Wissenschaftliche Dienste Ausarbeitung Wahlkreise im internationalen Vergleich © 2019 Deutscher Bundestag              WD 1 - 3000 - 019/19

Wissenschaftliche Dienste                Ausarbeitung                                                           Seite 2 WD 1 - 3000 - 019/19 Wahlkreise im internationalen Vergleich Aktenzeichen:                      WD 1 - 3000 - 019/19 Abschluss der Arbeit:              09. September 2019 Fachbereich:                       WD 1: Geschichte, Zeitgeschichte und Politik Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines sei- ner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasse- rinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeit- punkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abge- ordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, ge- schützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fach- bereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.

Wissenschaftliche Dienste           Ausarbeitung                      Seite 3 WD 1 - 3000 - 019/19 Inhaltsverzeichnis 1           Einleitung                                              4 2           Grundsätzliche Hinweise zu Wahlsystemen und Wahlkreisen                                             5 3           Wahlkreisgrößen im internationalen Vergleich            6 3.1         Länder mit Einpersonenwahlkreisen                       7 3.2         Länder mit Mehrpersonenwahlkreisen                      9 4           Personelle, finanzielle und infrastrukturelle Unter- stützung der Wahlkreisarbeit im Rahmen der Amtsaus- stattung der Abgeordneten im internationalen Vergleich 12 5           Literatur                                              13

Wissenschaftliche Dienste                  Ausarbeitung                                                            Seite 4 WD 1 - 3000 - 019/19 1   Einleitung Die nachfolgende Ausarbeitung befasst sich schwerpunktmäßig mit der durchschnittlichen Wahl- 1 kreisgröße bei nationalen Wahlen zur ersten Kammer bezogen auf die Bevölkerungszahl und die Fläche im internationalen Vergleich. Da hierzu keine Daten aus vergleichenden wissenschaftli- 2 chen Untersuchungen vorlagen, wurde eine Anfrage an die Parlamente der EU-Mitgliedstaaten gestellt. Ebenfalls untersucht wird die Frage, inwieweit Abgeordnete in den EU-Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer Amtsausstattung in ihrer Wahlkreisarbeit personell, finanziell und infrastruktu- rell unterstützt werden. Nicht näher eingegangen wird in dieser Ausarbeitung hingegen auf die Frage, in welcher Weise die Wahlkreisgröße bezogen auf Parameter wie Fläche, Einwohnerzahl etc. einerseits und parla- 3 mentarische Repräsentation und Responsivität andererseits zusammenhängen. In der wissen- schaftlichen Literatur wird zwar die grundsätzliche Bedeutung der Wahlkreisarbeit zur Herstel- lung der Responsivität betont, zugleich aber darauf hingewiesen, dass die Vertretungsrelation, d. h. das Verhältnis zwischen der Anzahl an Wahlberechtigten oder Einwohnern einerseits und 1     In der politikwissenschaftlichen Literatur wird unter dem Begriff „Wahlkreisgröße“ nicht die territoriale Aus- dehnung eines Wahlkreises verstanden, sondern die Zahl der in