t Parteienfinanzierung, BT-Drs. 12/4425 (19.2.1993), S. _20, sowie die Prüfbemerkungen der Präsidentin des Deutschen Bundestages, BT- Drs. 13/8888 (29.10.1997), -s. ss~ Di~  Gutachten der Wirtschaftsprüfergesellschaften Se- cura und Counsel Treuhand legen plausibel dar., daß eine Bewertung nach dem Verkehrswert, für die eine zwingende Methode nicht bereitsteht, unzweckmäßig wä- re. Die Bewertung nach dem handelsrechtlich ermittei- ten Buchwert genügt dem Transparenzgebot des Grundge- setzes. In diesem Punkt .könnte de lege ferenda allerdings auch eine Anwendung der Regeln einer -zeitnahen Bewer.,. tung (Verkehrswert, Wiederbescha,ffungswert) in Be-- -tracht gezogen werden.        Für  das. Haus- und Grundvermö- gen dürfte-das leichter möglich sein als bei Bet-eili- gunge-n, bei denen - wie besonders im Fall politischer Interessen an dem       Unternehme~sbereich    - wirtschaftli- cher Wert und Rendite nicht" im Vordergrund st,ehen. Ungeachtet dessen hatte die SPD in ihrem Rechen- schaftsbericht 1984 beim Parteivorstand Bet-eiligungen in Höhe von 60,5 Mio DM ausgewiesen und dazu erläu- tert,. daß diese grundsätzlich mit ihren Verkehrswer- ten· angesetzt .seien, um einen zeit- und realität·sna- hen Wertauswei.s im Rechenschaftsbericht zu erlangen, "wie es· dem Gesetzeszweck über. die Offenlegunq auch des Parteivermögens entspricht'. Bekanntmachung der Rechenschaftsberichte 198.4 der politischen Parteien, BT-Drs. 1~/4104 (neu), . s.  80, 84, 106 {Anm. 9). [Den Hinweis auf diese Stelle verdanke ich_ Professor Dr. Lotbar Schruft]. Dem liegt eine verschärfte Auslegung des damals auch auf das Vermögen erstreckten TransparenzgebOts zugrunde. Wegen der mehr oder weniger politisch be- 1319  u;

stimmten Beteiligung einer Partei an wirtschaftlichen Unternehmen ist· .es n-ach Verfassung und Gesetz nicht zwingend, von Jahr zu Jahr .eine Bewertung zu fordern. Entscheidend ist, daß die Beteiligungen in der De- tailliertheit offengelegt werden,.wie es gern.§§       2~6 Abs. 2 (A. III. 3), 285 Nr. 11 HGB notwendig ist. b)   Einnahmenrechnung Die gesetzliche Aufgliederung der Einnahmearten un- terscheidet Einnahmen aus Vermögen und Einnahmen -aus. Veranst_al tungen, Vertrieb von Druckschriften und Ver- öffentlichungen und sonstiger mit Einnahmen verbunde- ' ner Tätigkeit {§ 24 Abs. 2 Nr. 4 und 5 Part<;). 'Diese Kategorien, die auch mit den Kategorien der     Besitz~ posten der Vermögensrechnung nicht fugenlos abge- stimmt sind, können Zweifel darüber hervorrufen, wie Einnahmen aus unternehmerischer Nutzung von Vermögen, insbes. bei Beteiligungen, zuzuordnen sind .. Da-s ·Transparenzgebot fordert, daß. jedenfalls diese     ~in­ nahmequelle als eigene Einnahmeart in der Einnahmen- rechnung erscheint. Es könnte sich empfehlen, dies ausdrücklich klarzu.stellen ( z. B. als § 27 Abs. 4 PartG) . Berei.ts die Kornmission unabhängiger· Sa-chv.er~ • I ständiger zur Parteienfinanzierung hat empfohlen, die Rechenscpaftsberichte der Parteien u. a. Um eine Rub- '· iik "Gewinne aus Unternehmenstätigkeit' zu. ergänzen. · Empfehlungen aao.,   s. 42, SO. An  dem grundsätzlichen Saldierungsverbot (§§ 2-6 Abs. 2, 27 Abs. 2 Satz·1 Part-G) ist festzuhalten. B-ei den in§ 24    Abs~ 2 Nr. 4 und s·PartG -genannten Ein- 1320 7

