei dass in der Bevölkerung gerade an öffentlichen                     abgeschlossenen Verfahren der Schutz des Projekten, die mit großen Steuerausgaben ver-                      Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung mit bunden sind, ein erhebliches Interesse besteht.                    dem Interesse am Informationszugang abzuwä- gen. Dabei muss die informationspflichtige Stelle befürchtete negative Auswirkungen auf die Funk- tionsfähigkeit der Regierung anhand der jeweili- 17

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-2 Bewertende Analyse des Gesetzes gen Umstände des Einzelfalls nachvollziehbar                                  von zwei Monaten ist bei Anträgen nach dem belegen.                                                                      Landesumweltinformationsgesetz seit Jahren erprobt und erwies sich als ausreichend. Vor die- 2.3        Antragsverfahren                                                   sem Hintergrund ist nicht ersichtlich, warum eine solche Höchstbearbeitungsfrist nicht bei allen Die Erfahrungen, die mit Anträgen nach dem Lan-                               Anträgen auf Informationszugang zur Anwendung desinformationsfreiheitsgesetz gesammelt wur-                                 kommen sollte. Für Anträge mit Mischinformatio- den, und die Ergebnisse der Evaluation des Lan-                               nen, die sowohl aus Umweltinformationen als desinformationsfreiheitsgesetzes sollten dazu                                 auch aus amtlichen Informationen bestehen, wird verwendet werden, das Antragsverfahren zu ver-                                aufgrund der Umweltinformations-Richtlinie auch bessern. Es hätte daher nahe gelegen, die Rege-                               in Zukunft die Höchstfrist von zwei Monaten lungen zum Antragsverfahren zu überarbeiten                                   gelten. statt die Regelungen des Landesinformationsfrei- heitsgesetzes weitgehend ungeprüft zu überneh-                                2.3.2     Mitteilungspflichten (§ 12 Abs. 4 Satz 1 men. Die Verständlichkeit und Lesbarkeit einiger                                        LTranspG) Regelungen im Antragsverfahren wurde zudem noch dadurch verschlechtert, dass verschiedene                                Es fehlt an einer Regelung, nach welcher die Bestimmungen des Landesinformationsfreiheits-                                 Antragstellerin oder der Antragsteller zu informie- gesetzes nun zusammengenommen wurden und                                      ren ist, wenn der Informationszugang zu einem in wenigen Paragrafen geregelt sind.                                          späteren Zeitpunkt möglich wird. Eine solche Regelung wäre nicht nur bürgerfreundlich, son- 2.3.1      Bearbeitungsfristen (§ 12 Abs. 3                                   dern diente auch der Entlastung der Verwaltung. LTranspG)                                                          Wiederholte Anfragen der antragstellenden Per- son, ob ihrem Informationsbegehren nunmehr Die Regelung des § 12 Abs. 3 LTranspG ent-                                    stattgegeben werden kann, könnten vermieden spricht der des § 5 Abs. 4 LIFG und sieht keine                               werden, wenn der antragstellenden Person vorab Höchstfrist bei der Bearbeitung eines Antrags auf                             mitgeteilt würde, dass die Behörde aus eigener Informationszugang zu amtlichen Informationen                                 Initiative den Informationszugang zu einem späte- vor, sondern eine Sollfrist von einem Monat. Eine                             ren Zeitpunkt gewährt. Höchstfrist bei der Bearbeitung wurde nicht nur im Evaluationsbericht gefordert. Der Art. 3 Abs. 2                               2.4       Transparenz und Datenschutz Buchst. b Umweltinformations-Richtlinie verlangt ebenfalls eine Bescheidung des Antrags auf Zu-                                Transparenz ist mit dem Datenschutz vereinbar. gang zu Umweltinformation spätestens zwei Mo-                                 In der modernen und offenen Gesellschaft, die nate nach Antragstellung, falls die Informationen                             wesentlich von digitaler Kommunikation geprägt derart umfangreich und komplex sind, dass der                                 ist, soll der Einzelne frei und selbstbestimmt seine Antrag nicht innerhalb eines Monats beschieden                                Rolle definieren können. Seine informatorische werden kann. Diese Höchstbearbeitungsfrist                                    Rechtsstellung bedarf differenzierter Ausgestal- wurde für Umweltinformationen in § 12 Abs. 3                                  tung. Deshalb findet die Transparenz ihre Gren- Nummer 2 LTranspG aufgenommen, nicht jedoch                                   zen in entgegenstehenden schutzwürdigen Be- für amtliche Informationen.                                                   