Wissenschaftliche Dienste                Sachstand                                                             Seite 11 WD 2 - 3000 - 067/17 Küstenstaat, der den Zugang zu einem Nothafen sicherstellen muss, hat ein berechtigtes Sicher- heitsinteresse im Zusammenhang mit potentiell Einreisenden. Auch dem Interesse der übrigen Vertragsstaaten des Zusatzprotokolls, die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität effektiv zu unterbinden, muss nach dem Zusatzprotokoll Rechnung getragen werden. Aus diesem Grund gibt das Regime, welches in Kapitel II des Zusatzprotokolls ausgearbeitet wurde, den Vertragsstaaten weitreichende Möglichkeiten im Kampf gegen den internationalen 25 Menschenhandel an die Hand : So dürfen Vertragsstaaten nach Art. 8 Zusatzprotokoll Schiffe anhalten und untersuchen, bei denen der begründete Verdacht besteht, dass das Schiff für die Schleusung von Migranten benutzt wird, wenn sie zuvor die Genehmigung des jeweiligen Flag- genstaates eingeholt haben. Ziel der Vorschriften des Verhaltenskodexes ist die Festsetzung von Schleusern oder sonstigen, an der Schleusung beteiligten Personen, die sich nach der Rettung an Bord des Hilfe leistenden 26 Schiffes befinden. Es geht darum, eine effektive Verfolgung von Schleusern sicher zu stellen. Der Wortlaut der Vorschrift lässt offen, unter welchen Umständen Polizeikräfte an Bord von See- notrettungsschiffen gehen und Ermittlungen vornehmen dürfen. Sollte die Vorschrift dahinge- hend verändert werden, dass die Ermittlungen nur auf konkrete Verdachtsmomente hin erfolgen, dürfte sie in Einklang mit dem Zusatzprotokoll stehen. 2.5. Die Ankündigung, den Zugang zu italienischen Häfen zu verweigern 2.5.1.        Die Ankündigung „Failure to sign this Code of Conduct or failure to comply with its obligations may result in the refusal by the Italian State to authorize the access to national ports, subject to compliance with the existing international conventions”. 2.5.2.        Die Rechtslage Die Ankündigung, Schiffen mit Geretteten den Zugang zu italienischen Häfen zu verweigern, steht unter dem expliziten Vorbehalt, internationale Konventionen einzuhalten („subject to com- pliance with the existing international conventions“). 25     Siehe auch Schloenhardt und Dale, „Twelve Years On: Revisiting the UN Protocol against the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air“ (2012) 12 Zeitschrift für öffentliches Recht, S. 129, verfügbar unter: https://link.springer.com/content/pdf/10.1007%2Fs00708-012-0126-6.pdf (zuletzt aufgerufen am 18. Juli 2017). 26     In der Regel befinden sich die Schleuser entweder als Bootsführer an Bord der Flüchtlings- und Migrantenboote und versuchen, in den Wirren der Rettung unterzutauchen, oder sie harren an der Grenze der libyschen Hoheitsgewässer aus, um die Motoren der Flüchtlings- und Migrantenboote vor der Rettung abzumontieren und zurück zur libyschen Küste zu transportieren (sog. Schakale oder „engine fisher“). Siehe Der Tagesspiegel, „Wie die "Schakale" an den Flüchtlingen verdienen“ (25. August 2016), verfügbar unter: http://www.tagesspie- gel.de/politik/schleuser-auf-der-mittelmeerroute-wie-die-schakale-an-den-fluechtlingen-verdie- nen/14443996.html (zuletzt aufgerufen am 20. Juli 2017).