( nahmequellen kahn eine Saldierung nur zug-elassen sein, soweit Einnahmen und Ausgaben sich auf-dieselbe_ Vermögensart beziehen .. Es könnte sich.    e~pf.ehlen, di.e_. · se Einschränkung in der Weise      klarzustell~n, ~aß  mit der  Ein~ahme zusammenhängende Ausgaben nur insoweit abgezogen werden dürfen, als sie· unmittelbar zur Be-. schaffung der betreffenden Einnahme auf.gewandt wur- den. Eine derartige Möglichkeit hatte § 26 Abs. 2 Satz 2 PartG 1967 für alle Einnahmen-vorgesehen, was-als zu weitgehend ·durch die Novelle v-on 1983 abgeschafft wur~e. Voraussetzung für die Sicherung des grundsät.zlich-en Saldierungsverbots ist eine differenzierte Ausw-eisung .der Einnahmearten in der      Einnahmenrechnun~. München, a:m 30 .. Oktober 2·000 (Professor Dr. Pet.er Badura) 1321  ~8

Dokument 134 .-.. ... ~ L\nlage.   AS ·6S ~ Bewertung von Parteivermögen nach dem Parteiengesetz -Gutachten erstattet im Auftrag des Deutschen Bundestages von Professor Dr. Lothar Schruff Göttingen 23. Dezember 2000 1322

.. : Zusammenfassung· 1.  Gru~dlage der Vorschriften des Parteiengesetz-es über die Re--Jlensd1aftsle- gung der politischen Parteien ist das aus dem RechenschaftsZ~Neck fo!gende Anschaffungs- bzw. Nominalwertprinzip. Danach sind das Bruttovermögen e- benso wie die Schulden in den Vermögensrechnungen der Parteien- in Über- einstimmung mit der Wertkategorie ihrer Einnahmen- und Ausgabenr.echnun- gen - mit den Anschaffungs- oder Herstellungskosten und -das Reinvermögen dementsprechend zum· Nominalwert anzusetzen. Auch im Inter-esse der Ver- gleichbarkeit der Rechenschaftsberichte aller Parteien könnte der Aussage- wert djeser nominellen Vermögensrechnungen durch die Übernahme der han- .                      . delsrechtlichen · Bewertungsvorschriften       verbessert wer-den.   Auf . die ) ~· Übernahme handelsrechtlicher Bewertungswahlrechte und der aus der Um- · kehrung des einkommensteuerrechtlichen Maßgeblichl<ei.tsprinzips .resultie- renden Sonderregelungen des Handelsgesetzbuchs ist dabei zu verzichten. 2.  Die auf dem Anschaffungswertprinzip beruhende V.ermög.ensr.echnung der Parteien sollte im Sinne einer konsequenten AusleQung·.odes v.erf.assungsrecht- lichen Transparenzgebots um eine Vermögensrechnung als Nebenr-echnung ergänzt werden, die die Vermögensposten nach dem Vorbild der §§ 54 bis '55 RechVersV mit den Zeitwerten (Verkehrswerten, Wlederbeschaffungskosten) ·ausweist und die Gesamtdifferenz aus der Umbew.ertung off.enlegt; denn der Zeitwert des Parteivermögens indiziert das Pot-ential der Beschaffung finan- zieller Mittel, die die Parteien aus der Veräußerung oder .ßaeihung ihr.er V.er- mögensanlagen mobilisieren können. Es .entspricht dem -Grundgedanken des Transparenzgebots, de lege ferenda den Ausweis -der Z-eitwerte vorzuschr-ei- ben und damit künftig auch diese Potentiale der Parteien .zu veröffentlid'len. 3.  Der Gesetzgeber hat den Vermögensbegriff des 'Partei.engeset.z.es nicht defi- niert. Es wäre sachgerecht. der Bestimmung, Abgrenzung und Zuordnung des Vermögens, über das eine Partei Rechenschaft zu fleben hat, die Krnerien der handelsrechtliehen Buchführungs- und Jahresabschlußvorschrift,en zugrunde zu legen. Im übri-gen ist das verfassUngsrechtliche Transp&-enzgebot auf das Finanzgeba-ren parteinaher lnstituonen und auf die f~nanzwirtschaftl~n Be- 1323

