Plattformen können durch die systematische Datenerfassung, ein hohes Datenvolumen und eine blitzschnelle Datenverarbeitung starke Netzwerk- effekte auslösen. Das bedeutet, dass der Nutzen und der Wert einer Platt- form mit jedem zusätzlichen User steigt und deshalb größere Plattformen nahezu automatisch immer größer werden, während kleinere Konkur- renten meist klein bleiben („the winner takes it all“). Der Wettbewerbs- schaden wird noch größer, wenn Anbieter (wie Google) ihre Nutzernetz- werke des einen Marktes (z. B. Suchmaschinen) auf einen anderen Markt übertragen (z. B. Betriebssysteme – Android) und dort eher aufgrund von Verbrauchernötigung denn aufgrund einer freien Verbraucherentschei- dung erfolgreich sind. Allein schon die prominentesten Beispiele zeigen, dass der Wettbewerb auf bestimmten digitalen Märkten bereits ausgehebelt ist: Facebook nutzen allein 21 Millionen Menschen in Deutschland täglich; Google hat einen Marktanteil von 90 Prozent bei Suchmaschinen. Solche Dispro- portionen werfen grundlegende Fragen des Wettbewerbs auf. Daher ist gerade hier eine besonders sorgfältige Analyse des Ordnungsrahmens erforderlich. Gleichzeitig muss bei etwa erforderlichen Anpassungen des Rechtsrahmens berücksichtigt werden, dass neue innovative Geschäfts- modelle sich auch entwickeln und gedeihen können. Denn die digitalen Plattformen bieten neue Möglichkeiten, die es im Sinne der Wirtschaft und Gesellschaft zu nutzen gilt. Die Fragen, die wir uns im Blick auf die Weiterentwicklung des gesetzlichen Rahmens für das digitale Zeitalter stellen müssen, lauten zum Beispiel: • Was bedeutet es überhaupt, wenn nicht mehr nur physische Produkte, sondern auch Daten zum zentralen Wirtschaftsfaktor werden? •	Wie geht man regulatorisch mit Unternehmen und Anbietern um, die keine greifbaren bzw. realen Güter herstellen oder mit diesen handeln? www.de.digital      5 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 5                                                                    27.05.16 08:30

• Was sagen Umsatzerlöse über einen Anbieter aus, dessen Geschäftsmodell im Kern Daten und nicht Entgelte sind? • Wie lässt sich verhindern, dass sich Märkte aufgrund von Datenkonzentrationen verschließen? • Wie stellen wir auf einem gemeinsamen Markt einheitliche Wettbewerbsbedingungen her, damit Online- und Offline-Akteure auf Augenhöhe konkurrieren können? • Wie verhindern wir Preisdiskriminierung und Preisdiktat? • Wie kommen wir Datenmissbrauch auf die Spur, und wie verhindern und sanktionieren wir ihn? •	Was müssen wir tun, damit sich Unternehmen effektiv vor Wirt- schaftsspionage, Daten- und Know-how-Diebstahl schützen können? • Wie bringen wir auch Plattformanbieter dazu, ihren Beitrag zum Aufbau der notwendigen digitalen Anschlüsse zu leisten, wo diese doch die Grundlage ihres Geschäftsmodells sind, obwohl sie selbst meist keine Anschlussinfrastruktur („letzte Meile“) besitzen? • Was müssen wir tun, damit auch Plattformen, die nicht selbst anbieten, sondern lediglich vermitteln, stärker in die Verantwortung für Entlohnungs- und Arbeitsbedingungen genommen werden? • Wie sichern wir effektiv weitere grundlegende Rechte, wie z. B. das Urheberrecht, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das Recht auf Vergessen usw. ? • Wie stellen wir eine schnellere regulatorische Reaktionszeit her, die mit der Schnelligkeit digitaler Entwicklungen Schritt hält? •	Wie stellen wir sicher, dass Verbraucherinnen und Verbraucher souve- rän im Umgang mit ihren persönlichen Daten sind und bleiben? Das schließt auch ein, dass sie darüber verfügen können, wer im Besitz ihrer Daten ist. 6 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 6                                                                         27.05.16 08:30