einem Wahlkreis vergebenen Mandate (vgl. Die- ter Nohlen: Wahlrecht und Parteiensystem. Zur Theorie und Empirie der Wahlsysteme, 7., überarbeite und ak- tualisierte Ausgabe, Bonn 2014, S. 98; Harald Schoen: Wahlsystemforschung, in: Handbuch Wahlforschung, hrsg. von Jürgen W. Falter/Harald Schoen, 2., überarbeitete Auflage, Wiesbaden 2014, S. 769-823, hier: S. 771). Anders als in Deutschland, wo das Wahlgebiet in 299 Einpersonenwahlkreise unterteilt ist, sind in vielen ande- ren EU-Mitgliedstaaten bei nationalen Parlamentswahlen Mehrpersonenwahlkreise üblich. Diese werden in der wissenschaftlichen Literatur (vgl. hierzu Dieter Nohlen, a. a. O., S. 98-100) nach folgenden Subtypen unterschie- den: kleine Wahlkreise (2 bis 5 vergebene Mandate im Wahlkreis) Wahlkreise mittlerer Größe (6 bis 9 vergebene Mandate im Wahlkreis), große Wahlkreise (10 und mehr vergebene Mandate im Wahlkreis). 2     Hingegen wurde das Verhältnis der Abgeordnetenzahl im Parlament zur Zahl der Einwohner bzw. der Wähler unlängst international vergleichend betrachtet: Wolfgang Zeh: Abgeordnetenzahl im Parlament – zu groß, zu klein, gerade richtig?, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 49. Jahrgang, Heft 4/2018, S. 744-756; Zeh betont in seinem Aufsatz: „Eine genaue Vorstellung darüber, wie viele Bürger von je einem Abgeordneten repräsentiert sein sollten, scheint nicht generell zu existieren oder jedenfalls nicht das entscheidende Kriterium für den Grö- ßenzuschnitt von Parlamenten zu sein“ (Ebenda, S. 748). Insgesamt liegen zur Frage der Größe von Parlamenten nur wenige politikwissenschaftliche Studien vor. (vgl. hierzu mit weiteren bibliographischen Hinweisen Wer- ner Reutter: Zur Größe von Landesparlamenten. Kriterien für eine sachliche Diskussion, in: Zeitschrift für Parla- mentsfragen, 50. Jahrgang, Heft 2/2019, S. 263-275, hier: S. 264). 3     Zur Wahlkreisarbeit von Abgeordneten allgemein sowie zur Frage der parlamentarischen Repräsentation aus Sicht von Abgeordneten einerseits und Bürgern andererseits gibt es eine Reihe von Studien: Werner J. Patzelt: Abgeordnete und Repräsentation. Amtsverständnis und Wahlkreisarbeit, Passau 1993; Werner J. Patzelt, Karin Algasinger: Abgehobene Abgeordnete? Die gesellschaftliche Vernetzung der deutschen Volksvertreter, in: Zeit- schrift für Parlamentsfragen, 32. Jahrgang, Heft 3/2001, S. 503-527; Wolfgang Ismayr. Der Deutsche Bundestag, 3., völlig überarbeitete und aktualisierte Auflage Wiesbaden 2012, S. 75-83; Danny Schindler: Die Mühen der Ebene: Parteiarbeit der Bundestagsabgeordneten im Wahlkreis, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 44. Jahrgang, Heft 3/2013, S. 507-525; Sven T. Siefken: Repräsentation vor Ort: Selbstverständnis und Verhalten von Bundes- tagsabgeordneten bei der Wahlkreisarbeit, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 44. Jahrgang, Heft 3/2013, S. 486- 506; Mirjam Dageförde: Weit entfernt vom „idealen Abgeordneten“? Zu Normen und Praxis parlamentarischer Repräsentation aus Sicht der Bürger, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 44. Jahrgang, Heft 3/2013, S. 580-592; Thomas Gschwend, Thomas Zittel: Machen Wahlkreiskandidaten einen Unterschied? Die Persönlichkeitswahl als interaktiver Prozess, in: Wählen in Deutschland, hrsg. von Rüdiger Schmitt-Beck, PVS-Sonderheft 45/2011, Baden-Baden 2012, S. 371-392

