Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode                      – 71 –                          Drucksache 16/14000 I.      Struktur und Organisation der                          Die Banken- und Finanzaufsicht bei der Hauptverwaltung Bankenaufsicht                                         München ist aufgeteilt in die Abteilungen „Bankenauf- sicht“ und „Bankgeschäftliche Prüfungen“. Der Zeuge Die Bankenaufsicht wird in Deutschland von der Bundes-         Klaus-Dieter Jakob leitet den Regionalbereich Banken anstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) in Zu-       und Finanzaufsicht der Hauptverwaltung, der Zeuge Karl sammenarbeit mit der Deutschen Bundesbank wahrge-              Schnitzler leitet innerhalb der Abteilung „Bankenauf- nommen.                                                        sicht“ das Referat Laufende Aufsicht 1 und der Zeuge Manfred Eder ist zuständig für die Leitung des Referats 1.      Beteiligte Behörden                                    Bankgeschäftliche Prüfungen 1. a)      BaFin                                                  Die Zeugen Rainer Englisch, Robert Bosch, Lars Möller und Dr. Jürgen Prahl sind im Bereich „Bankgeschäftliche Die BaFin übt als zuständige Verwaltungsbehörde gemäß          Prüfungen“ tätig. § 6 Absatz 1 KWG die Aufsicht über die Institute nach Maßgabe des KWG aus. Sie ist gemäß § 1 Absatz 1 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleis-          c)      Zusammenarbeit von BaFin und tungsaufsicht (FinDAG) eine bundesunmittelbare, rechts-                Bundesbank fähige Anstalt des öffentlichen Rechts. Sie übt die All-       Die Zusammenarbeit von BaFin und Deutsche Bundes- finanzaufsicht aus, dass heißt sie ist zuständig für die       bank ist in § 7 KWG geregelt. Danach wertet die Bundes- Aufsicht über das Banken-, Versicherungs- und Wert-            bank im Rahmen der Laufenden Aufsicht unter anderem papierwesen.                                                   regelmäßig die von Instituten einzureichenden Berichte und Meldungen aus und prüft dabei zum Beispiel, ob die Die BaFin wird von einem Präsidenten, dem Zeugen Eigenkapitalausstattung und die Risikosteuerungsverfah- Jochen Sanio, und vier Exekutivdirektorinnen oder Exe- ren der Institute angemessen sind. Neben der Laufenden kutivdirektoren geleitet. Die vier Direktionsbereiche erstre- Aufsicht führt die Bundesbank auch bankgeschäftliche cken sich auf die Bankenaufsicht, die Versicherungsaufsicht, Prüfungen von Kreditinstituten im Auftrag der BaFin die Wertpapieraufsicht/Assetmanagement und Quer- durch. schnittsaufgaben/Innere Verwaltung. Die Zeugin Sabine Lautenschläger-Peiter ist die seit dem 18. April 2008 die      Die von der BaFin im Einvernehmen mit der Bundesbank für die Bankenaufsicht zuständige Exekutivdirektorin.          erlassene Richtlinie zur Durchführung und Qualitäts- sicherung der laufenden Überwachung der Kredit- und Anders als die Deutsche Bundesbank unterhält die BaFin Finanzdienstleistungsinstitute durch die Deutsche Bun- keine regionalen Niederlassungen, sondern die Mitarbei- desbank (Aufsichtsrichtlinie) vom 21. Februar 2008 ge- ter werden von den beiden Sitzen in Bonn und Frankfurt         staltet die Zusammenarbeit näher aus. Sie soll die Ein- am Main aus tätig. Die dezentrale Ausübung der Banken- heitlichkeit und Qualität der Bankenaufsicht sowie eine aufsicht vor Ort erfolgt durch die Deutsche Bundesbank. transparente und möglichst überschneidungsfreie Aufga- Die BaFin untersteht der Rechts- und Fachaufsicht des          benabgrenzung zwischen BaFin und Bundesbank sicher- BMF. stellen. b)      Deutsche Bundesbank                                    Gemäß Artikel 2 der Aufsichtsrichtlinie umfasst die von der Bundesbank wahrzunehmende Laufende Aufsicht Die Deutsche Bundesbank unterhält bundesweit neun              insbesondere die Sachverhaltsaufklärung, die Auswer- Hauptverwaltungen (mit Sitz in Berlin, Düsseldorf,             tung der eingehenden und zu erhebenden Informationen Frankfurt am Main, Hamburg, Hannover, Leipzig, Mainz,          und die darauf aufbauende Bewertung aktueller und München und Stuttgart). Die Hauptverwaltungen werden           potentieller Risiken. Unstimmigkeiten im Hinblick auf jeweils von einem Präsidenten geleitet, der dem Vorstand       die regelmäßig einzureichenden Unterlagen klärt die der Deutschen Bundesbank untersteht. Sitz der Zentrale         Bundesbank selbstständig mit den Instituten. der Bundesbank ist Frankfurt am Main. Im Gegensatz zur BaFin unterliegt die Bundesbank nicht der Aufsicht des         Der Deutschen Bundesbank obliegt auch die Aus- und BMF, sondern ist weisungsunabhängig.                           Bewertung der eingegangenen Informationen und der aus den bankgeschäftlichen Prüfungen gewonnen Erkennt- Die Hauptverwaltungen sind für die Aufsicht und Prü-           nisse. Gemäß Artikel 2 Absatz 3 der Aufsichtsrichtlinie fung der in ihrem Gebiet ansässigen Institute zuständig.       bedeutet „Auswertung“, dass die Bundesbank die einge- Für die Gruppenaufsicht über Bankengruppen ist jeweils         gangenen Informationen zusammenfasst und entspre- die Hauptverwaltung zuständig, in deren Gebiet das über-       chend ihrer Bedeutung für die Aufgaben der Bankenauf- geordnete Institut im Sinne der Bestimmungen des KWG           sicht aufbereitet. Unter „Bewertung“ ist die Einschätzung ansässig ist. Aufgrund dessen können bei einem Institut        der Auswirkungen eines Sachverhalts für das jeweilige die Einzelinstitutsaufsicht und die Gruppenaufsicht von        Institut und dessen Bedeutung für die Bankenaufsicht zu verschiedenen Hauptverwaltungen ausgeübt werden. So            verstehen. Die Ergebnisse und Bewertungen aus der lau- unterliegt die DEPFA Deutsche Pfandbrief AG Eschborn           fenden Überwachung hat die Bundesbank der BaFin un- als in Hessen ansässiges Institut der Hauptverwaltung          verzüglich zur Verfügung zu stellen, damit diese eine Frankfurt am Main. Im Rahmen der Gruppenaufsicht ist           abschließende Beurteilung und Entscheidung über die wiederum der Hauptverwaltung München zuständig.                Sachverhalte vornehmen kann. BaFin und Bundesbank

Drucksache 16/14000                                        – 72 –               Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode haben einander zudem Beobachtungen und Feststellun-            men einer Holding der Aufsicht von BaFin und Bundes- gen mitzuteilen, die für die Erfüllung ihrer jeweiligen        bank (§ 1 Absatz 1b, § 6 Absatz 1 KWG), nicht aber die Aufgaben erforderlich sind.                                    Finanzholding als Nichtbank. Aufgabe der BaFin ist es nach Artikel 3 der Aufsichts-         Die Finanzholding-Gesellschaft wird mit ihren nachge- richtlinie, abschließend den Sachverhalt zu beurteilen und     ordneten Instituten aufsichtsrechtlich zu einer Finanzhol- über die Notwendigkeit von aufsichtsrechtlichen Maß-           ding-Gruppe zusammengefasst und diese Gruppe auf nahmen zu entscheiden; die BaFin trägt dabei die Verant-       konsolidierter Basis beaufsichtigt. Da sich aus dem Ver- wortung für die hoheitlichen Maßnahmen. Darunter               bund von Mutter- und Tochterunternehmen (Gruppe) die fallen insbesondere Allgemeinverfügungen und Verwal-           Möglichkeit ergeben würde, dass der Konzern Eigenkapi- tungsakte einschließlich sämtlicher Prüfungsanordnun-          tal für mehrere Konzerngesellschaften nutzt und so die gen. Dabei stützt sich die BaFin bei ihren Entscheidungen      aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die Einzelinstitute in der Regel auf die Bewertungen der Bundesbank. BaFin         umginge, ermöglicht es die konsolidierte Gruppenauf- und Deutsche Bundesbank haben sich im Vorfeld und bei          sicht den Bankaufsichtsbehörden, die Kreditrisiken sowie der Durchführung gravierender aufsichtsrechtlicher Maß-        die Angemessenheit der Eigenmittel von Konzernen zu- nahmen bezüglich der bankaufsichtlichen Tätigkeiten eng        sammengefasst zu kontrollieren („gruppenbezogenen auf- abzustimmen.                                                   