• Sind wir institutionell schlagkräftig genug aufgestellt, um eine Wett- bewerbspolitik zu machen, die mit der wachsenden Macht großer Daten-, Internet- und Tech-Unternehmen angemessen umgehen kann? • Wie stellen wir sicher, dass global agierende digitale Unternehmen angemessen Steuern zahlen und sich damit an der Finanzierung von Infrastruktur und Gemeinwesen beteiligen? Mit diesem Grünbuch stößt das BMWi einen Dialogprozess an, der Anfang 2017 in einem Weißbuch münden soll. Viele Aspekte sind zu berücksichtigen, und wir werden das nur erfolgreich tun können, wenn wir Lernpartnerschaften mit der Wissenschaft, der Wirtschaft und der Gesellschaft eingehen. Wir wollen einen breiten Dialog führen, zu dem wir ausdrücklich alle einladen – persönlich in Workshops, die wir ver- anstalten werden, schriftlich oder auch über den Konsultationsraum auf unserer Internetseite http://de.digital/gruenbuch. Nur so lassen sich in einem umfassenden Ansatz ausgewogene Lösungen für eine der zentralen Herausforderungen unserer Zeit erarbeiten. Dieses Grünbuch konzentriert sich auf die zentralen wirtschaftspoliti- schen Fragen im Zusammenhang mit digitalen Plattformen und wird dabei notgedrungen damit unmittelbar verknüpfte Aspekte auslassen, die auch anderswo diskutiert werden, wie z. B. urheberrechtliche oder arbeits­ rechtliche Fragen. Diese werden hier nicht zentral behandelt, jedoch berücksichtigt. Auch rundfunkrechtliche Themen bleiben in diesem Grünbuch weitgehend unberücksichtigt, da diese staatsvertraglich durch die Länder zu klären sind. Hierzu hat sich die Bundesrepublik Deutsch- land auch bereits gegenüber der EU-Kommission im Rahmen eines Kon- sultationsverfahrens geäußert (http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/ PDF/P-R/positionspapier-zum-regelungsumfeld-plattformen-online- vermittler-usw). Wir danken Frau Prof. Heike Schweitzer, Herrn Prof. Thomas Fetzer sowie Herrn Prof. Martin Peitz. Sie haben im Rahmen des Fachdialogs einen we- sentlichen wissenschaftlichen Beitrag geleistet, auf dem dieses Grünbuch basiert. Sehr wichtige Impulse hat darüber hinaus der Wissenschaftliche Arbeitskreis der Bundesnetzagentur geliefert sowie das Wissenschaftliche Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK). www.de.digital      7 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 7                                                                     27.05.16 08:30

Zusammenfassung und Leitsätze Soziale Netzwerke im Internet, Vergleichs- und Bewertungsportale, Such- maschinen, Sharing-Plattformen, App Stores, Online-Marktplätze und Medienplattformen – sie alle werden in der laufenden Debatte als digitale oder Online-Plattformen bezeichnet. Die wirtschaftliche Besonderheit von digitalen Plattformen besteht in der systematischen Erfassung und Auswertung von Daten und damit verbundenen Netzwerkeffekten. Eine einheitliche Definition für „digitale Plattform“ ist angesichts deren großer Vielfalt kaum möglich, weshalb auch die verschiedenen Segmente erörtert werden sollten. Um eine breite Diskussion zu ermöglichen, verste- hen wir für die Zwecke dieses Grünbuchs den Begriff „digitale Plattform“ in einem weiten Sinn. Digitale Plattformen sind internetbasierte Dienste, die durch Aggregation, Selektion und Präsentation Aufmerksamkeit für Inhalte erzeugen. Hierunter fallen auch Medienplattformen. Bei ihnen dreht sich die Debatte vor allem um rundfunkrechtliche Fragen der Mei- nungsvielfalt, die wir hier jedoch ausklammern. Für die Weiterentwicklung des Ordnungsrahmens wollen wir uns von folgenden Thesen leiten lassen: 8 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 8                                                                            27.05.16 08:30