Wissenschaftliche Dienste                 Ausarbeitung                                                        Seite 5 WD 1 - 3000 - 019/19 der gesetzlichen Anzahl der Abgeordneten andererseits, „allein nur bedingt Aussagen zulässt über Art und Erfolg der parlamentarischen Repräsentationsfähigkeit von Abgeordneten und Par- 4 lamenten.“ Die Entscheidung über die Größe eines Parlaments sei vielmehr eine genuin politi- sche Entscheidung. Wissenschaftliche Kriterien und Maßstäbe, aus denen sich eine „optimale“ 5 Größe eindeutig und objektiv errechnen ließe, existieren nicht. Da in der politischen Praxis „das Geschäft der demokratischen Repräsentation weiterhin vor allem geprägt von der persönlichen 6 Diskussion, dem Austausch von Meinungen, der Aufnahme von Informationen im Gespräch“ sei, wird in der Forschung jedoch teilweise die allgemeine Schlussfolgerung gezogen, dass sich eine Verringerung der Anzahl der Abgeordneten und der Wahlkreise negativ auf die Repräsenta- 7 tionsfähigkeit von Parlamenten auswirken könnte. 2   Grundsätzliche Hinweise zu Wahlsystemen und Wahlkreisen Wahlsysteme sind komplexe, aus heterogenen Elementen bestehende Gebilde, die in der politi- 8 schen Praxis in nahezu beliebiger Weise miteinander verknüpft werden können. Wahlsystemfra- gen werden in der Literatur als Machtfragen bezeichnet, da sie darüber mitbestimmen, wer sich wann und wie in den politischen Prozess einbringen kann. Welcher Staat welches konkrete Wahlsystem hat, ist „pfadabhängig“, d. h. es leitet sich von einer Vielzahl spezifischer histori- 9 scher Faktoren ab. Dominant in den EU-Mitgliedstaaten sind Verhältniswahlsysteme in unterschiedlicher Ausprä- gung, wobei in der wissenschaftlichen Literatur konstatiert wird, dass kein Verhältniswahlsystem dem anderen gleiche: „Unterschiedliche nationale gesellschaftliche Strukturen, historische Erfah- rungen, politische Bedingungen und Intentionen ließen jeweils eigene Wahlsysteme entstehen. Als Verhältniswahlsysteme zielen sie zwar auf eine proportionale Repräsentation, erreichen diese jedoch in unterschiedlichem Umfang. (…) In den Verhältniswahlsystemen dominiert der Mehrpersonenwahlkreis mittleren bis großen Umfangs, wobei in der Regel Wahlkreise unter- schiedlicher Größe gemischt werden. Nicht selten gibt es zugleich Einerwahlkreise und Wahl- 10 kreise mit mehr als 30 Mandaten.“ Reine Mehrheitswahlsysteme gibt es in den EU-Mitgliedstaa- ten derzeit nur in Großbritannien (in Form der relativen Mehrheitswahl) und in Frankreich (in 4     Werner Reutter, a. a. O., S. 271 5     Ebenda, S. 275, dasselbe gilt auch für die Größe von Wahlkreisen. 6     Sven T. Siefken, a. a. O., S. 506 7     Entsprechend äußert sich Werner Reutter mit Blick auf aktuelle politische Diskussionen in einigen Bundeslän- dern (Werner Reutter, a. a. O., S. 263f. und S. 275). 8     Joachim Behnke, Florian Grotz, Christof Hartmann: Wahlen und Wahlsysteme, Berlin/Boston 2017, S. 70 9     Stefan Marschall: Parlamentarismus. Eine Einführung, 3., aktualisierte Auflage, Baden-Baden 2018, S. 35 10    Dieter Nohlen, a. a. O., 236f.