sichtsrechtlichen Anforderungen“). Da die Finanzholding-Gesellschaft selbst kein Kredit- 2.      Bankaufsichtsrechtliche Regelungen institut ist, bestimmte das KWG jedoch bis zur Änderung Das Bankenaufsichtsrecht wurde in den vergangenen Jah-         des Gesetzes im März 2009 für den Konzern ein Tochter- ren in der Europäischen Union zunehmend harmonisiert.          unternehmen, das selbst Kreditinstitut ist, zum übergeord- Der EG-Vertrag zielt auf die Herstellung eines einheitli-      neten Unternehmen. Dieses Institut trug gegenüber der chen Bankenmarktes mit Niederlassungs- und Dienstleis-         Aufsicht die Verantwortung für die Angemessenheit der tungsfreiheit ab; hierfür bedarf es einheitlicher, rechtli-    Eigenmittelausstattung. Im Fall der HRE war dies zuletzt cher Rahmenbedingungen für die Bankentätigkeit. Die            die Hypo Real Estate Bank AG mit Sitz in München. Im Herstellung eines einheitlichen Marktes erfolgt durch die      Ergebnis wurde die Finanzholding-Gesellschaft selbst Bankrechtskoordinierung, die die Linie verfolgt, die Zu-       nicht wie ein Institut überwacht, sondern nur einge- lassungs- und Aufsichtsrechte in den Mitgliedstaaten zu        schränkt beaufsichtigt. Bei Prüfungen konnte die BaFin vereinheitlichen und die Dienstleistungs-, Niederlas-          gemäß § 44 Absatz 2 KWG im Wesentlichen nur verlan- sungs- und Kapitalverkehrsfreiheit in allen Ländern der        gen, dass die Finanzholding-Gesellschaft Auskünfte er- Gemeinschaft durchzusetzen. Seit Mitte der 80er Jahre          teilt und Unterlagen vorlegt, um die Richtigkeit der Aus- wurden mehr als zwei Dutzend Richtlinien mit bankrecht-        künfte oder der übermittelten Daten zu überprüfen, die lichem Inhalt auf den Weg gebracht. Zielsetzung der            von dem übergeordneten Unternehmen (also hier das erlassenen Richtlinien ist es, das Bankenrecht und insbe-      Tochterunternehmen Hypo Real Estate Bank AG) für die sondere das Bankenaufsichtsrecht in der EU zu koordi-          Aufsicht auf konsolidierter Basis zu übermitteln sind. nieren, den Ausbau europaweiter Filialnetze den Banken zu erleichtern, die Dienstleistungsfreiheit und die Freiheit   Mit dem Gesetz zur Fortentwicklung des Pfandbriefrechts des Kapitalverkehrs zu sichern, Störungen im Bankensys-        vom 20. März 2009 (BGBl. I S. 607), in Kraft getreten tem durch Insolvenzen zu verhindern mit dem Mittel der         am 26. März 2009, wurden die entsprechenden Bestim- Eigenkapitalmindestanforderung, von Solvabilitätsvorga-        mungen des KWG geändert. Seit dieser Gesetzesände- ben und einer effektiven, nahe an den Kreditinstituten an-     rung kann die BaFin auf Antrag der betroffenen Holding gesiedelten Bankenaufsicht. Nach dem Grundsatz der             oder aufgrund eigener Entscheidung, wenn sie dies aus Heimatland- oder Sitzlandkontrolle ist grundsätzlich der       bankaufsichtlichen Gründen für notwendig erachtet, die Mitgliedstaat zuständig für die Aufsicht über ein Kredit-      Finanzholding als übergeordnetes Institut bestimmen. Die institut, in dem das Institut seinen Sitz hat. Bei einer       Holding ist dann der BaFin direkt gegenüber für die Ein- Holdingstruktur ist daher für die Bestimmung der zustän-       haltung der aufsichtsrechtlichen gruppenbezogenen Ver- digen Aufsichtsbehörde grundsätzlich der Sitz des Toch-        pflichtungen verantwortlich. Voraussetzung ist, dass die terunternehmens maßgeblich, nicht der Sitz der Holding.        Finanzholding-Gesellschaft über die zur Einhaltung der gruppenbezogenen Pflichten erforderliche Struktur und Die wesentlichen Bestimmungen für die Beaufsichtigung          Organisation verfügt. Damit können nunmehr Auskunfts- von Bankgeschäften und sonstigen Finanzdienstleistun-          und Prüfungsrechte, die zuvor nur gegenüber den einzel- gen in Deutschland enthält das KWG.                            nen Instituten der Gruppe geltend gemacht werden konn- ten, auch gegenüber der Finanzholding-Gesellschaft gel- a)      Aufsicht über Finanzholding-Gruppen                    tend gemacht werden. Neu eingeführt wurde auch, dass die BaFin die Leitungsorgane von Finanzholding-Gesell- Als Besonderheit einer Finanzholding-Gesellschaft (§ 1         schaften, die zum übergeordneten Unternehmen bestimmt Absatz 3a KWG) – im Folgenden auch kurz als Finanz-            sind, abberufen kann, wenn sie nicht zuverlässig sind, holding bezeichnet – ist festzuhalten, dass sie selbst keine   nicht über die erforderliche fachliche Eignung verfügen Bankgeschäfte im Sinne des KWG betreibt, sondern nur           oder wenn sie vorsätzlich oder leichtfertig gegen die Be- ihr nachgeordnete Tochterunternehmen. Damit unterlie-          stimmungen des KWG oder gegen Anordnungen der gen grundsätzlich die deutschen Bank-Tochterunterneh-          BaFin verstoßen haben und trotz Verwarnung durch die

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode                     – 73 –                          Drucksache 16/14000 BaFin dieses Verhalten fortsetzen. Damit ist die BaFin zu     EU-Ebene alt und Sie haben immer zwei Seiten. Wenn Sie direkten Eingriffsmaßnahmen gegenüber den Leitungs-           der Konzernaufseher sind, na ja, dann haben Sie viel- organen von Finanzholding-Gesellschaften, die als „über-      leicht ein Interesse, die ganze Gruppe unter die Fuchtel geordnetes Unternehmen“ bestimmt worden sind, berech-         zu kriegen. Aber wenn Sie der Gastlandaufseher über die tigt, um sicherzustellen, dass die Einhaltung der Pflichten   Tochtergesellschaften sind, dann haben Sie ein umge- auf Gruppenebene, für die das übergeordnete Unterneh-         kehrtes Interesse. Dann wollen Sie vielleicht auch die men verantwortlich ist, nicht durch die unzureichende         Tochterinstitute beaufsichtigen und die genau kontrollie- Qualifikation der Geschäftsführer gefährdet wird.             ren. Und jetzt kommt die dritte Seite. Jetzt kommen natür- lich die Finanzunternehmen selbst und sagen: Was soll Das Ziel der Gesetzesänderung war nach der Begründung         das eigentlich? Ihr produziert hier Doppelaufsicht. Ein- zum Gesetzentwurf (Bundestagsdrucksache 16/11130),            mal werden wir über die Konzernaufsicht gegriffen und Doppelarbeit für die Finanzholding-Gruppe durch die           zum anderen bzw. gleichzeitig werden wir von der Gast- bankaufsichtlichen Regelungen künftig zu vermeiden.           landaufsicht erfasst. Das ist das Problem an der Stelle Vor der Gesetzesänderung konnten Finanzholding-Ge-            und jeder kennt die Ausgangssituation auf EU-Ebene. Es sellschaften zwar nicht zum übergeordneten Institut im        ist ganz klar, es gibt sehr starke Beharrungskräfte zu- Sinne des Bankenaufsichtsrechts bestimmt werden. Sie          gunsten einfach der Gastlandaufsicht, wenn es um eigene waren jedoch aufgrund des Aktiengesetzes (AktG) und           Tochtergesellschaften geht. Ich nenne Länder wie Polen des Handelsgesetzbuchs (HGB) verpflichtet, Steuerungs-        oder wie eben osteuropäische Staaten, die darauf großen systeme zum Risikomanagement einzurichten. Dies               Wert legen, weil sie keine genuin eigenen Banken mehr führte dazu, dass sowohl die Finanzholding an der Kon-        haben, sondern eben verstärkt ihre Häuser in internatio- zernspitze als auch das einzelne, im Sinne des KWG            nalen Bankengruppen gelandet sind. Und so ist eben die übergeordnete Tochterinstitut, jeweils ein eigenes Steue-     Ausgangssituation.