Wissenschaftliche Dienste               Sachstand                                                            Seite 12 WD 2 - 3000 - 067/17 Die völkerrechtliche Pflicht zur Seenotrettung nach Art. 98 SRÜ betrifft in der Praxis den Kapitän eines Schiffes. Die Norm regelt hingegen nicht, an welchem Ort die Geretteten aussteigen können 27 oder müssen. Ein Recht des Kapitäns auf Zugang zu einem nationalen Hafen und eine Pflicht 28 des Küstenstaates zum Aussteigenlassen der Geretteten besteht grundsätzlich nicht. Für besondere Ausnahmesituationen besteht indes ein völkergewohnheitsrechtliches Nothafen- recht, wenn sich ein Schiff in Seenot befindet, d.h. wenn eine unmittelbare und ohne fremde 29 Hilfe unabwendbare Gefahr für das Leben von Besatzungsmitgliedern oder Passagieren droht. Eine solche Notsituation dürfte anzunehmen sein, wenn sich unter den Geretteten Schwangere und Verletzte befinden oder, wenn die medizinische Versorgung und die Bereitstellung von Lebensmitteln bei einer hohen Zahl an Geretteten an Bord unmöglich. Das Nothafenrecht ist jedoch kein absolutes Recht und kann bestimmten Einschränkungen unterliegen, insbesondere wenn die Beeinträchtigung vitaler Interessen des Küstenstaates droht. 30 So kann ein Küstenstaat nach der IMO-Resolution MSC.167(78) und den Richtlinien des Bun- 31 desverkehrsministeriums für die Behandlung von auf See geretteten Personen das Einlaufen in seine Häfen verweigern, wenn das Schiff eine ernsthafte und unannehmbare Bedrohung für die Sicherheit, die Umwelt oder die Gesundheit dieses Küstenstaates darstellt – jedoch erst, nach- dem die Sicherheit der an Bord befindlichen Personen sichergestellt ist. Sofern aber eine Gefähr- dung von Menschenleben zu befürchten ist, sind für eine erfolgreiche Geltendmachung der Be- 32 einträchtigung vitaler Interessen höchste Maßstäbe anzulegen. 3.    Rechtsverbindlichkeit des Verhaltenskodexes Da der Verhaltenskodex bis dato nicht als europäisches oder internationales Dokument angenom- men worden ist, hat er als solcher völkerrechtlich keine rechtsverbindliche Wirkung. Soweit er 27    Proelss, United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary (Beck, München, 2017), Art. 98, Rn. 10. 28    Ziffer 6 des Anhangs zu den Richtlinien für die Behandlung von auf See geretteten Personen vom 1. Juli 2006 (Fn. 22); Sachstand, „Völkerrechtliche Schutzpflichten gegenüber Migranten in Seenot“ (31. Oktober 2013), WD 2 – 3000 – 078/13, S. 6; Proelss, United Nations Convention on the Law of the Sea: A Commentary (Beck, München, 2017), Art. 98, Rn. 10. 29    Sachstand, „Völkerrechtliche Schutzpflichten gegenüber Migranten in Seenot“ (31. Oktober 2013), WD 2 – 3000 – 078/13, S. 6. 30    Siehe oben, Fn. 20, S. 11, Rn. 6. 31    Siehe oben, Fn. 22. 32    Sachstand, „Völkerrechtliche Schutzpflichten gegenüber Migranten in Seenot“ (31. Oktober 2013), WD 2 – 3000 – 078/13, S. 6.

Wissenschaftliche Dienste                  Sachstand                                                            Seite 13 WD 2 - 3000 - 067/17 mit dem oben dargestellten Seevölkerrecht in Einklang steht, dürften seine Vorschriften lediglich das geltende Völkervertrags- und Völkergewohnheitsrecht wiedergeben. Unter Umständen könnte Italien diejenigen Vorschriften, welche über das geltende Völkerver- trags- und Völkergewohnheitsrecht hinausgehen, als Gesetz oder Verordnung erlassen und damit eine innerstaatliche Rechtsbindung gegenüber italienischen Seenotrettungsorganisationen be- gründen. Solange private Seenotrettungsorganisationen darüber hinaus von einer Unterzeichnung des Papiers absehen, ist nicht ersichtlich, wie eine Rechtsbindung anderweitig erzeugt werden sollte. 4.    Schlussbetrachtung Der von Italien vorgelegte Verhaltenskodex wird sehr unterschiedlich und kontrovers bewertet. 33 Die Spannbreite der Einschätzungen reicht von einer „konzertierten Schmierenkampagne“ 34 gegen private Seenotretter bis hin zum „Hilferuf“ der italienischen Regierung in Richtung ihrer 35 europäischen Counterparts. Fakt ist und bleibt allerdings, dass die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, welche allesamt Vertragsstaaten des Internationalen Übereinkommens zum Schutz menschlichen Lebens auf See 36 (SOLAS) sind, hieraus völkerrechtlich verpflichtet sind, bei Rettungsoperationen koordinierend zusammenzuarbeiten. So heißt es in Absatz 1.1 der Regel V/33 zu SOLAS: 33    Amnesty International und Human Rights Watch, „EU: Draft Code for Sea Rescues Threatens Lives“ (12. Juli 2017), verfügbar unter: http://www.amnesty.eu/en/news/press-releases/all/eu-draft-code-for-sea-rescues-threa- tens-lives-1057/#.WW3Ryfnyg-V (zuletzt aufgerufen am 18. Juli 2017). 34    Süddeutsche Zeitung, „Italien darf NGOs im Mittelmeer ‚Verhaltenskodex‘ vorschreiben“ (4. Juli 2017), verfüg- bar unter: http://www.sueddeutsche.de/politik/mittelmeer-italien-darf-ngos-im-mittelmeer-verhaltenskodex- vorschreiben-1.3573119 (zuletzt aufgerufen am 28. Juli 2017). 35    Die Bundesregierung begrüßt den Verhaltenskodex, da eine effektive Koordinierung der im Mittelmeer tätigen Akteure erforderlich sei (Bundesregierung, Regierungspressekonferenz vom 26. Juli 2017, verfügbar unter: https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2017/07/2017-07-26-regpk.html). Pro Asyl kritisiert, dass es keines neuen Verhaltenskodexes bedürfe, da sich die privaten Seenotrettungsorgani- sationen bereits im Februar 2017 einen freiwilligen Verhaltenskodex geben hätten (Pro Asyl, „Sie nennen es ‚Verhaltenskodex‘: EU will zivile Seenotrettungsorganisationen an die Kette legen“ [12. Juli 2017], verfügbar unter: https://www.proasyl.de/news/sie-nennen-es-verhaltenskodex-eu-will-zivile-seenotrettungsorganisatio- nen-an-die-kette-legen/. Zum freiwilligen Verhaltenskodex siehe Human Rights at Sea, „Voluntary Code of Con- duct for Search and Rescue Operations undertaken by Civil Society Non-Government Organisations in the Med- iterranean Sea“ (2017), verfügbar unter: https://www.humanrightsatsea.org/wp-content/up- loads/2017/03/20170302-NGO-Code-of-Conduct-FINAL-SECURED.pdf (jeweils zuletzt aufgerufen am 20. Juli 2017). 36    Zum Status des Vertrages siehe: https://treaties.un.org/pages/showDetails.aspx?objid=08000002800ec37f (zu- letzt aufgerufen am 19. Juli 2017).