I.       Digitalisierung und Datennutzung verändern Märkte und stellen bestehende Geschäftsmodelle infrage. Ein „Regulierungsgefälle“ zwischen herkömmlichen und neuen Diensten und Produkten ver- zerrt den Wettbewerb. Die derzeitigen gesetzlichen Grundlagen müssen daraufhin überprüft werden, ob angesichts der fortschreiten- den Digitalisierung rechtliche Rahmenbedingungen so angepasst werden müssen, dass ein Level Playing Field zwischen „analogen“, „digitalen“ und „hybriden“ Geschäftsmodellen gesichert wird. Wir fragen: (1) Ist in allen Bereichen gesichert, dass Unternehmen, die auf einem gemeinsamen Markt aktiv sind, auch einheitlich reguliert werden? (2) Wo ist dies nicht der Fall? (3) In welchen Bereichen besteht ein relevantes Wettbewerbsverhältnis zwischen (streng regulierten) Telekommunikationsanbietern bzw. -netz­ betreibern einerseits und (schwach regulierten) digitalen Plattformen andererseits? (4) In welchen Bereichen führt der Bedeutungszuwachs digitaler Plattformen dazu, dass die sektorspezifische Regulierung reduziert bzw. angepasst werden sollte? (5) Welche Änderungen – am Rechtsrahmen oder in der Rechtsanwen- dung – wären konkret notwendig, um gleiche Rechte für alle Spieler auf einem Spielfeld zu gewährleisten? www.de.digital      9 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 9                                                                       27.05.16 08:30

II.     Als Folge der rasanten technologischen Entwicklung kommen binnen kürzester Zeit ganz neue Anbieter auf den Markt, die selbst bisherige „Platzhirsche“ rasch vom Markt verdrängen können. Solche neuen Player können auch in Deutschland und Europa entstehen. Das setzt aber voraus, dass neue Ideen nicht durch überbordende Regulierung schon im Keim erstickt werden und gleichzeitig Wettbewerbsfairness sichergestellt wird. Es geht um eine neue Balance zwischen Innovation und gleichen Wettbewerbschancen. Wir fragen: (6) Wie können wir sicherstellen, dass sich neue innovative Geschäftsmo- delle auch in Deutschland und Europa entfalten können, und zwar ohne nur technische Aspekte zu berücksichtigen? (7) Brauchen wir Experimentierklauseln oder Ausnahmeregelungen? (8) Falls ja, wie könnten diese konkret aussehen? III.	Die digitalen Infrastrukturen müssen für die Gigabitgesellschaft fit gemacht werden. Derzeit schaut Regulierung vor allem auf Markt­ anteile der Telekommunikationsunternehmen und versucht, Wett- bewerb sicherzustellen. Jetzt geht es darum, einen Ordnungsrahmen zu schaffen, der stärkere Anreize für Netzinvestitionen in Gigabit­ infrastrukturen setzt und Innovationen auf Diensteebene fördert. Wir fragen: (9) Welche konkreten Anpassungen am Rechtsrahmen (Zugangs-, Entgelt­ regulierung etc.) sind vorzunehmen, um den Netzausbau zu beschleunigen? (10) Sind Zugangsrechte und -pflichten im Hinblick auf deren tatsächliche Infrastrukturwirkungen stärker zu konditionieren? (11) Kann ein Wettbewerb um den Markt in ländlichen Gebieten den Ausbau von Gigabitnetzen vorantreiben? (12) Ist es sinnvoll, Plattformen stärker am Infrastrukturausbau zu beteiligen? 10 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 10                                                                             27.05.16 08:30

IV.      Die Datenökonomie stellt uns vor ganz neue Herausforderungen. Sie führt zu Zielkonflikten: Einerseits geht es um Möglichkeiten, durch Datennutzung neue Geschäftsmodelle, neue Dienstleistun- gen zu entwickeln, und andererseits darum, Datensicherheit und Datensouveränität zu gewährleisten. Diese Zielkonflikte müssen produktiv aufgelöst werden. Wir fragen: (13) Wie kann sichergestellt werden, dass der (gesamt-)wirtschaftliche Wert von Daten genutzt wird, ohne individuelle Rechte zu verletzen? (14) Sind neue Formen der Einwilligung erforderlich, die Nutzerinnen und Nutzern den Grad der Sensibilität und den wirtschaftlichen Wert abgefragter Daten besser verdeutlichen? (15) Wie wären sie konkret auszugestalten und wie und von wem zu überwachen? (16) Wie kann sichergestellt werden, dass der Ordnungsrahmen auch das Ausprobieren bzw. die Entstehung neuer innovativer Angebote/ Geschäftsmodelle in Deutschland ermöglicht und damit hinreichend chancenorientiert ausgestaltet ist? V.        Die gegenwärtige Datenökonomie führt durch die besondere Stärke einzelner Plattformen und Netzwerke teilweise zu Konzentrationsentwicklungen oder monopolähnlichen Strukturen. Wettbewerb ist auch in der „digitalen Markt- wirtschaft“ das wichtigste Instrument für Wachstum und Innovation. Voraussetzung hierfür ist ein robuster Ordnungs- rahmen, der für unverfälschten Wettbewerb sorgt und so die Chancengleichheit der Wettbewerber sichert. Wir fragen: (17) Erfordern die Besonderheiten von Plattformen und Netzwerken spezifische Regeln und eine besondere Kontrolle? (18) Falls ja: Was wäre konkret wie zu regeln? (19) Wenn es keiner besonderen Regeln bedarf, sind ggf. Anpassungen oder Modifizierungen bestehender Regelungen nötig? www.de.digital     11 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 11                                                                     27.05.16 08:30