“ rungssystem einrichten mussten. Um einen generellen Zwang für alle Finanzholding-Gesellschaften zu vermei-        Der Bundesminister der Finanzen Peer Steinbrück ver- den und auf die organisatorischen Bedürfnisse der jewei-      wies auf die Frage, warum Finanzholdings nicht bereits ligen Unternehmen flexibel reagieren zu können, ist es        früher unter die Bankenaufsicht gestellt worden seien, auf einer Finanzholding-Gesellschaft auf Antrag nunmehr           die per Koalitionsvertrag vereinbarte eins-zu-eins-Umset- möglich, sich den erforderlichen Regelungen des KWG           zung von EU-Richtlinien und merkte zu den Auswirkun- freiwillig zu unterwerfen. Damit kann die Finanzholding-      gen auf die HRE Folgendes an: Gesellschaft auf Gruppenebene entsprechende Risiko-           „Es gibt eine solche Finanzholdingaufsicht bisher nicht steuerungssysteme implementieren und einen Gleichlauf         auf EU-Ebene, und sie ist auch nicht in der EU-Banken- der Verpflichtungen aus AktG, HGB und KWG herbei-             richtlinie vorgesehen. Nun gab es eine Verabredung im führen. Letztlich ist so eine Erleichterung für die betrof-   Koalitionsvertrag der beiden Partner, dass EU-Richtli- fene Finanzholding-Gesellschaft geschaffen. Mit der Be-       nien nur noch eins zu eins umgesetzt werden sollten […]. fugnis für die BaFin, auch ohne Antrag die Finanzholding      Das heißt, das Ziel im Koalitionsvertrag einer reinen bei entsprechendem bankaufsichtlichen Bedürfnis von           Eins-zu-eins-Umsetzung der EU-Richtlinien spielte lange Amts wegen zum übergeordneten Unternehmen zu be-              Zeit eine maßgebliche Rolle auch bei der Fragestellung, stimmen, sollen Umgehungsmöglichkeiten ausgeschlos-           ob denn über die europäische Bankenrichtlinie, die keine sen werden. Dies kann zum Beispiel der Fall sein, wenn        Finanzholdingaufsicht vorsieht, hinausgegangen werden die Finanzholding-Gesellschaft einen erheblichen Ein-         soll. […] Das Fazit der Einschätzung aller Beteiligten ist, fluss auf die Steuerung der Finanzholding-Gruppe ange-        dass – unbenommen, wenn diese Finanzholdingaufsicht hörenden Institute ausübt, aber selbst keinen Antrag stellt.  bereits vorher etabliert worden wäre – sich an der Situa- Die Möglichkeit der Unterstellung von Finanzholdings          tion und an den Erkenntnissen über die Situation von unter die bankaufsichtlichen Bestimmungen geht über die       Hypo Real Estate rein gar nichts geändert hätte.“ (Aus- Bestimmungen der EU-Richtlinien hinaus. Die Einbezie-         sage BM Peer Steinbrück, Protokoll Nummer 22, S. 24f) hung von Finanzholdings in die deutsche Aufsicht kann         Der Staatssekretär im BMF Jörg Asmussen verwies eben- zudem zu einem Konflikt mit der Gastlandaufsicht über         falls auf die seit 2006 andauernde Debatte zu diesem As- ein ausländisches Tochterunternehmen einer deutschen          pekt: Finanzholding führen. Hierzu hat der Sachverständige der Deutschen Bundesbank Dr. Erich Keller vor dem Finanz-         „Es hat damals einen Vorstoß gegeben – ich glaube, des ausschuss in seiner 114. Sitzung am 21. Januar 2009           Landes Bayern im Bundesrat –, das zu tun. Das hat man (MAT A 74, Protokoll 16/114, S. 46) Folgendes ausge-          dann erst mal sein gelassen, nachdem Herr Sanio signali- sagt:                                                         siert hatte, dass er die Holdingaufsicht nicht für prioritär hält. […] Es gab aber auch den übergeordneten Einwand, „Wir haben hier einfach eine Konfliktkonstellation bei        zu sagen: Die Holdingaufsicht ist in der Bankenrichtlinie Bankengruppen oder Finanzgruppen zwischen Aufsicht            nicht vorgesehen, und wir setzen alle Richtlinien eins zu über die Konzernspitze und von dort ausgehend eben            eins um. Wir machen also kein Goldplating, keine zusätz- über alle Tochtergesellschaften inkl. Banken und dann         lichen Regeln in Deutschland. Also tun wir es nicht. Es eben auf der anderen Seite dem Interesse des Gastlandes       hat dann noch mal einen Vorstoß der HRE selber gege- eine Tochtergesellschaft eben die Aufsicht über die Toch-     ben, das zu tun, aber nicht aus der Motivation heraus, ter bei sich zu behalten. Und die Diskussionen sind auf       dass sie besser beaufsichtigt werden möchten, sondern

Drucksache 16/14000                                     – 74 –              Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode aus der Motivation heraus, kostenintensive Doppelstruk-     wäre, sich auch nichts kausal geändert hätte.“ (Aussage turen auf der Holdingebene und der Einzelinstitutsebene     BM Peer Steinbrück, Protokoll Nummer 22, S. 76) zu lösen. […] Aber man hat es aus diesen Gründen nicht Die Beweisaufnahme brachte Erkenntnisse zu dem Dis- früher getan. Es hätte aber an den Inhalten der Aufsicht kussionsprozess, Finanzholding-Gesellschaften der Ban- nichts geändert. Der Adressat wäre jemand anders gewe- kenaufsicht zu unterwerfen. Weiterer Aufklärungsbedarf sen, nämlich die Holding; aber die Inhalte der Aufsicht bestand für den Ausschuss zu diesem Thema danach nicht wären gegenüber den drei deutschen Töchtern identisch mehr. gewesen.“ (Aussage Sts Jörg Asmussen, Protokoll Num- mer 21, S. 91 f.) b)      Einzelinstitutsaufsicht und konsolidierte Die Frage der Aufsichtsführung über eine Finanzholding              Gruppenaufsicht war im Übrigen u. a. auch Gegenstand eines Gesprächs zwischen der Holding und der BaFin am 31. Juli 2008. In     Im Rahmen der Bankenaufsicht ist zwischen Einzelinsti- jedem Fall strebte gerade die HRE eine Gesetzesänderung     tuts- und konsolidierter Gruppenaufsicht zu unterschei- an, um organisatorische Erleichterungen zu erreichen.       den. Hierzu berichtete der Präsident der BaFin Jochen Sanio:     Kredit- und Finanzdienstleistungsinstitute, die ihren Sitz „Herr Funke ist gekommen und hat mehrere Male hier          in Deutschland haben, unterliegen einer umfassenden und da – er war auch bei mir – antichambriert und ge-       Einzelinstitutsaufsicht der BaFin und der Deutschen Bun- sagt, er möchte auf eigenen Antrag unter Aufsicht gestellt  desbank. Im Rahmen der Einzelinstitutsaufsicht wird die werden – was ohne gesetzliche Grundlage nicht ging. Da      Einhaltung sämtlicher gesetzlicher Anforderungen über- hat er gesagt, dann möchte er, dass das Gesetz entspre-     wacht; darunter fallen auch die Anforderungen an eine chend geändert wird. Und er hat mich persönlich ange-       angemessen Eigenmittel- und ausreichende Liquiditäts- schrieben. Das war irgendwann 2006. Daraufhin habe          ausstattung gemäß den Bestimmungen der §§ 10 f KWG ich ihm geantwortet, dass ich sein Anliegen in diesem       und den hierzu erlassenen Rechtsverordnungen. Zeitpunkt nicht aktiv unterstütze – nach Vorabstimmung      In Bezug auf die HRE-Gruppe erstreckt sich die Einzelin- mit Bundesbank und BMF. Wir hatten alle die gleiche         stitutsaufsicht auf die ehemals drei deutschen Töchter Meinung, dass es in diesem Zeitpunkt in ein Gesetzge-       (HRE Bank AG, HRE Bank International AG, Depfa AG bungsverfahren nicht einbringbar war, das nämlich – da      Frankfurt); die DEPFA Bank plc, die ihren Sitz in Dublin wollte er es haben – EU-Richtlinien umsetzte. Und das       hat, unterliegt hingegen den zuständigen irischen Bank- wäre eben abweichend von der Eins-zu-eins-Regel gewe-       aufsichtsbehörden, der Irish Financial Services Regula- sen. Ich sollte noch sagen, warum er das wollte: weil er    tory Authority (IFSRA). Kosten reduzieren musste, wollte. Er hatte nämlich prak- tisch zwei Systeme. Er musste nach § 91 Abs. 2 Aktienge-    Eine Finanzholding-Gruppe im Sinne des KWG liegt vor, setz als Konzernunternehmen nach Aktienrecht und HGB        wenn einer Finanzholding-Gesellschaft mit Sitz im Inland in der Holding die Steuerungsinstrumente vorhalten. Da-     mehrere Unternehmen als Tochterunternehmen nachge- neben musste er nach KWG erst in der einen, dann in der     ordnet sind, von denen mindestens eines ein Einlagenkre- anderen Bank das für die bankaufsichtlichen Pflichten       ditinstitut oder ein Wertpapierhandelsunternehmen eben- vorhalten. Und er wollte Geld sparen, was man verstehen     falls mit Sitz im Inland ist. kann.