Wissenschaftliche Dienste               Ausarbeitung                                                            Seite 6 WD 1 - 3000 - 019/19 Form der absoluten Mehrheitswahl). Sie sind darüber hinaus in nur wenigen westlichen Indu- 11 striestaaten anzutreffen (USA, Kanada Australien). Der Wahlkreis ist – neben Kandidaturform, Stimmgebung und Stimmenverrechnung – ein we- 12 sentliches technisches Element von Wahlsystemen. Von besonderer Bedeutung ist dabei die 13 Wahlkreiseinteilung, da sie die Wahlchancen politischer Parteien erheblich beeinflussen kann. Sie lässt sich zudem nicht abschließend regeln, da binnenstaatliche Migrationsprozesse eine stete Anpassung der Wahlkreise an veränderte Verhältnisse erfordern, „entweder (im Falle von Einer- wahlkreisen) durch die geographische Neufestlegung der Wahlkreisgrenzen oder (im Falle von Mehrpersonenwahlkreisen) durch Modifikation der Zahl der Mandate, die auf die Wahlkreise 14 entfallen.“ Da nach den Grundsätzen des demokratischen Wahlrechts jede Wählerstimme den gleichen Zähl- wert haben soll, muss für alle Wahlkreise ein einheitlicher Repräsentationsschlüssel gelten, wie Dieter Nohlen betont: „Entweder werden Wahlkreise gebildet, die in etwa eine Bevölkerung auf- weisen, der proportional ein Mandat zusteht. Dies ist hauptsächlich bei einer Einteilung des Lan- des in Einerwahlkreise der Fall, deren Grenzen dann dauernd den Bevölkerungsverschiebungen angeglichen werden müssen. Oder es wird errechnet, wie viele Mandate einem Wahlkreis auf- grund seiner Bevölkerung (oder auch Bevölkerungsbruchteile) proportional zustehen. Diese Me- thode ist bei Mehrpersonenwahlkreisen die gebräuchlichste. Die Zahl der Mandate eines be- 15 stimmten Wahlkreises kann/wird sich dann als Folge von Migrationen ändern.“ Die Bezugs- größe kann – neben der Zahl der Staatsbürger wie in Deutschland – auch die Zahl der Wahlbe- 16 rechtigten bzw. die Zahl der registrierten Wähler oder die Gesamtzahl der Einwohner sein. 3   Wahlkreisgrößen im internationalen Vergleich Aufgrund der Unterschiedlichkeit der Wahlsysteme sind die durchschnittlichen Wahlkreisgrö- ßen bezogen auf die Bevölkerungszahl und die Fläche in den EU-Mitgliedstaaten nur bedingt mit- einander vergleichbar. Mehrpersonenwahlkreise sind – bezogen auf die beiden genannten Para- meter – in der Regel erheblich größer als Einpersonenwahlkreise, sodass ein Vergleich der Durch- schnittszahlen zu erheblichen Verzerrungen führt. Einigermaßen sinnvoll vergleichen lassen sich in Bezug auf Bevölkerungszahl und Fläche nur Länder mit Einpersonenwahlkreisen und Länder 11    Ebenda, S. 234 12    Ebenda, S. 92; Joachim Behnke, Florian Grotz, Christof Hartmann, a. a. O., S. 76ff. 13    Vgl. zur missbräuchlichen Wahlkreiseinteilung nach politischen Gesichtspunkten: Dieter Nohlen, a. a. O., S. 96- 98. 14    Ebenda, S. 93 15    Ebenda, S. 96 16    Lisa Handley: Electoral Systems and Redistricting, in: The Oxford Handbook of Electoral Systems , edited by Eric S. Herron, Robert J. Pekkanen and Matthew S. Shugart, New York 2018, S. 513-531, hier: S. 520

Wissenschaftliche Dienste                 Ausarbeitung                                                        Seite 7 WD 1 - 3000 - 019/19 17 mit Mehrpersonenwahlkreisen untereinander. Sie sind daher in den beiden folgenden tabellari- 18 schen Übersichten getrennt ausgewiesen. Da Wahlsysteme, bei denen das gesamte Wahlgebiet in Einpersonenwahlkreise unterteilt ist, in den EU-Mitgliedstaaten deutlich in der Minderzahl sind, wurden vier außereuropäische Länder mit Einpersonenwahlkreisen zusätzlich in die Über- 19 sicht einbezogen, um eine breitere Vergleichsgrundlage zu haben. 