Wissenschaftliche Dienste                 Sachstand                                                            Seite 14 WD 2 - 3000 - 067/17 “Contracting Governments shall co-ordinate and co-operate to ensure that masters of ships providing assistance by embarking persons in distress at sea are released from their obligations with minimum further deviation from the ships’ intended voyage, provided that releasing the master of the ship from the obligations under the current regulation does not further endanger the safety of life at sea. The Contracting Government responsible for the search and rescue region in which such assistance is rendered shall exercise primary responsibility for ensuring such co-ordination and co-operation occurs, so that survivors assisted are disembarked from the assisting ship and delivered to a place of safety, taking into account the particular circumstances of the case and guidelines developed by the Organization. In these cases the relevant Contracting Governments shall arrange for such disembar- kation to be effected as soon as reasonably practicable.” Eine fast wortgleiche Verpflichtung findet sich in Ziffer 3.1.9 des Annexes zum Internationalen Übereinkommen über Seenotrettung (SAR). Damit sind alle Vertragsstaaten zum SOLAS und zum SAR dafür verantwortlich, dass der Kapi- tän eines Hilfe leistenden Schiffes die Geretteten so schnell wie möglich absetzen und seinen ursprünglichen Kurs ohne größere Abweichung wiederaufnehmen kann. Zwar ist für die Koordinierung der Aufnahme der Geretteten derjenige Staat hauptverantwortlich, in dessen SAR-Zone die Schiffbrüchigen aufgegriffen wurden – bei Migranten und Flüchtlingen 37 im Mittelmeer also in der Regel Italien, Malta oder Griechenland. Allerdings sieht sowohl SOLAS als auch SAR eine klare Zusammenarbeitsverpflichtung der Mitgliedstaaten der EU 38 beim Management des völkergewohnheitsrechtlichen Nothafenrechts vor. Bei der Art und Weise der Zusammenarbeit dürfte den Mitgliedstaaten ein Ermessen zukommen. Hervorzuheben ist gleichwohl, dass das Ermessen der europäischen Mitgliedstaaten in keinem Fall dazu führen darf, dass die Koordinierung blockiert wird oder aus anderem Grunde ins Leere 39 läuft. *** 37     Zu den SAR-Zonen siehe: https://sarcontacts.info/ (zuletzt aufgerufen am 19. Juli 2017). 38     So auch die Richtlinien für die Behandlung von auf See geretteten Personen ([2009] Verkehrsblatt, Heft 2, S. 66, Rn. 2.4) und Art. 80 AEUV über die Umsetzung der europäischen Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung nach dem Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten der EU. Diesen Befund bestätigt auch der Seerechtsexperte Prof. Uwe Jenisch im Tele- fonat vom 17. Juli 2017). 39     Zu berücksichtigen ist hierbei Art. 80 AEUV, der bei der Umsetzung der europäischen Politik im Bereich Grenz- kontrollen, Asyl und Einwanderung die Einhaltung der Grundsätze der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten der EU anmahnt. Zur solidarischen Kooperation der EU- Mitgliedstaaten siehe auch MdB Frieser im Deutschlandfunk („Wir wollen kein Reiseunternehmen auf dem Mittelmeer aufmachen“ [19. Juli 2017], verfügbar unter: http://www.deutschlandfunk.de/europa-und-die- fluechtlinge-wir-wollen-kein.694.de.html?dram:article_id=391452) und Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel und dem Ministerpräsidenten der Republik Tunesien Chahed in Berlin (14. Februar 2017), verfügbar unter: https://www.bundeskanzlerin.de/Content/DE/Mitschrift/Pressekonferenzen/2017/02/2017-02-14-bk-mer- kel-tunesien-chahed.html (jeweils zuletzt aufgerufen am 31. Juli 2017).