“ (Aussage Jochen Sanio, Protokoll Nummer 17,          Aus dem Verbund von Mutter- und Tochterunternehmen S. 19)                                                      (Gruppe) ergibt sich die Möglichkeit, dass der Konzern Der Bundesminister der Finanzen Peer Steinbrück erklärt     Eigenkapital für mehrere Konzerngesellschaften nutzt zur Motivation des ehemaligen Vorstandsvorsitzenden         und so die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an die der HRE Georg Funke, sich aus Kostengründen beim            Einzelinstitute umginge. Die konsolidierte Gruppenauf- Präsidenten der BaFin Jochen Sanio für eine Aufsichts-      sicht ermöglicht es den Bankaufsichtsbehörden daher, die kompetenz der Bankenaufsicht über Finanzholdings ein-       Kreditrisiken sowie die Angemessenheit der Eigenmittel zusetzen:                                                   von Konzernen zusammengefasst zu kontrollieren („grup- penbezogene aufsichtsrechtliche Anforderungen“). „Das war der entscheidende Grund. Das war der ent- Entsprechend den Vorgaben der EU-Bankenrichtlinie und scheidende Grund für den Vorstoß dann von Herrn Sanio. der Richtlinie 2006/49/EG des Europäischen Parlaments Ich glaube, es gibt diesbezügliche Äußerungen von ihm, und des Rates vom 14. Juni 2006 über die angemessene die das bestätigen, dass sein Vorstoß, über die bisherige Eigenkapitalausstattung von Wertpapierfirmen und Kre- Bankenrichtlinie der EU hinaus eine Finanzholding auf ditinstituten (Kapitaladäquanz-Richtlinie) enthalten die sich zu verankern, auf die Beseitigung von kostenintensi- §§ 10 ff. KWG auch für Finanzholding-Gruppen Bestim- ven Doppelstrukturen bei der HRE zurückging und nicht mungen für eine angemessene Eigenkapitalausstattung unbedingt zwingend als erster Grund eine bessere Kon- auf konsolidierter Gruppenebene. Im Gegensatz zu den trolle von Holdingvorständen genannt wurde. Das ging Bestimmungen in Bezug auf die Eigenmittelausstattung so weit, dass der BaFin-Vorschlag deshalb auch zunächst sind die Anforderungen an die Liquiditätsausstattung lediglich eine Holdingaufsicht auf Antrag der Holding noch nicht auf europäischer Ebene harmonisiert. vorsah. So. Und damit relativiert sich das Problem noch über die Tatsache hinaus, dass, wenn diese Finanzhol-       Die konsolidierte Aufsicht erstreckt sich jedoch nicht auf dingaufsichtskompetenz schon vorher verankert worden        die Liquiditätsausstattung auf Gruppenebene. Diese wird

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode                     – 75 –                          Drucksache 16/14000 nur auf Einzelinstitutsebene geregelt. Folglich gelten die    bankgeschäftlichen Prüfungen zur Einhaltung des § 25a deutschen Liquiditätsanforderungen nur für die deutschen      KWG (Besondere organisatorische Pflichten von Institu- Tochterunternehmen der HRE, während sich die Liquidi-         ten) orientieren sich an den Mindestanforderungen an das tätsanforderungen der DEPFA Bank plc nach irischem            Risikomanagement (MaRisk) und sind unter anderem auf Bankenaufsichtsrecht richtet. Dementsprechend unterfällt      die Sicherstellung der ordnungsgemäßen Geschäftsorga- auch die Liquiditätsausstattung einer ausländischen Toch-     nisation und die Angemessenheit des Risikomanagements ter grundsätzlich der nationalen, im Fall der DEPFA Bank      ausgerichtet (Artikel 17 der Aufsichtsrichtlinie). Die Auf- plc also der irischen Einzelinstitutsaufsicht.                sichtsrichtlinie legt im Übrigen ausdrücklich fest, dass bankgeschäftliche Prüfungen nicht die Prüfungen der Im Rahmen der konsolidierten Aufsicht kann die BaFin in       Werthaltigkeit von Forderungen und der dafür bestellten beschränktem Umfang auch ausländische Tochterunter-           Sicherheiten sowie die Risikovorsorge im Kreditgeschäft nehmen in Prüfungen einbeziehen, soweit dies nach dem         beinhalten. Recht des Sitzlandes zulässig ist. Dabei kann die BaFin im Wesentlichen jedoch nur die Einhaltung der gruppen-        Als Teil der Laufenden Aufsicht obliegen bankgeschäftli- bezogenen aufsichtsrechtlichen Vorschriften überprüfen;       che Prüfungen gemäß § 7 Absatz 1 KWG der Deutschen also nicht die Liquiditätsausstattung des ausländischen       Bundesbank und werden im Regelfall durch ihre Haupt- Tochterunternehmens.                                          verwaltungen durchgeführt. Auffälligkeiten, die im Rah- men der Durchführung einer bankgeschäftlichen Prüfung c)      Systemrelevante Institute                             festgestellt werden, sind unverzüglich an die BaFin und an die zuständige Hauptverwaltung der Bundesbank zu Die von der BaFin erlassene Aufsichtsrichtlinie enthält       melden (Artikel 17 der Aufsichtsrichtlinie). auch Anforderungen an die Aufsicht über systemrele- vante Institute. II.     Sonderprüfung bei der HRE Anfang 2008 Gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Aufsichtsrichtlinie handelt es sich bei systemrelevanten Instituten um Institute, deren   In der Beweisaufnahme des Untersuchungsausschusses Bestandsgefährdung aufgrund ihrer Größe, der Intensität       wurde deutlich, dass die Bankenaufsicht die HRE wäh- ihrer Interbankbeziehungen und ihrer engen Verflechtung       rend der Finanzkrise in den Jahren 2007 und 2008 um- mit dem Ausland erhebliche negative Folgeeffekte bei an-      fangreich kontrolliert hat. Auf die Abschreibung bei der deren Kreditinstituten auslösen und zu einer Instabilität     HRE im Januar 2008 reagierte die Bankenaufsicht umge- des Finanzsystems führen könnten. Die Einstufung als          hend und veranlasste – insbesondere mit einer Sonderprü- systemrelevantes Institut erfolgt dabei einvernehmlich        fung – alles Notwendige. Diese Sonderprüfung deckte zwischen BaFin und Bundesbank.                                unter anderem organisatorische Mängel der HRE insbe- sondere Defizite im Risikomanagement auf, auf deren Artikel 6 Absatz 1 der Aufsichtsrichtlinie verlangt bei       Beseitigung die Bankenaufsicht umgehend drängte. Für systemrelevanten Instituten eine Intensivierung der lau-      die im September 2008 eingetretene Schieflage waren fenden Überwachung, insbesondere durch eingehende             diese organisatorischen Mängel nach den Feststellungen Analysen der Risiken und ihrer möglichen Auswirkungen         des Ausschusses jedoch nicht ursächlich. Die Schieflage auf die Risikotragfähigkeit des Instituts. Aufgrund der ge-   wäre nach Auskunft sämtlicher hierzu vernommener Zeu- botenen Intensivierung der Aufsichtstätigkeit bei diesen      gen auch eingetreten, wenn das Risikomanagement der Instituten ist eine enge Zusammenarbeit zwischen Bun-         HRE ordnungsgemäß organisiert gewesen wäre. Im Übri- desbank und BaFin erforderlich.                               gen hat die Laufende Aufsicht der Deutschen Bundes- bank die Liquiditätssituation der HRE, die sich vor der d)      Instrumente der Aufsicht zur Erkenntnis-              Lehman-Insolvenz mal verschlechterte und mal verbes- gewinnung                                             serte, niemals aber akut die Existenz der HRE-Gruppe be- Der Bankenaufsicht stehen verschiedene Instrumente zur        drohte, eng begleitet. Erkenntnisgewinnung und Risikoerkennung zur Verfü- gung. Zentrale Norm für die Informationsgewinnung der         1.      Anlass: Ad-hoc-Meldung und Gespräche Bankenaufsicht ist § 44 KWG. Danach haben Kreditinsti-                mit Vorstand tute und übergeordnete Unternehmen im Sinne des § 10a KWG der BaFin und der Deutschen Bundesbank auf Ver-           Am 15. Januar 2008 teilte die HRE in einer Ad-hoc-Mel- langen Auskünfte über alle Geschäftsangelegenheiten zu        dung mit, dass für das 4. Quartal 2007 aus einem Engage- erteilen und Unterlagen vorzulegen. Die BaFin kann,           ment in strukturierten Wertpapieren (amerikanische auch ohne besonderen Anlass, bei den Instituten und           CDO) ein Wertberichtigungsbedarf in Höhe von 390 Mio. übergeordneten Unternehmen Prüfungen vornehmen und            Euro entstanden sei. In Kenntnis dieser Meldung beauf- die Durchführung der Prüfungen der Deutschen Bundes-          tragte die BaFin die Deutsche Bundesbank, eine bereits bank übertragen.                                              im Jahr 2007 ohnehin für das Jahr 2008 vorgesehene Prü- fung der HRE-Gruppe vorzuziehen. Die Prüfungen nach § 44 KWG umfassen auch die bankge- schäftlichen Prüfungen zur Beurteilung der angemessenen       Hierzu merkte der Leiter des Referats Bankgeschäftliche Eigenkapitalausstattung und des Risikosteuerungsverfah-       Prüfungen 1 der Deutschen Bundesbank Manfred Eder rens der Institute. Die nach § 44 KWG anzuordnenden           an:

Drucksache 16/14000                                       – 76 –              Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode „Es war vorgesehen, dass diese Gruppe im Jahr 2008 ge-        Sachverhalte unterrichtet. (vgl. z. B. Manfred Eder, Pro- prüft würde. Ich denke, diese Pressekonferenz war ein An-     tokoll Nummer 6, S. 8) Mit diesem Sachverhaltsabgleich lass dafür, dass diese Prüfung vorgezogen wurde.“ (Aus-       gegenüber dem Vorstand gilt eine Prüfung als abgeschlos- sage Manfred Eder, Protokoll Nummer 6, S. 15)                 sen. „Wir hatten ohnehin eine Prüfung vorgesehen. Es ist           Der nach der Endbesprechung zu erstellende Prüfungsbe- dann nur eben vorgezogen worden aufgrund dieser Vor-          richt wird dann von der Hauptverwaltung an die Quali- kommnisse. Es ist nicht so, dass wir diese Prüfungen          tätssicherung der Zentrale der Deutschen Bundesbank ge- nicht ohnehin schon vorhatten. Die Laufende Aufsicht hat      sandt, um zu gewährleisten, dass gleiche Sachverhalte das in Abstimmung mit der BaFin ohnehin geplant.“             bzw. Feststellungen auch gleich behandelt bzw. gleich ge- (Aussage Manfred Eder, Protokoll Nummer 6, S. 20)             wichtet werden. Die Feststellungen werden dann je nach Grad der Auswirkungen des zugrunde liegenden Norm- 2.      Durchführung der Prüfung                              verstoßes klassifiziert. a)      Prüfungsablauf und Prüfungsgegenstand                 Die Fehler werden in die Schweregrade F1 bis F4 einge- teilt. Fehler der Kategorie F1 werden als geringfügig, der Die Deutsche Bundesbank untergliedert ihre Aufsichtstä- Kategorie F2 als mittelschwer, der Kategorie F3 als ge- tigkeit in die Bereiche Laufende Aufsicht und Prüfung wichtig und der Kategorie F4 als schwerwiegend bezeich- von Bankinstituten vor Ort. net. Die Laufende Aufsicht ist dabei für die ständige Beauf- sichtigung der Kreditinstitute zuständig: die Auswertung      Der für Prüfungen der Deutschen Bundesbank bei der bankaufsichtlicher Meldungen und die Auswertung von           HRE zuständige Referatsleiter, der Zeuge Manfred Eder, Prüfungsberichten.                                            erklärte zur Bedeutung dieser Kategorien: Die Prüfung von Bankinstituten vor Ort hat in der Regel       „‘Gewichtig‘ bedeutet, der Normverstoß ist so, dass er das Risikomanagement der Kreditinstitute zum Gegen-           von der Konsequenz her für das Risikomanagement ein- stand. Dabei wird untersucht, ob § 25 a KWG (ordnungs-        fach schon Folgen hat, die zum Beispiel dazu führen kön- gemäße Geschäftsorganisation, angemessenes und wirk-          nen, dass Risiken nicht vollständig erfasst, erkannt wer- sames Risikomanagementsystem) eingehalten wird. Die           den. ‚Schwerwiegend‘ würde ich jetzt klassifizieren, wenn Anforderungen an das Risikomanagement sind in den von         ich sage: unmittelbare Gefahr im Verzug. ‚Schwerwie- der BaFin erlassenen Mindestanforderungen, den so ge-         gend‘ wäre für mich ein Verstoß, der von der Art her ein- nannten MaRisk, konkretisiert.                                fach noch mal problematischer zu werten wäre, wo auch meines Erachtens dann zumindest eher an eine unmittel- Der Ablauf einer Prüfung vor Ort sieht wie folgt aus: Die     bare Handlung gedacht werden müsste.“ (Aussage BaFin ordnet auf der Grundlage des § 44 KWG eine Prü-         Manfred Eder, Protokoll Nummer 6, S. 25) fung an und unterrichtet das Kreditinstitut über diese Prü- fung. Die Zentrale der Deutschen Bundesbank erhält die-       Nach der Freigabe durch die Qualitätssicherung erhält die sen Prüfungsauftrag und leitet ihn an die zuständige          BaFin diesen Bericht, verbunden mit einem Übersen- Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbank weiter.              dungsschreiben. Dieses Übersendungsschreiben wird von der Laufenden Aufsicht in Abstimmung mit den Prüfern Vor Beginn der Prüfung vor Ort wird ein sogenannter           verfasst. Hierzu führt der Prüfgruppenleiter Rainer Soll-Soll-Vergleich vorgenommen. Das heißt, es wird           Englisch (Deutsche Bundesbank) als Zeuge vor dem Aus- verglichen, ob die internen Anweisungen des Bankinsti-        schuss aus: tuts mit den Vorgaben der MaRisk übereinstimmen. In ei- nem zweiten Schritt, dem sogenannten Soll-Ist-Vergleich,      „Das heißt, der Bericht selber enthält nur Sachverhalte wird geprüft, inwieweit diese Anweisungen umgesetzt           und die Einschätzung bezüglich der Einhaltung der be- werden.                                                       treffenden Richtlinien, Vorschläge über Maßnahmen oder über den weiteren Ablauf. Zum Beispiel könnten wir der Hierzu führt der Prüfer Interviews durch und sieht sich in    BaFin vorschlagen, das betreffende Kreditinstitut bis zu der Datenverarbeitung den Workflow an. Dabei prüft er         einem gewissen Termin zur Stellungnahme aufzufordern. Prozessabläufe oder nimmt eine Stichprobe und beurteilt       Das wird eigentlich nie im Prüfungsbericht gemacht, son- den Prozess von Anfang bis Ende anhand eines konkreten        dern in der Regel immer in dem Übersendungsschreiben, Geschäftsvorfalls.                                            das mit dem Prüfungsbericht mitgeschickt wird. Also: Es Am Ende einer Prüfung findet zwischen den Prüfern der         wird der Prüfungsbericht mit dem Übersendungsschrei- Deutschen Bundesbank und der Fachebene des Kredit-            ben gemeinsam verschickt, und das steht dann im Über- instituts ein Sachverhaltsabgleich statt, bei dem die Prüfer  sendungsschreiben.“ (Aussage Rainer Englisch, Proto- ihre getroffenen Feststellungen erläutern und der Fache-      koll Nummer 4, S. 25) bene noch einmal Gelegenheit geben, hierzu Stellung zu Die BaFin übersendet den Prüfungsbericht dann an das nehmen. Damit soll sichergestellt werden, dass seitens Kreditinstitut, welches angewiesen wird, die festgestell- der Prüfer nichts übersehen worden ist (vgl. z. B. Aussage ten Fehler unverzüglich zu bereinigen. Bei der Prüfung Eder, Protokoll Nummer 6, S. 8). der HRE gestaltete sich dies nach Aussage des für Prü- In einem nächsten Schritt wird dann der Vorstand des ge-      fungen der Deutschen Bundesbank bei der HRE zuständi- prüften Instituts über die bei der Prüfung festgestellten     gen Referatsleiters Manfred Eder wie folgt:

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode                      – 77 –                          Drucksache 16/14000 „Die BaFin übernimmt dann den Versand des Prüfungs-            Abhilfe zu schaffen. Eine übliche Frist zur Bereinigung berichtes an das Kreditinstitut. Das ist geschehen mit ei-     der Mängel ist in der Regel sechs Wochen oder drei Mo- nem Schreiben der BaFin vom 16. Juli 2008. Da ist der          nate, wobei sechs Wochen schon ein sehr ehrgeiziges Ziel Prüfungsbericht dem Vorstand der HRE-Gruppe zugelei-           ist, wenn damit auch Umstrukturierungen in der Daten- tet worden. […] Dann geht es ja um die Bereinigung der         verarbeitung verbunden sind. Um gravierende Mängel Feststellungen. Für die Überwachung dieser Bereinigung         bereinigen zu können, benötigen Sie in der Regel eine der Feststellungen sind nicht mehr die Prüfer zuständig,       größere Frist.“ (Aussage Manfred Eder, Protokoll Num- sondern das fällt dann in den Zuständigkeitsbereich der        mer 6, S. 12 f.) Laufenden Aufsicht. Ich habe noch an einem Gespräch Die Geschäftspolitik von Kreditinstituten ist generell am 31.07.2008 bei der BaFin in Bonn teilgenommen, als nicht Prüfungsgegenstand; hierauf verwies der für Prü- der Vorstand der Hypo Real Estate erstmals zu den Inhal- fungen der Deutschen Bundesbank bei der HRE zustän- ten und Feststellungen unseres Prüfungsberichts Stellung dige Zeuge Manfred Eder: genommen hat.