VI.    Dieser Ordnungsrahmen muss klare Regeln und durchsetzbare Rechte beinhalten. Dies betrifft sowohl die Rechte von Unternehmen als auch von Verbraucherinnen und Verbrauchern. Wir fragen: (20) Sollen Verflechtungen zwischen Portalen und Produktanbietern un- abhängig von einer nachweisbaren Diskriminierung offengelegt werden? (21) Falls ja: Ab welcher Grenze und in welcher Weise? (22) Und falls weitere Transparenz- und Informationspflichten eingeführt werden sollten: Wie sind diese konkret auszugestalten? (23) Benötigen wir eine Reform des Verfahrensrechts, um eine schnellere Rechtsdurchsetzung zu ermöglichen? 12 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 12                                                                           27.05.16 08:30

VII.	Zwischen Plattformbetreibern und Verbrauchern besteht oft ein Informationsungleichgewicht. Privatautonomie setzt allerdings auch in der digitalen Wirtschaft gleich starke, also annähernd gleich informierte Vertragspartner voraus. Um Verbraucherinnen und Verbrauchern souveräne Entscheidungen zu ermöglichen, sind etwa bei Bewertungsportalen Geschäftsbeziehungen, und damit potenzielle Interessenkonflikte, transparent zu machen. Digitale Plattformen, deren Geschäftsmodelle auf Algorithmen beruhen, müssen nicht diese an sich, aber deren Kriterien offenlegen. Wir fragen: (24) Führen Plattformen zu Informationsungleichgewichten, die einer besonderen Regulierung bedürfen? (25) Welche Transparenzvorschriften wären in welchen Fällen notwendig, um Informationsungleichgewichten zu begegnen? (26) Sollte eine gesetzliche Verpflichtung zur Kennzeichnung des Ge- schäftsmodells eingeführt werden? (27) Sollten Bewertungsportale dazu verpflichtet werden, zu veröffentli- chen, in welchem Umfang Bewertungen inhaltlich geprüft wurden? (28) Wie und durch wen sollte die Aufsicht erfolgen und welche Sanktio- nen wären vorzusehen? www.de.digital     13 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 13                                                                   27.05.16 08:30

VIII.	Plattformen können aufgrund der verfügbaren (einschließlich nicht personenbezogener) Daten über den konkreten Nutzer oder das von ihm verwendete Endgerät für die angebotenen Produkte und Dienstleistungen personalisierte Preise berechnenund verlangen. Dieser Informationsvorsprung des Anbieters gegenüber dem einzel- nen Nutzer ist eine unangemessene Bevorzugung des Anbieters und diskriminiert die unterschiedlichen Nutzerinnen und Nutzer. Des- halb müssen Anbieter diese Praktik und die Preisbildungskriterien transparent machen. Wir fragen: (29) Sollten solche Preisdifferenzierungen zulässig sein? (30) Falls ja, müsste der Anbieter unter Transparenzgesichtspunkten darauf hinweisen? (31) Falls nein: Welche Regelungen sind konkret erforderlich? (32) Ist zwischen marktmächtigen Anbietern und Anbietern ohne marktbeherrschende Stellung zu unterscheiden? 14 BMWi_Gruenbuch_A4_ICv2_RZ03.indd 14                                                                           27.05.16 08:30