langen (§ 1 Abs. 3 LTranspG), zu denen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ge- Ziel des Landestransparenzgesetzes soll es u.a.                               hört. Die Ausgestaltung des Transparenzgesetzes sein, die Regelung des Landesinformationsfrei-                                selbst berührt den Datenschutz, wenn es um die heitsgesetzes und Landesumweltinformationsge-                                 Preisgabe personenbezogener Daten durch den setzes zu harmonisieren. Ein Auseinanderfallen                                Einzelnen geht, der seine Rechte und Möglich- der gesetzlichen Höchstbearbeitungsfristen ist                                keiten nach dem Transparenzgesetz wahrnehmen nicht nur unter diesem Aspekt wenig konsistent,                               will. sondern wird auch zu erheblichen Problemen in der Praxis führen. Die Höchstbearbeitungsfrist 18

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-2 Bewertende Analyse des Gesetzes 2.4.1     § 6 Abs. 3 LTranspG                                         Namen verwendet. Ein solches Verständnis wi- derspricht aber Sinn und Zweck des Transpa- In § 6 Abs. 3 LTranspG wird die Möglichkeit von                       renzgesetzes. Verbesserungsvorschlägen an die Plattform gere- gelt. Dort heißt es, dass keine anonymisierte,                        Da im persönlichen (mündlichen oder telefoni- sondern ausschließlich eine personalisierte                           schen) bzw. schriftlichen Verkehr mit Behörden Rückmeldung auf der Transparenz-Plattform                             der Bürgerinnen und Bürger ihre Identität in aller möglich ist. Es ist nicht nachvollziehbar, warum                      Regel durch einfache formlose Angabe ihres Na- eine Bürgerin oder ein Bürger bei Hinweisen zu                        mens zu erkennen geben, ohne dass dies – an- fehlerhaften, erklärungsbedürftigen oder missver-                     ders nur bei förmlichen Verwaltungsverfahren – ständlichen Informationen über eine Internetplatt-                    zu einer Nachprüfung oder gar Identitätsfeststel- form ihren bzw. seinen Namen angeben muss.                            lung durch die Behörde führt, wird man bei „Je- Die Rückmeldung soll zur Verbesserung der                             dermann-Verfahren“ nach dem Landestranspa- Plattform dienen, daher sollten Bürgerinnen und                       renzgesetz davon ausgehen können, dass auch Bürger auch motiviert werden, Verbesserungspo-                        hier grundsätzlich die Angabe des Namens aus- tential aufzuzeigen und nicht durch überhöhte                         reicht. In Ausnahmefällen ist die Behörde aller- Anforderungen für eine Rückmeldung von einer                          dings befugt, die Antragsbearbeitung zurückzu- solchen abgehalten werden.                                            stellen, bis sie Klarheit über die Identität der An- tragstellenden hat. 2.4.2     Erkennbarkeit des Antragstellers (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG)                                     Die Erhebung personenbezogener Daten durch die transparenzpflichtige Stelle richtet sich nach Der § 11 Abs. 2 Satz 1 LTranspG verlangt, dass                        den Bestimmungen des Landesdatenschutzge- die Identität des Antragstellers oder der Antrag-                     setzes. Nach § 12 Abs. 1 LDSG dürfen personen- stellerin für die transparenzpflichtige Stelle er-                    bezogene Daten der Betroffenen erhoben werden, kennbar sein muss. Eine anonyme Antragstellung                        wenn ihre Kenntnis zur rechtmäßigen Erfüllung ist damit nicht mehr möglich. Dieser Ansatz er-                       der Aufgaben der verantwortlichen Stelle erforder- scheint aus informationsfreiheitsrechtlicher wie                      lich ist. Angesichts des Jedermann-Rechts auf aus datenschutzrechtlicher Sicht fragwürdig. Da                       Zugang zu Informationen (§ 2 Abs. 2 LTranspG) jeder, ohne Ausnahme, einen entsprechenden                            geht es um die angemessene Sicherung der Auf- Antrag stellen kann, ist es für die angefragte                        gabenerfüllung. Der angefragten Stelle muss Stelle für die Bescheidung des Antrags grund-                         insbesondere eine Möglichkeit eröffnet werden, sätzlich nicht erforderlich, die Identität des An-                    die beantragten Informationen der anfragenden tragstellers oder der Antragstellerin zu kennen.                      