3.1   Länder mit Einpersonenwahlkreisen Parlaments-     Wahlsystem                    Durchschnittliche Anzahl      Durchschnitt- sitze           Wahlkreisanzahl               a) Staatsbürger pro Wahl-     liche Fläche kreis                         pro Wahlkreis Wahlkreistyp b) Wahlberechtigte/ regis- trierte Wähler pro Wahl- kreis c) Gesamteinwohner pro Wahlkreis Deutschland        598             Personalisierte Verhältnis-   a) 246.000                    1.200 km² wahl                          b) 206.000 (ohne Über- 299 Einpersonenwahlkreise     c) 275.000 hang- und (relative Mehrheit) Ausgleichs- mandate)        299 Mandate werden zudem proportional über Listen- wahl vergeben. Frankreich         577             Absolute Mehrheitswahl in     a) k. A.                      978 km² (euro- b) k. A.                      päisches Mut- 577 Einpersonenwahlkrei- terland) sen (556 europäisches Mut-    c) 125.000 terland, 10 Überseegebiete, 11 Auslandsfranzosen) Großbritan-        650             Relative Mehrheitswahl in     a) k. A.                      373 km² nien                                                             b) 70.400 650 Einpersonenwahlkrei- sen                           c) 102.200 17    Während Einpersonenwahlkreise sowohl in Ländern mit Mehrheits- als auch in Ländern mit Verhältniswahl- systemen vorkommen, korrespondieren Mehrpersonenwahlkreise und Verhältniswahlsysteme unterschiedlicher Ausprägung miteinander (vgl. zur Typologie der Wahlsysteme: Dieter Nohlen, a. a. O., S. 200ff.). 18    Die Daten beruhen auf den Antworten auf die oben genannte Anfrage an die Parlamente der EU-Mitgliedstaaten. Bei Redaktionsschluss lagen Antworten aus 23 Parlamenten der EU-Mitgliedstaaten vor. 19    Die Daten beruhen auf den Länderangaben der IPU Open Data Plattform „New Parline“ (abrufbar unter https://data.ipu.org/) sowie auf ergänzenden eigenen Berechnungen.

Wissenschaftliche Dienste            Ausarbeitung                                                    Seite 8 WD 1 - 3000 - 019/19 Parlaments- Wahlsystem                   Durchschnittliche Anzahl   Durchschnitt- sitze       Wahlkreisanzahl              a) Staatsbürger pro Wahl-  liche Fläche kreis                      pro Wahlkreis Wahlkreistyp b) Wahlberechtigte/ regis- trierte Wähler pro Wahl- kreis c) Gesamteinwohner pro Wahlkreis Litauen           141         Segmentiertes Wahlsystem     a) k. A.                   933 km² 71 Einpersonenwahlkreise     b) 35.000 (absolute Mehrheitswahl)     c) k. A. 70 Mandate werden zudem proportional über Parteilis- ten vergeben. Ungarn            199         Mischwahlsystem              a) k. A.                   877 km² 106 Einpersonenwahlkreise    b) 74.689 (2018) (relative Mehrheit)          c) k. A. 93 Mandate werden zudem proportional über Parteilis- ten vergeben. Australien        151         Absolute Mehrheitswahl mit   a) k. A.                   ca. 51.000 km² alternativer Stimmgebung     b) ca. 109.000 (2019) (alternative vote) in c) ca. 168.000 (2019) 151 Einpersonenwahlkrei- sen Kanada            338         Relative Mehrheitswahl in    a) k. A.                   ca. 29.600 km² 338 Einpersonenwahlkrei-     b) ca. 77.000 (2015) sen                          c) ca. 110.360 (2019) Neuseeland        121         Personalisierte Verhältnis-  a) k. A.                   3.860 km² wahl                         b) ca. 47.150 (2017) 70 Einpersonenwahlkreise     c) ca. 68.600 (2017) 51 Mandate werden zudem proportional über Parteilis- ten vergeben. USA               435         Relative Mehrheitswahl in    a) k. A.                   22.530 km² 435 Einpersonenwahlkrei-     b) ca. 352.000 (2018) sen                          c) ca. 752.000 (2018)