“ (Aussage Manfred Eder, Protokoll Num- mer 6, S. 9)                                                   „Sie wissen ja, dass wir im Rahmen von Prüfungen die Geschäftspolitik eines Instituts nicht zu beurteilen haben. Vom Ende der Prüfung bis zum Versand an die BaFin ver- […] Das Geschäftsmodell ist nicht Gegenstand unserer gehen in der Regel zwei Monate. Diese Zeitspanne ent- Prüfungen. Das würde auch wiederum bedeuten, dass wir spricht den Vorgaben der Aufsichtsrichtlinie. uns ja anmaßen würden, wir wären die besseren Banker.“ Für die Überwachung der Bereinigung der Feststellungen         (Aussage Manfred Eder, Protokoll Nummer 6, S. 15 und sind nicht mehr die an der Sonderprüfung beteiligten Prü-      28) fer zuständig. Vielmehr fällt diese Aufgabe in den Zu- ständigkeitsbereich der Laufenden Aufsicht der Deut-           b)     Prüfung der deutschen Tochterinstitute schen Bundesbank.                                                     der HRE Der für Prüfungen der Deutschen Bundesbank bei der             Bereits am 8. Juni 2007 hatte die Laufende Aufsicht der HRE zuständige Referatsleiter Manfred Eder teilte dem          Deutschen Bundesbank der BaFin für die HRE-Gruppe Ausschuss zum Verfahrensablauf Folgendes mit:                  eine Sonderprüfung vorgeschlagen, die die Risikosteue- „Die BaFin ordnet eine Prüfung nach § 44 KWG an und            rung der gesamten HRE-Gruppe beinhalten sollte. Die unterrichtet das Kreditinstitut über diese Prüfung. Die        BaFin griff diesen Vorschlag auf und nahm die Sonder- Zentrale der Deutschen Bundesbank erhält den Prüfungs-         prüfung in die Planung für das Jahr 2008 auf. Nach den auftrag und leitet diesen an die zuständige Hauptverwal-       überraschenden Verlusten der HRE mit amerikanischen tung weiter. Im Falle der Hypo Real Estate wurde der           CDO Mitte Januar 2008 stellte die BaFin die Prüfungs- Prüfungsauftrag am 6. Februar erteilt, am 6. Februar für       planung jedoch kurzfristig um und zog die Prüfung auf die beiden Institute Hypo Real Estate Bank AG und Hypo         den 18. Februar 2008 vor. Schwerpunkt der Prüfung sollte Real Estate International AG, und am 25. Februar erwei-        nun die Bewertung so genannter strukturierter Produkte tert um die Prüfung der beiden irischen Institute und          sein. Das heißt, im Schwerpunkt sollte es bei der Prüfung auch um die Prüfung der Gruppensicht. Damit waren in           darum gehen, ABS, hypothekenbesicherte Wertpapiere die Prüfung einbezogen die Hypo Real Estate Bank AG,           und daraus abgeleitete strukturierte Wertpapiere wie die Hypo Real Estate Bank International AG, die DEPFA          CDO näher zu untersuchen, und zwar hinsichtlich der plc in Dublin sowie die Hypo Public Finance Bank in            Vollständigkeit der erfassten Wertpapierpositionen, der Dublin. Der Fokus dieser Prüfung war nicht nur auf die         Zeitnähe sowie der Richtigkeit und Plausibilität der Be- Einzelinstitute gerichtet, sondern auch auf die Gruppen-       wertung und des korrekten Ausweises in der Bilanz. Da- sicht.“ (Aussage Manfred Eder, Protokoll Nummer 6,             rüber hinaus sollten auch einzelne Aspekte des Risiko- S. 8)                                                          controllings untersucht werden, soweit sich diese auf strukturierte Produkte bezogen. Des Weiteren führte der Zeuge zu den Gegenständen der Konkret beauftragte die BaFin die Deutsche Bundesbank Prüfung aus: kurzfristig mit Schreiben vom 6. Februar 2008, die beiden „Unsere Prüfungen beziehen sich vor allem auf Prozesse.        in München ansässigen deutschen Tochterunternehmen Das heißt, das ist ein fest installierter Prozess, der auch    der HRE, die Hypo Real Estate Bank AG und die Hypo in der DV umgesetzt ist. Wenn Sie jetzt zum Beispiel kriti-    Real Estate International AG, unter Federführung der sieren, dass im Bereich – was weiß ich – Risiko-Control-       Hauptverwaltung München der Deutschen Bundesbank ling bestimmte Dinge in die falsche Richtung laufen und        zu prüfen und erweiterte diesen Auftrag am 25. Februar das auch darauf beruht, dass zum Beispiel verschiedene         2008 auch auf die DEPFA Deutsche Pfandbriefbank AG. IT-Plattformen von verschiedenen Bereichen nicht har- „Im Rahmen der Prüfung der HRE-Gruppe wurde auch monieren, dann werden Sie das nicht in Tagen abstellen die DEPFA Deutsche Pfandbriefbank AG, Frankfurt am können. Je nach Schwere der Feststellungen wird natür- Main, in die Prüfung einbezogen.“ (Aussage Manfred lich das Institut aufgefordert, das möglichst zügig abzu- Eder, Protokoll Nummer 6, S. 8) bauen und umzustellen. Nach den eigenen Erfahrungen ist es ja so, dass die Kreditinstitute, wenn sie vor Ort mer-  Anzumerken ist dabei, dass die Prüfung der DEPFA ken, dass Dinge nicht so laufen, wie sie laufen sollten,       Deutsche Pfandbriefbank AG, Frankfurt am Main, die auch schon während unserer Prüfung damit beginnen,             Hauptverwaltung Frankfurt der Deutschen Bundesbank

Drucksache 16/14000                                       – 78 –              Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode übernahm, die über die Prüfungsergebnisse einen eigenen       naturgemäß auch noch keine Aussagen getroffen werden. Bericht erstellte. Davon unabhängig bestand jedoch wäh-       […] Im Zwischenbericht finden sich keine Wertungen. In rend der Prüfung in München und Dublin auf der Ebene          unserem Endbericht sind die Feststellungen als solche der Prüfungsleiter Kontakt mit Frankfurt.                     gekennzeichnet und auch klassifiziert. Das ist im Zwi- schenbericht nicht erfolgt.“ (Aussage Lars Möller, Proto- Die Gesamtprüfung wurde mit insgesamt 19 Personen, koll Nummer 4, S. 56) die in sieben Teams aufgeteilt waren, durchgeführt, wobei nicht alle Prüfer zu jeder Zeit beteiligt waren.              Zum Inhalt dieses Zwischenberichts merkte der Präsident der BaFin Jochen Sanio an: Die Vor-Ort-Prüfung bei der HRE-Gruppe begann am 18. Februar 2008 in München und dauerte bis zum               „Dieser Zwischenbericht, den ich selbst gelesen habe 4. April 2008; die Prüfung in Dublin fand dabei in der        – da weiß ich, was ich sage –, hat keine Aussagen groß Zeit vom 27. Februar bis 12. März 2008 statt. Über die        zur Liquidität.“ (Aussage Jochen Sanio, Protokoll Num- Prüfung der DEPFA Bank plc wurde kein gesonderter Be-         mer 17, S. 26) richt erstellt, sondern dieser Prüfungsbericht ist in einen Der Leiter des Regionalbereichs Banken und Finanzauf- Gesamtbericht über die Prüfung der HRE eingeflossen sicht der Deutschen Bundesbank, Hauptverwaltung Mün- (vgl. Aussage Rainer Englisch, Protokoll Nummer 4, chen, der Zeuge Klaus-Dieter Jakob, erläuterte dem Aus- S. 27). schuss, wann er den Zwischenbericht erhalten habe: Der Prüfer Lars Möller (Deutsche Bundesbank) erklärte         „Den Zwischenbericht habe ich unmittelbar nach seiner zum Prüfungstermin:                                           Ausfertigung erhalten, genauso wie die BaFin. Auf der „Nach meinem Kenntnisstand war es Wunsch der BaFin,           Basis dieses Zwischenberichtes gab es eine Telefonkonfe- dass die Prüfung auch sehr zeitnah nach Versand der           renz zwischen uns und der BaFin, […]. Aus unserer Sicht Prüfungsanordnung beginnen soll […].“ (Aussage Lars           gab es dazu auf der Basis des Zwischenberichtes keinen Möller, Protokoll Nummer 4, S. 53)                            unmittelbaren Handlungsbedarf, sondern wir haben an die BaFin berichtet und haben dann unsere Prüfungen Während der bereits angelaufenen Prüfung forderte die         weiter fortgesetzt und anschließend den endgültigen Be- BaFin die Bundesbank auf, vorab einen Zwischenbericht         richt erstellt.