Wissenschaftliche Dienste                Sachstand                                                            Seite 11 WD 4 - 3000 – 006/22 Die neue Buchungssystematik bewegt sich, worauf die Kritik zu Recht hinweist, gemessen insbesondere an den Aussagen des Fälligkeitsprinzips, erkennbar in einem verfassungsrechtlichen Spannungsfeld. Wie oben dargestellt, plant die Bundesregierung gerade eben eine solche zeitliche Vorverlagerung des Buchungsansatzes für Kreditzuweisungen an Sondervermögen. Auf der anderen Seite darf in diesem Zusammenhang die Tatsache nicht außer Acht gelassen werden, dass in Bezug auf die bereits exakt so praktizierte Buchungssystematik im Kernhaushalt, an welche die Bundesregierung sich nun konzeptionell auch in Bezug auf 32 Sondervermögen anlehnen möchte, die Bildung von Rücklagen nicht per se ausgeschlossen ist. So wird insbesondere von Teilen der landesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (in Bezug auf die korrespondierenden landesverfassungsrechtlichen Vorgaben) Rücklagenbildung grundsätzlich auch unter Beachtung des Fälligkeitsprinzips für zulässig erachtet und vielmehr 33 anhand des Wirtschaftlichkeitsprinzips gemessen. Es kann vor diesem Hintergrund ohne eingehendere Prüfung an dieser Stelle noch nicht abschließend beurteilt werden, inwieweit die neue Buchungssystematik tatsächlich als mit den o.g. verfassungsrechtlichen Vorgaben unvereinbar anzusehen ist. 4.2.3.          Verstoß gegen verfassungsrechtliche Grundgedanken der Schuldenbremse Fraglich ist, inwieweit die angestrebte zeitliche Flexibilisierung des Mitteleinsatzes die Schuldenbremse in ihrem Kerngehalt, wie er in Art. 109 Abs. 3 S. 1, 115 Abs. 2 GG niedergelegt ist, auch abseits der bereits dargestellten haushaltsgrundsätzlichen Spannungsfelder beeinträchtigen könnte. Nach der Grundkonzeption der Schuldenbremse obliegt es grundsätzlich dem Gesetzgeber, gem. Art. 115 Abs. 2 S. 6 und S. 7 GG über das Vorliegen einer die Nettokreditaufnahme ausnahmsweise ermöglichenden Notsituation zu befinden, wie er es exemplarisch für das Haushaltsjahr 2021 getan hat. Fernerhin hat er das Recht, über die Höhe der 34 Nettokreditaufnahme zu entscheiden. Hinter der Einführung der Schuldenbremse steht die Intention des Verfassungsgesetzgebers, künftige Generationen im Sinne der Generationengerechtigkeit nicht durch strukturell auf Neuverschuldung basierende Haushaltsführung in der Gegenwart ihren eigenen finanziellen Handlungsspielräumen in der 35 Zukunft zu berauben. Nun wäre es theoretisch denkbar gewesen, dass die Bundesregierung den ihr im Haushaltsjahr 2021 zustehenden erweiterten finanziellen Handlungsspielraum in Höhe von 240 Milliarden Euro (buchungsrechtlich unproblematisch) durch vollumfängliche Zuführungen der Kreditaufnahmeermächtigungen in den Kernhaushalt in Anspruch nimmt. Sie hätte hierdurch – ohne dabei an dieser Stelle eine Aussage über die Rechtfertigung treffen zu wollen – künftige Generationen entsprechend haushälterisch belasten können. Es macht demgegenüber nun aus dem Blickwinkel der mit der Einführung der Schuldenbremse vom Verfassungsgesetzgeber 32 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 52. EL, Mai 2020, Art. 110 GG Rn. 23. 33 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 52. EL, Mai 2020, Art. 110 GG Rn. 23 mit Verweis auf die Rechtsprechung des VerfGH Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22.02.2017 – VGH N 2/15, NVwZ-RR 2017, 513. Siehe dazu auch unten unter 4.2.4. 34 Reimer, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 49. Edition, Stand 15.05.2021, Art. 115 GG Rn. 57. 35 Vgl. zu den Hintergründen der prinzipiellen Neuausrichtung im Zusammenhang mit der Einführung der Schuldenbremse Kube, in: Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz-Kommentar, 95. EL, Juli 2021, Art. 110 GG Rn. 119.