·. .... ~ z.iehun~n zwischen Partei und parteinaher Institution auszudehnen, falls .eine strikte Trennung der Aufgaben sowie der Leistungs-, Finanz- und Vermögens- -                              - sphären von Partei und parteinaher Institution nicht gewährteistetist ·· 4.  § 27 Abs. 2 Satz 1 PartG regelt die Saldierung der in.§ 24 Abs. 2 Nr. 4 un~ 5 PartG genannten Einnahmen zur Ermittlung des _sog. Reinertrages. Die Ein- beziehung von .lnvestitionsausgaben (Herstellungskosten) in die Saldierung der laufenden Einnahmen und Ausgaben verstößt gegen die aus dem Ord- nungsmäßigkeitsgebot abgeleiteten Grundsätze der Wahrheit, der Klarheit und der Übersichtlichkeit und damit gegen das verfassungsrechtliche Transpa- renzgebot des Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG. lnvestitionsausgaben, die als Her- stellungskosten in der Vermögensrechnung zu aktivieren sind, dürfen nicht in die Rechnung der laufenden Einnahmen und Ausgaben und folglich auch nicht in den Saldierungsbereich des § 27 Abs. 2 Satz 1 PartG einbezogen werden. · 5.  Oe lege ferenda ist den Parteien unter Einbeziel:!ung ihrer UnterGliederungen ein Abrechnungssystem vorzugeben, das die getrennte Erfassung und Abbil- dung von erfolgswirksamen und erfolgsneutralen ebenso wie .die getrennte Erfassung und Abbildung von Zahlungs- und Leistungsvorgängen gewähr- leistet. Ein in sich geschlossen.es System. das diese Voraussetzungen .erfüllt, bietet das - dem Kaufmann entspr€;chend §§ 238 Abs. 1 Satz 1, 242 HGB ge- setzlich vorgeschriebene - Instrument der doppelten Buchführung. 6.   Die Vorschrift zur Gliederung der Vermögensrechnung ist für den Posten "Fi- nanzanlagen" um eine der Vorschrift des § 266 Abs. 2 HGB entsprechende Untergliederung und die Vorschrift zum Ausweis des Anlagevermögens um die Vorschrift eines der Bestimmung des § 267 Abs. 2 HGB entspr-echenden Anlagenspiegels zu erweitern, der die Investitionstätigkeiten der Parteien offenlegt · ln der Einnahmenrechnung sind die Erfolge aus der Verwaltung e~so wie die Eiiolge aus der Verwertung von Finanzanlagen - insbesondere Beteiligun- gen - gesondert auszuweisen. Die in § 24 Abs. 3 PartG vorgegebene Gliederung der Ausgabenrechnung ist inkonsequent, weil sie nicht .durchgehend auf dasselbe Abgr-enzungskriterium 1324

t abstellt. Oe lege ferenda sollte -die .Gliederung der Ausgabenrechnung .        ..  - der Gliederungsvorschrift des § 275 Abs. 2 HGB entspr.echend - aussdlließlich -                               - · am Kriterium der Verursachung (V~rbrauch bzw._ Nutzung vcm Gü\ern, Inan-~ spruchnahme von Leistungen) ausgerichtet und die Auflistung der Ausgaben nach ihrem Bestimmungszweck (laufender Geschäftsbetrieb, allgemeine poli- . tische Arbeit und Wahlkämpfe) den ergänz-enden Angaben zugewiesen wer- den. 7.     Unter dem Einfluß der europäischen Richtliniengebung haben die Bewer- . ti..mgsvorschriften im Handelsbilanzrecht  der großen Wirtschaftsunternehn".en eine Bestätigung des Anschaffungswertprinzips unter Abkehr vom Höchst- wertprinzip erfahren, das den Wertansatz nur ,.nach oben• begr-enzte, unt-er- (_) .halb dieser Grenze jedoch eine mehr oder weniger großzügige - im Schrifttum allerdings umstrittene - Legung stiller Reserven ermöglichte. Mit den Vor- schriften des Bilanzrichtlinien-Gesetzes vom 19.12.1985 ist diese Möglichkeit der. stillen (d. h. für den Außenstehenden nicht·kontrollierbaren) Reserv.et>H- dung beseitigt worden. Grundlage hierfür ist das Prinzip der Bestimmtheit des· Wertansatzes. Das Parteiengesetz enthält kein geschlossenes System von Regelungen zur Bewertung des Vermögens der       Parteien~ Mit der empfohlenen Bewertungskonzeption des Handelsbilanzrechts würde der Gese~geber auch das Prinzip der Bestimmtheit des Wertansatzes übernehmen und damit für das Parteiengesetz die Entwicklung des Handelsbilanzrechts der großen Wtrt- schaftsunternehmen in den letzten 15 Jahren nachyollziehen . .Zur Frage der Zeitwertbilanzierung fehlt es im Handelsbilanzrecht der Wirt- schaft_sunternehmen dagegen an einer vergleichbaren Entwicklung, weil die Bundesrepublik Deutschland von dem Mitgliedstaatenwahlrecht des Art. 33 der 4. EG-Richtl_inie, auch die Neubewertung zuzulassen, keinen Gebrauch gemacht hat. Für die Offenlegung einer als Nebenrechnung zu konzipierenden ergänzenden Vermögensrechnung auf der Basis von Zeitwerten in den 'Re- chenschaftsberichten der Parteien könnten die ·dem Art. 33 -der 4. EG- Richtlinie zugrunde liegenden Alternativen immerhin als Modelle herangezo- gen werden. 1325