“ (Aussage Klaus-Dieter Jakob, Protokoll abzugeben. Dieser Bericht wurde der BaFin mit Schrei-         Nummer 13, S. 80 f.) ben vom 15. März 2008 von der Deutschen Bundesbank zugesandt und enthielt nach Aussage des für die Aufsicht      Die Abstimmungsgespräche zu den Prüffeststellungen über die HRE zuständigen Referatsleiters der BaFin Ste-       fanden auf Fachebene Ende März und Anfang April 2008 fan Schrader keine weitergehenden Ausführungen zum            bei der HRE-Gruppe statt. Ihnen folgte zum Abschluss Thema Liquidität. Der Zeuge führte hierzu aus:                der Prüfung am 29. April 2008 die Unterrichtung des Vor- standes durch die Prüfer in München. An dieser Bespre- „Das stand natürlich damit im Zusammenhang, ob die            chung nahmen neben Mitgliedern des Konzernvorstandes Gruppe ihre strukturierten Produkte ordnungsgemäß be-         auch Mitglieder der verschiedenen Legal Entities der wertet hat oder ob da noch irgendwelche Leichen im Kel-       Hypo Real Estate Group teil. Weitere Teilnehmer an die- ler schlummern, auf gut Deutsch gesagt. Dieser Zwi-           sem Gespräch waren Vertreter der Laufenden Aufsicht schenbericht bezog sich schwerpunktmäßig auf dieses           der Deutschen Bundesbank und Vertreter der BaFin. Den Thema. Da man da natürlich schnell Klarheit haben             so abgestimmten Bericht leitete die Deutsche Bundes- wollte; deswegen dieser Zwischenbericht. […] „Zwi-            bank der BaFin mit Schreiben vom 27. Juni 2008 zu. schenbericht“ ist nach Ihrem Verständnis vielleicht über- trieben. Das war eine Zwischenmitteilung. Wenn Sie sich c)      Prüfung der DEPFA Bank plc in Irland den Umfang des so genannten Zwischenberichts angu- cken und ihn mit dem Umfang des endgültigen Berichts          Den der Deutschen Bundesbank am 6. Februar 2008 vergleichen, ist das ein sehr großer Unterschied. Das war     kurzfristig erteilten Prüfauftrag erweiterte die BaFin am also eher eine Zwischennachricht. Ich hatte ja eben den       25. Februar 2008 um die Prüfung der beiden irischen Grund erwähnt, weswegen der Zwischenbericht für uns           Institute der HRE, die DEPFA Bank plc sowie die Hypo wichtig war. Es ging nicht um Liquidität oder Liquiditäts-    Public Finance Bank, beide in Dublin ansässig. Diese ausstattung oder Liquiditätsrisikomanagement, sondern         Prüfung sollte im Rahmen der Gruppenaufsicht erfolgen. das Thema war eigentlich die Bewertung der strukturier-       Der Fokus der Prüfung war damit nicht auf die Einzel- ten Produkte in dem Fall. Da wollte man Klarheit haben,       institute gerichtet, für die wie erwähnt die irische Auf- ob diese Bewertung angemessen ist oder ob da noch ir-         sicht zuständig ist, mit der allerdings während der laufen- gendwelche Sachen zu erwarten waren.“ (Aussage Stefan         den Prüfung in Dublin Kontakt aufgenommen worden ist. Schrader, Protokoll Nummer 8, S. 13) Der Prüfer Lars Möller (Deutsche Bundesbank) beschrieb Der Prüfer Lars Möller (Deutsche Bundesbank) teilte           die Ausgangslage vor der Sonderprüfung folgenderma- dem Ausschuss zum Inhalt des Zwischenberichts mit:            ßen: „Wie ich schon sagte, große Teile der Prüfung, insbeson-      „Wenn man sich in die Lage dort im Frühjahr 2008, auch dere in München, waren noch nicht abgeschlossen, so-          in die Situation der Märkte zurückversetzt, dann war da- dass auch für gewisse Prüfungsfelder die Sachverhalts-        mals ja noch nicht das Thema Liquidität das beherr- aufnahme noch gar nicht erfolgt ist. Dazu konnten             schende, sondern da war das Thema Subprime das be-

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode                     – 79 –                          Drucksache 16/14000 herrschende. Da ging es um ABS, MBS. Unabhängig von           gesetzt würde. Das wäre also der Ansatzpunkt. Man dieser Prüfung waren das halt die Produkte, die dort in       könnte nicht von hier aus direkt der DEPFA in Dublin aller Munde waren, die dort auch bei einigen Instituten zu    Vorschriften machen, sondern müsste halt über die Hol- erheblichem Abschreibungsbedarf geführt haben. Das            ding hier in Deutschland gehen.“ (Aussage Klaus-Dieter sind sicherlich klassische strukturierte Produkte, auf de-    Jakob, Protokoll Nr, 13, S. 97) nen auch in der damaligen Zeit der Fokus der Aufsicht Der Prüfer Lars Möller (Deutsche Bundesbank) führte er- insgesamt lag.“ (Aussage Lars Möller, Protokoll Nummer gänzend an: 4, S. 54) „Aber das irische Einzelinstitut unterliegt ja nicht unmit- Zur Einordnung der Prüfung in Dublin in die Prüfung der       telbar und unterliegt gar nicht dem KWG und auch nicht gesamten HRE-Gruppe sagte der Zeuge aus:                      den zugehörigen Bestimmungen, die von der deutschen „Die irische Prüfung war ja als Teilprüfung eingebettet       Aufsicht erlassen sind, insbesondere nicht den MaRisk. in eine Prüfung auf Gruppenebene. Führendes Institut in-      […] Die BaFin hat dort nach Absprache mit der irischen nerhalb der Gruppe ist die Hypo Real Estate Bank AG           Aufsicht offensichtlich hier ihr Einverständnis erhalten.“ München, und dort hat ja auch ein größerer Prüfungsteil       (Aussage Lars Möller, Protokoll Nummer 4, S. 51) stattgefunden. Nach meinem Kenntnisstand ist die Kom-         Zum Inhalt der Prüfung der DEPFA Bank plc merkte der munikation in Richtung BaFin im Wesentlichen über             Prüfgruppenleiter Rainer Englisch (Deutsche Bundes- diese, ich nenne es einmal: Hauptprüfung, und den zuge-       bank) an: hörigen Prüfungsleiter erfolgt. […] Prüfungsschwer- punkt laut Prüfungsanordnung die Bewertung struktu-           „Es ist so – auch das muss man im Hinterkopf behalten –, rierter Produkte war […].“ (Aussage Lars Möller,              dass die DEPFA plc an sich an verschiedene Regelungen, Protokoll Nummer 4, S. 54)                                    beispielsweise die Mindestanforderungen an das Risiko- management, als irisches Institut nicht gebunden ist.“ Der Zeuge Stefan Schrader betonte in diesem Zusammen-         (Aussage Rainer Englisch, Protokoll Nummer 4, S. 24) hang noch einmal, dass die Prüfung der Liquidität der DEPFA Bank plc allein in die Zuständigkeit der irischen       Der für Prüfungen der Deutschen Bundesbank bei der Aufsicht fiel:                                                HRE zuständige Referatsleiter Manfred Eder (Deutsche Bundesbank) sagte aus: „Die Liquiditätsausstattung hätten wir vermutlich – ich gehe davon aus – selbst mithilfe der irischen Aufsicht        „Das Geschäftsmodell der DEPFA war ja nicht Gegen- nicht prüfen können, weil die Liquiditätsausstattung der      stand unserer Prüfung, sondern der Gegenstand unserer irischen DEPFA Bank plc rein irisches Thema ist. Ich er-      Prüfungen sind ja immer Bereiche des Risikomanage- wähnte ja auch, dass die Liquiditätsaufsicht oder Liquidi-    ments. Die Beseitigung der Mängel hätte an dem Ge- tätsausstattung EU-rechtlich nicht mal harmonisiert ist.      schäftskonzept an sich jetzt keine Änderungen hervorge- Sie fällt auch nicht unter die konsolidierte Aufsicht. Das    rufen.“ (Aussage Manfred Eder, Protokoll Nummer 6, ist ureigenste Sache der nationalen Aufsicht.“ (Aussage       S. 23) Stefan Schrader, Protokoll Nummer 8, S. 35)                   Der für die Aufsicht über die HRE zuständige Referatslei- „Ausländische Kreditinstitute können wir natürlich per se     ter der BaFin Stefan Schrader merkte zum Gegenstand auf Einzelinstitutebene gar nicht beaufsichtigen, weil das    der konsolidierten Prüfung in Irland im Übrigen an: ist Hoheitsgewalt des anderen EU-Mitgliedstaates. […]         „Liquiditätsmanagement kann man theoretisch sogar un- Es gibt natürlich jetzt eine Konsolidierte Aufsicht. Die be-  ter die konsolidierte Aufsicht fassen, weil wir da sogar zieht natürlich die DEPFA Bank plc ein. Das ist aber die      eine Möglichkeit gehabt hätten. […] Das Risikomanage- Konsolidierte Aufsicht. Da wird überprüft, ob Kennzah-        ment auf Gruppenebene fällt unter die konsolidierte Auf- len auf konsolidierter Basis, auf Gruppenebene, eingehal-     sicht. Aber das ist das Management, und das hat mit der ten sind. Aber die Einzelinstitutsaufsicht und insbeson-      Ausstattung, wie viel Geld tatsächlich in der Kasse ist dere auch die Aufsicht über die Liquiditätsausstattung        und wie viel zur Verfügung steht, eben nichts zu tun. Das obliegt einzig und allein der irischen Aufsicht bzw. den      andere ist nur die Steuerung. […] Aus meiner Sicht ist nationalen Aufsichtsbehörden, in dem Fall natürlich dann      das sehr wichtig, das sauber auseinanderzuhalten.