Person zukommen zu lassen, wozu personenbe- Dann sollte sie nach datenschutzrechtlichen                           zogene Daten erforderlich sein können. Wenn Grundsätzen seine Identität aber auch nicht fest-                     durch den Informationszugang Kosten entstehen, stellen.                                                              kann es für die Behörde erforderlich sein, die Identität der Antragstellenden zu kennen, um ih- Bei einer engen Auslegung der Regelung wären                          ren Kostenerstattungsanspruch durchsetzen zu elektronische Anträge nur noch mit elektronischer                     können. Signatur zulässig, da nur dann die Identität der antragsstellenden Person einwandfrei festgestellt                     Wenn eine Feststellung der Identität erforderlich werden kann. Ein Antrag durch einfache E-Mail                         ist, dürfen an diese Feststellung keine überzoge- oder über das Portal „Frag den Staat“ wären nicht                     nen Anforderungen gestellt werden. Eine einfache mehr möglich sein, da eine E-Mail-Adresse nicht                       Namensnennung in einem Brief, einer E-Mail oder ausreichen kann, um die Identität eines Antrag-                       in einem Telefonat ist für die transparenzpflichtige stellers oder einer Antragstellerin erkennen zu                       Stelle regelmäßig vollständig ausreichend, um die können; im Internet ist schließlich nicht gewähr-                     antragstellende Person zu identifizieren. Die Vor- leistet, dass der Antragsteller oder die Antrag-                      lage eines Ausweises zu verlangen ist nur zuläs- stellerin in seiner E-Mail-Adresse seinen echten                      sig, wenn begründete Zweifel an der mitgeteilten 19

Tätigkeitsbericht zur Informationsfreiheit 2014/2015 | I-2 Bewertende Analyse des Gesetzes Identität des Antragstellers bestehen. Das Anfor-                             zugänglich machen. Für alle oberen und unteren dern einer Ausweiskopie ist nach Maßgabe des                                  Landesbehörden sowie die übrigen veröffent- § 20 Abs. 2 PAuswG nicht zulässig.                                            lichungspflichtigen Stellen gilt die Veröffent- lichungspflicht erst nach fünf Jahren. Die rhein- 2.4.3      Weiterleitung des Antrags (§ 11 Abs. 3                             land-pfälzischen Behörden sind aber aufgerufen, Satz 1 LTranspG)                                                   so schnell wie möglich die veröffentlichungspflich- tigen Informationen auf der Transparenz-Plattform Die vorgesehene Weiterleitung des Antrags auf                                 bereitzustellen. Informationszugang von der adressierten Stelle an die transparenzpflichtige Stelle, bei der die Informationen tatsächlich vorliegen, ist daten- schutzrechtlich problematisch, da mit dem Antrag zugleich auch personenbezogene Daten der An- tragstellerin oder des Antragstellers übermittelt werden. Nach datenschutzrechtlichen Grundsät- zen ist daher in der Praxis die Vorgehensweise vorzuziehen, der Antragstellerin oder dem Antrag- steller lediglich mitzuteilen, bei welcher Behörde die begehrten Informationen vorliegen und nicht gleichzeitig eine Weiterleitung vorzunehmen. 2.5        Zeitliche Dimension der Veröffentlichungspflicht Das Transparenzgesetz sieht für die Veröffent- lichungspflicht eine Übergangsbestimmung in § 26 LTranspG vor. Nach dieser soll zwar vom ersten Tag seit Inkrafttreten des Gesetzes eine Transparenz-Plattform zugänglich sein, die voll- ständige Funktionsfähigkeit der Plattform muss nach dem Gesetzeswortlaut jedoch erst zwei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes gewähr- leistet sein. Auch das Hamburger Transparenz- gesetz sah eine Übergangszeit vor, nach dieser mussten erst nach zwei Jahren alle veröffent- lichungspflichtigen Informationen abrufbar sein. Der Gesetzgeber in Rheinland-Pfalz entschied sich demgegenüber dafür, eine Transparenz- Plattform ab dem ersten Tag des Inkrafttretens online anzubieten und dann weiterzuentwickeln, bis sie nach zwei Jahren für die obersten Landes- behörden endgültig voll funktionsfähig ist. Der rheinland-pfälzische Gesetzgeber hat die Veröffentlichungspflicht nach der Art der Informa- tionen und der veröffentlichungspflichtigen Stellen gestaffelt geregelt. Nach zwei Jahren müssen Landesbehörden einen Teil der Informationen veröffentlichen und erst nach drei Jahren die übri- gen Informationen über die Transparenz-Plattform 20