Wissenschaftliche Dienste                Sachstand                                         Seite 12 WD 4 - 3000 – 006/22 bezweckten Generationengerechtigkeit wohl keinen Unterschied, in welchem Haushaltsjahr diese Nettokreditermächtigung in Höhe von 240 Milliarden Euro kassenwirksam werden wird. Nicht zuletzt aufgrund des weit gestreckten zeitlichen Horizonts dürfte für künftige Generationen daher mehr die Frage nach dem „ob“ der Kreditermächtigung und weniger die des „wann“ relevant sein. Dem könnte man nun aber entgegenhalten, dass die zeitliche Flexibilisierung doch zu einer faktischen Mehrbelastung für künftige Generationen führen könnte, da die Nettokreditaufnahmeermächtigungen zukünftig wegen des erweiterten Planungshorizonts der Bundesregierung zumindest regelmäßiger voll ausgeschöpft werden würden. Eine solche Entwicklung wäre wohl gewiss nicht auszuschließen, wenngleich stillschweigende Grundannahme dieser Problemstellung stets das Vorliegen einer außergewöhnlichen Notsituation im Sinne des Art. 115 Abs. 2 S. 6 und 7 GG ist. Unabhängig davon ist aber ohnehin fraglich, ob dies mit dem Unterlaufen wesentlicher Grundgedanken der Schuldenbremse gleichgesetzt werden kann, was aber – um auf die verfassungsrechtliche Lage zurückzukommen – wohl notwendige Voraussetzung für die Annahme eines Verfassungsverstoßes gegen das sich aus Art. 109 Abs. 3, 115 Abs. 2 GG ergebende Verbot der Neuverschuldung sein dürfte. Denn Ursache der eingetretenen Beeinträchtigung der Generationengerechtigkeit bleibt stets die Grundentscheidung des Gesetzgebers zur Nettokreditermächtigung, deren Intensität sich vor allem nach der sich daran anschließenden Entscheidung zu ihrer Höhe beurteilt. Damit bleibt abschließend festzuhalten, dass jedenfalls gewisse Zweifel daran bestehen, ob die neue Buchungssystematik wesentliche Grundgedanken der Schuldenbremse in verfassungsrechtlich relevanter Art und Weise zu unterlaufen droht. Demgegenüber stehen die in diesem Zusammenhang durchaus beachtlichen Argumente der Befürworter der neuen Buchungssystematik, namentlich vor allem die von Thiele ins Feld geführten Vorteile der Planungssicherheit in Krisensituationen. Dies könnte z.B. auch Anlass zu der Überlegung geben, bei der Bemessung der Höhe etwaiger weiterer Nettokreditermächtigungen in Zukunft den mit der Einführung der – ihre Verfassungsmäßigkeit einmal unterstellt – neuen Buchungssystematik für Sondervermögen ermöglichten gleitenden Übergang von Notlagenkrediten zur Normalsituation entsprechend einzupreisen, um einer möglicherweise daraus resultierenden erhöhten Belastung des Staatshaushaltes durch Neuverschuldung vorzubeugen. 4.2.4.         Verstoß gegen sonstige Haushaltsgrundsätze Die Kritik an der neuen Buchungssystematik erhebt auch den Vorwurf eines Verstoßes gegen die Haushaltsgrundsätze der Wahrheit und Klarheit. Diese Einschätzung, welche im Detail nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Sachstandes ist, könnte indes vor dem Hintergrund bezweifelt werden, dass nach h.M. ein Verstoß gegen den Grundsatz der Haushaltswahrheit nur dann vorliegt, wenn es sich um vorsätzliche Verschleierung oder fahrlässige Fehleinschätzungen 36 handelt. Wie Gröpl in der öffentlichen Anhörung selbst ausführt, handelt es sich aber nicht etwa um eine „klammheimliche“, sondern nur eine „etwas verklausuliert dargestellte Änderung 37 der Buchungssystematik“. Hinsichtlich einer Verletzung der Haushaltsklarheit erscheint wiederum der von Thiele vorgebrachte Einwand erwägenswert, dass durch den aus der neuen 36 Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 52. EL, Mai 2020, Art. 110 GG Rn. 26. 37 Protokoll zur Sitzung des Haushaltsausschusses 20/03, a.a.O., S. 18.

Wissenschaftliche Dienste               Sachstand                                             Seite 13 WD 4 - 3000 – 006/22 Buchungssystematik resultierenden Verzicht auf Schätzungen sogar zukünftig eher mehr 38 Haushaltsklarheit zu erwarten wäre. Auf die im Einzelnen sehr detailliert geführte Diskussion, inwieweit Rücklagenbildung mit dem 39 Grundsatz der Wirtschaftlichkeit in Konflikt stehen könnte , kann auch angesichts des nur knappen Bearbeitungszeitraums für diesen Sachstand nicht eingegangen werden. An dieser Stelle kann daher nur der Hinweis erfolgen, dass zumindest die landeverfassungsgerichtliche Rechtsprechung grundsätzlich auch die Möglichkeit der Bildung von Rücklagen selbst im Falle 40 der Kreditfinanzierung nicht ausschließt. 5.     Fazit Auf die Frage nach der verfassungsrechtlichen Beurteilung der neuen Buchungssystematik für Sondervermögen kann nach derzeitigem Stand der Diskussion keine eindeutige Antwort gegeben werden. Erwägenswert erscheint es, die Frage nach einem verfassungsrechtlichen Erfordernis der getrennten Buchungssystematik für Kernhaushalt und Sondervermögen näher zu beleuchten. Es zeichnet sich fernerhin ab, dass der Kern des verfassungsrechtlichen Problems bei der Frage nach der Verletzung des Grundsatzes der zeitlichen Bindung (Spezialitätsprinzip) sowie dem Fälligkeitsprinzip liegt. Inwieweit ein Verstoß gegen diese Prinzipien tatsächlich vorliegt, kann im Rahmen dieses Sachstandes nicht abschließend beantwortet werden. Insbesondere der Vergleich mit der Buchungssystematik zum Kernhaushalt zeigt aber, dass ein entsprechender Verfassungsverstoß, vorbehaltlich einer Klärung durch das BVerfG, nicht ohne weiteres auf der Hand liegt und zumindest der tiefergehenden Begründung bedarf. In Bezug auf die Vereinbarkeit der neuen Buchungssystematik mit der Schuldenbremse bestehen gewisse Zweifel, ob die bloß zeitliche Flexibilisierung der Nettokreditaufnahme durch Sondervermögen tatsächlich auch mit den Grundgedanken der Schuldenbremse, namentlich dem der Generationengerechtigkeit in Konflikt steht. *** 38 Alexander Thiele, a.a.O., Rn. 39. 39 Siehe dazu Nebel, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, 52. EL, Mai 2020, Art. 110 GG Rn. 25. 40 Ebenda.