“ (Aus- der irischen Aufsicht.“ (Aussage Stefan Schrader, Proto-      sage Stefan Schrader, Protokoll Nummer 8, S. 19 f.) koll Nummer 8, S. 11) Zur Zusammenarbeit mit der irischen Aufsicht und den Der Leiter des Regionalbereichs Banken und Finanzauf-         Möglichkeiten, die Liquiditätssituation und das Ge- sicht der Deutschen Bundesbank Hauptverwaltung Mün-           schäftsmodell der DEPFA Bank plc beeinflussen zu kön- chen, der Zeuge Klaus-Dieter Jakob, antwortete auf die        nen, berichtete der für die Aufsicht über die HRE zustän- Frage, was geändert werden müsste, damit auch die deut-       dige Referatsleiter der BaFin, der Zeuge Stefan Schrader, sche Aufsicht die Liquiditätsausstattung eines Instituts      Folgendes: wie der DEPFA Bank plc prüfen könnte: „Ja, man tauscht sich natürlich mit dem ausländischen „Das wäre meines Erachtens europäisches Recht – – eine        Aufseher aus. Letztendlich können wir aber als deutsche Änderung erforderlich. Man müsste es dergestalt realisie-     Aufsicht die Liquiditätssituation und das Geschäftsmodell ren, dass eben das übergeordnete Unternehmen, also            insbesondere der DEPFA plc schon deswegen nicht än- letztlich hier die Finanzholding, dieser Anforderung aus-     dern und beeinflussen, weil, wie gesagt, dieses Institut

Drucksache 16/14000                                        – 80 –              Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode nicht unserer Aufsicht unterliegt. Ich bin mir nicht mal si-   nach wie vor absolut korrekt. Es gibt eine gruppenauf- cher – das hatte ich ja gerade auch schon erwähnt –, ob        sichtsrechtliche Zuständigkeit, konsolidierte Aufsichtszu- wir irgendwie auf einer gesicherten Rechtsgrundlage in         ständigkeit, die im Zuge einer solchen Sonderprüfung von dieses Geschäftsmodell hätten eingreifen können und sa-        der BaFin über die Bundesbank mit Prüfung in Gang ge- gen: Ihr ändert jetzt euer Geschäftsmodell! – Das setzt ja     setzt worden ist, die aber mit Blick auf die eigentliche immer voraus, dass ich entsprechende Einflussmöglich-          Problematik, die ja kausale Zusammenhänge mit Blick keiten habe. Selbst wenn ich an die irische Aufsicht he-       auf die Liquiditätssituation der DEPFA plc – – nichts zu rantrete und die sollen versuchen, dass die plc ihr Ge-        tun hat.“ (Aussage BM Peer Steinbrück, Protokoll, Num- schäftsmodell ändert, dann setzt das auch wieder voraus,       mer 22, S. 23 f.) dass die irische Aufsicht entsprechende Eingriffsmög- lichkeiten hat.“ (Aussage Stefan Schrader, Protokoll           Der für die Aufsicht über die BaFin zuständige Unterab- Nummer 8, S. 36)                                               teilungsleiter im BMF Dr. Thorsten Pötzsch erklärte hierzu: Die Exekutivdirektorin der BaFin für das Bankenwesen, die Zeugin Sabine Lautenschläger-Peiter, bestätigte in ih-     „Deshalb finde ich eine Aussage, dass eine Prüfung bei rer Aussage ebenfalls, dass die deutsche Aufsicht Kon-         der irischen DEPFA in Irland nicht stattgefunden hat, in- takte mit der irischen Aufsicht gehabt habe:                   sofern richtig, als dass eine Überprüfung des Einzelinsti- tuts der irischen DEPFA durch die irische Bankenaufsicht „Ja. Aber wir haben es ja laufend beobachtet. Das habe         erfolgt. Das halte ich für nach wie vor eine zutreffende In- ich Ihnen ja dargestellt, dass wir letztendlich ab Februar     formation, und daran finde ich nichts peinlich.“ (Aussage und dann ab Mitte März tägliche Liquiditätsberichte ein-       Dr. Thorsten Pötzsch, Protokoll Nummer 10, S. 136) gefordert haben. Ich glaube, mehr als tägliche Liquidi- tätsberichte kann man nicht fordern; das ist schon sehr        Ähnlich äußerte sich auch der für die Aufsicht über die laufend. Wir haben uns mit der irischen Aufsicht unter-        HRE zuständige Referatsleiter der BaFin, der Zeuge halten und haben auch mehrfach nachgefragt und darum           Stefan Schrader: gebeten, dass, immer wenn Probleme oder auch andere            „Formal gesehen halte ich sie für richtig.“ (Aussage Bewertungen, also Änderungen in der Bewertung, auftau-         Stefan Schrader, Protokoll Nummer 8, S. 41) chen, die irische Aufsicht uns das mitteilen soll. Wir ha- ben den Prüfungsbericht in den wesentlichen Dingen ins         d)      Prüfung Finanzholding Rainer Englische übersetzen lassen und haben diesen Be- richt dann auch der irischen Aufsicht zugesandt.“ (Aus-        Eine Prüfung der Finanzholding als nicht operativ tätig sage Sabine Lautenschläger-Peiter, Protokoll Nummer 8,         werdendes Bankinstitut war nach der bis zum Inkraft- S. 115)                                                        treten des Gesetzes zur Fortentwicklung des Pfand- briefrechts vom 21. März 2009 (BGBl. I S. 607) im We- Zu der in diesem Zusammenhang gestellten Frage, ob             sentlichen nicht möglich, da Finanzholdings bis zum seine Aussage richtig sei, dass die deutsche Aufsicht in       Inkrafttreten dieses Gesetzes der Bankenaufsicht nur im Irland nicht prüfen dürfe, nahm der Bundesminister der         Rahmen der Gruppenaufsicht, nicht jedoch der Einzel- Finanzen Peer Steinbrück in seiner Aussage wie folgt           institutsaufsicht unterstellt waren. Im Fall der HRE stellte Stellung:                                                      die Holding jedoch die von der Deutschen Bundesbank „Meine seinerzeitige Aussage, dass die deutsche Banken-        und der BaFin benötigten Angaben auf freiwilliger Basis aufsicht keine Aufsichtszuständigkeiten für die irische        zur Verfügung, wie zum Beispiel auf täglicher Basis die Tochter DEPFA plc hat, ist korrekt und ist inzwischen          entsprechenden Liquidity Risk Reports und die hierzu er- auch durch die Aussagen von Herrn Sanio bestätigt wor-         betenen zusätzlichen verbalen Informationen, um den den. Dennoch ist meine Aussage, dass die deutsche Ban-         Komplex Liquiditätsausstattung der DEPFA Bank plc kenaufsicht keine Zuständigkeiten zu Prüfungen in Irland       noch besser aufbereiten und verstehen zu können. hatte, dahin gehend einer Interpretation unterworfen           Die HRE hat sich nach Aussage der vom Ausschuss ge- worden, dass sie auch mit Blick auf die konsolidierte Ban-     hörten Zeugen stets kooperativ gezeigt und der Banken- kenaufsicht keine Möglichkeiten in Irland hatte. Bezogen       aufsicht Einblick in die finanzielle Situation der Holding auf die konsolidierte Bankenaufsicht, die Gruppenauf-          gewährt. Alle angeforderten Unterlagen, die im Rahmen sicht, hat die Bundesbank auf Bitte der BaFin eine Son-        der laufenden Aufsicht benötigt wurden, seien vorgelegt derprüfung in Irland vorgenommen. Die erstreckte sich          worden. Tatsächlich habe die Finanzholding daher fak- allerdings – auf der Basis übrigens eines Memorandum of        tisch voll der Aufsicht unterlegen. (vgl. Aussage Klaus- Unterstanding, was überhaupt erst die rechtliche Grund-        Dieter Jakob, Protokoll Nummer 13, S. 96 f., Aussage lage oder die Möglichkeit gegeben hat, dass die deutsche       Rainer Englisch, Protokoll Nummer 4, S. 26): Bankenaufsicht dort tätig wird, zwischen der irischen Aufsicht und dem BAKred seinerzeit – nicht auf die Liqui-      „Wir haben die Hypo Real Estate Gruppe insofern ge- dität und nicht auf die Solvenz, sondern vornehmlich auf       nauso prüfen können, als wenn die Finanzholding auch die Werthaltigkeit der strukturierten Wertpapiere auf der      der Aufsicht unterlegen hätte. Das heißt, wir haben ganz Bilanz, nicht auf die Liquidität, nicht auf die Solvenz. […]   konkret auch in den Geschäftsräumen der Hypo Real Es- Das heißt, meine Aussage, es gibt keine Zuständigkeit der      tate Holding geprüft, Geschäftsräume betreten, dortige Bankenaufsicht, bezogen auf die Tochter DEPFA plc und          Mitarbeiter befragt, Unterlagen eingesehen.“ (Aussage die dortige Liquiditätssituation und Solvenzsituation, ist     Rainer Englisch, Protokoll Nummer 13, S. 99)