Wissenschaftliche Dienste            Ausarbeitung                                                    Seite 9 WD 1 - 3000 - 019/19 3.2     Länder mit Mehrpersonenwahlkreisen Parlaments- Wahlsystem                   Durchschnittliche Anzahl   Durchschnitt- sitze       Wahlkreisanzahl              a) Staatsbürger pro Wahl-  liche Fläche kreis                      pro Wahlkreis Wahlkreistyp b) Wahlberechtigte/ regis- trierte Wähler pro Wahl- kreis c) Gesamteinwohner pro Wahlkreis Belgien           150         Verhältniswahlrecht          a) k. A.                   ca. 3.040 km² 11 Mehrpersonenwahlkreise    b) ca. 743.000 (2019) c) ca. 1.0400.00 (2019) Bulgarien         240         Verhältniswahlrecht          a) k. A.                   3.580 km² 31 Mehrpersonenwahlkreise    b) k. A. c) 227.420 (2017) Dänemark          179         Verhältniswahlrecht          a) k. A.                   ca. 4.300 km² 10 Mehrpersonenwahlkreise    b) ca.408.000 (2011) c) ca. 566.000 (2015 ) Estland           101         Verhältniswahlrecht          a) ca. 94.000 (2019)       3.773 km² 12 Mehrpersonenwahlkreise    b) ca.74.000 (2019) c) ca. 110.000 (2019) Finnland          200         Verhältniswahlrecht          a) zwischen 177.000 im     ca. 28.000 km² 13 Mehrpersonenwahlkreise    kleinsten und 1.020.000 (199 Sitze proportional über im größten Wahlkreis Parteilisten vergeben)       (kein Durchschnittswert angegeben) Ein Abgeordneter wird in b) k. A. Aland in einem eigenen Wahlkreis gewählt (Mehr-     c) k. A. heitswahl). Griechenland      300         Verhältniswahlrecht in       a) ca. 184.00 (2011)       ca. 2.315 km² 52 Mehrpersonenwahlkrei-     b) ca.168.000 (2019) sen und                      c) k. A. 7 Einpersonenwahlkreisen (relative Mehrheit) Irland            160         Verhältniswahlrecht          a) k. A.                   ca. 1.800 km² 39 Mehrpersonenwahlkreise    b) k. A. c) 29.762 (2017)

Wissenschaftliche Dienste            Ausarbeitung                                                    Seite 10 WD 1 - 3000 - 019/19 Parlaments- Wahlsystem                    Durchschnittliche Anzahl   Durchschnitt- sitze       Wahlkreisanzahl               a) Staatsbürger pro Wahl-  liche Fläche kreis                      pro Wahlkreis Wahlkreistyp b) Wahlberechtigte/ regis- trierte Wähler pro Wahl- kreis c) Gesamteinwohner pro Wahlkreis Italien           630         Grabenwahlsystem              Einpersonenwahlkreise:     Einpersonen- 386 Mandate wurden bei                                   wahlkreise: den Wahlen 2018 in 63         a) 256.180 (2018)          1.302 km² Mehrpersonenwahlkreisen       b) k. A. über Parteilisten proportio- c) k. A. nal vergeben. 232 Einpersonenwahlkreise Mehrpersonenwahlkreise:    Mehrpersonen- 12 Abgeordnete wurden von a) 941.380 (2018)          wahlkreise: Auslandsitalienern in einem eigenen Wahlbezirk ge-        b) k. A.                   4.720 km² wählt.                        c) k. A Kroatien          151         Verhältniswahlrecht           a) k. A.                   ca. 4.720 km² 12 Mehrpersonenwahlkreise     b) k. A. c) ca. 350.000 (2016) Lettland          100         Verhältniswahlrecht           a) k. A.                   ca. 12.920 km² 5 Mehrpersonenwahlkreise      b) ca.310.000 (2018) c) ca. 460.000 (2018) Luxemburg         60          Verhältniswahlrecht           a) k. A.                   ca. 647 km² 4 Mehrpersonenwahlkreise      b) 65.000 (2018) c) 153.000 (2019) Österreich        193         Verhältniswahlrecht           Regionalwahlkreise:        Regionalwahl- Zuweisung der Mandate er-     a) 191.000 (2017)          kreise: folgt auf regionaler, Landes- b) 164.000 (2017)          2.150 km² und Bundesebene c) 225.000 (2017) 9 Mehrpersonenwahlkreise auf Landesebene Landeswahlkreise:          Landeswahl- 38 Mehrpersonenwahlkreise                                kreise: auf regionaler Ebene          a) 826.000 (2017) 9.300 km² b) 711.000 (2017) c) 975.000 (2017)