t Gliederung Seite Zusammenfa~sung 1. Welche Änderungen des Parteiengesetzes können geeignet sein, dem. Transparenzgebot bei der Rechnungslegung der Parteien auch hinsicht- lich des Parteivermögens und der Ert~ge daraus stärker Beachtung zu verschaffen?         ·                                                     1 a) Vorbemerkung                                                                1 b) Ableitung des Bewertungsprinzips und Transparenzgebot                      .2 (1) Die Pflicht zur Rechenschaft                                         2 (2) Pagatorik als Grundlage der Rechenschaft                             3 (3) Vermögensrechnung auf der Grundlage von Zeitwerten                   S c)   Bestimmung und Abgrenzung des Vermögens                                  7 d) · Besonderheiten der Regelung der Instrumente. der Rechenschafts- legung im Parteiengesetz zur Erfassung von 'Einnahmen, Ausgaben und Vermögen                                                   ·       '1{) (1) Zum Saldierungsgebot der Vorschrift des§ 27 Abs. 2 Satz 1 Partß    1{) (2) Zur Systematik von Einnahmen-Ausgaben:.. und Vermögensr-echnung   12 (3) Ausweis und Gliederung                                             15 2. Wurde in den Vorschritten des Parteiengesetzes über die Bewertung des Vermögens der Parteien die Entwicklung mit vollzogen, die sich bei den Publizitätsvorschriften für große Wirtschaftsunternehmen in den letzten 15 Jahren ergeben hat?                                                     18 a) Zur Entwicklung der Bewertungsvorschriften im HandelsbHanzrecht         18 b) Zur Zeitwertbilanzierung im europäischen Bilanzrecht der Kapital- gesellschaften                                                       18 1326

1. - Welche Änderungen des Parteiengesetzes können geeign~t sein, dem . Transparenzgebot bei der Rechnungslegung der Parteien auch hinsicht- lieh des Parteivermögens und der Erträge .daraus s{ärk~r Beachtung zu verschaffen? a) Vorbemerkung Dem Unterzeichner war aufgetragen worden, zu den betriebswirtschaftliehen Fra- gen des hier anstehenden Fragenkomplexes Stellung zu nehmen und insoweit mit dem in einem weiteren Gutachtenauftrag federführenden Gutacht~r, Herrn Profes- sor Dr. ~eter Badura, München, zusammenzuarbeiten. Im Rah~n .einer Bespr.e- chung am    ?5. Oktober 2000 haben ·b.eide Gutachter ausgewählte rechtlid1e Prob- ·   ··. . l -~/ ' lerne der Themenstellung erörtert. Die betriebswirtschaftliehen Aspekte der hier z.u beantwortenden Frage wurden in dieser Unterredung· .     .  bis  zur Vorlage  der Stel- lungnahme des Unterzeichners zurückgestellt Der federführende Gutachter hat· sein Rechtsgutachten kurz darauf, am. 30.10. 2000, erstat1et. ·oa die Stellungnahme des Unterzeichners zu diesem Zeitpunkt noch nicht abgefasst war, konnten die betriebswirtschaftliehen Fragen im Rechts- gutachten nicht mehr berücksichtigt we~den _ ln Erfüllung der ·ihm übertragenen Aufgabe fühlt der Unterz.eichner.sich verpflich- ) ! tet, seinen Beitrag t)ierzu nachzureichen. Die folgenden Ausführungen .ergänzen nun in Punkt 1 das von Herrn Professor Dr. Badura erstattete Rechtsgutachten [im folgenden kurz .Gutachten BAOURA'1 als eigenständige, das Gutachten BADURA .                                       . berücksichtigende Stellungnahme um wesentliche betri.e:PswirtsChaftliche Überle- · gunsen zur Erfüllung des Transparenzge~ots für die 'Rechnungslegung der Partei- en über lhr Parteivermögen und die daraus erzielten Erträge. Soweit erforderlich, ist dazu auch auf die einsc~lägigen Rechtsgrundlagen ebenso wie auf die Zu- sammenhänge zwischen der Einnahmen-Ausgaben- und der V.ermögensr~chnung einzugehen. Wegen der besonderen Bedeutung der hier anst.ehenden .                                                          . -Frage .     ~st diese Erganzung ~ in Abweichung von der Reihenfolge der dem Unterzeichner-9e- stellten Fragen -Gegenstand des erste_n Punk~es. Sie ist darüber hinaus zugtei~ . 1327

( GFUndtage für die nun unter Punkt 2 abgehandelte 'Stellungnahme zur Entwicklung des Bilanzrechts der WirtschaftsUfltemehmen. b) Ableitung des Bewertungsprinzips und Transparenzgebot · (1) Die Pflicht zur Rechenschaft Die politischen Parteien der Bundesrepublik Deutschland sind verpflichtet, über · die Herkunft und die Verwendung ihrer Mittel ebenso wie über ihr Ve~ögen öf- fentlich Rechenschaft zu geben (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG). Der Gßsetzgeber hat diese Pflicht im Fünften Ab_ schnitt des· Gesetzes über politische Part-eien {Partei- engesetz- PartG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 31.1.1"994 {BGBI. I.S. 150), zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.2.1999 {BGBI. I S. 146), k<>rikretisiert. Danach sind die Parteien verpflichtet, über die Herkunft und die Verwendung -der Mittel, die ihnen innerhalb eines Kalenderjahres zugeflossen sind, sowie über ihr Vermögen zum Ende eines Kalenderjahres in einem ·Rechenschaftsbericht ~nt­ lieh Rechenschaft zu geben (§ 23 Abs. 1 PartG). Der Rechenschaftsbericht be- steht aus einer Einnahmen- und Ausgabenrechnung sowie einer Vermögensr:ech- nung. Er ist nach den Grundsätzen der ordnungsgemäßen Buchfühn.Jrig unter Berücksichtigung des Gesetzeszweckes zu erstellen(§ 24 Abs. 1 Satze 1 und 2 PartG). Zum Nachweis ihrer Einnahmen und Ausgaben sowie ihres V-ermögens· und ihrer Schulden haben die Parteien Bücher zu führen,· die - wie· der Rechen- schaftsbericht - den Grundsätzen ordnungsgemäßer Buchführung unter ßerOck• sichtigung des Gesetze~zweckes zu entsprechen haben (§ 28 Abs. 1 Sätze 1 und· 2 PartG). ·Zweck des Gesetze_s ist somit die dem Verfassungsgebot des Art. 21 N:Js. 1 Satz 4 GG entsprechende - öffentliche - Rechenschaft. Mittel zur Durchsetzung dieser Rechenschaft ist das - im Gutachten BADURA (S. 9 f., 12 und tS ff.) .eingehend dargelegte - Transparenzgebot Umfang und Qualität -der Rechenschaft und ihr.er Offenlegung bestimmen die §§ 23 Abs. 1, 24 bis 28 PartG. Der Gesetzgeber hat die Pflicht zur Rechenschaft nicht nur den politischen "Partei- en auferlegt. Nach einem allgemeinen Grundsatz des deutschen Recht§ ist            r.e- ., 1328