Unterabteilung Europa                    Deutscher Bundestag Fachbereich Europa Ausarbeitung Möglichkeiten zur Einführung einer Finanztransaktionssteuer im Fal- le des Scheiterns der Verhandlungen bei der Durchführung der Ver- stärkten Zusammenarbeit PE 6 – 3000 – 15/13

Unterabteilung Europa                   Ausarbeitung                                                        Seite 2 Fachbereich Europa                      PE 6 – 3000 – 15/13 Möglichkeiten zur Einführung einer Finanztransaktionssteuer im Falle des Scheiterns der Verhandlungen bei der Durchführung der Verstärkten Zusammenarbeit Aktenzeichen:                     PE 6 – 3000 – 15/13 Abschluss der Arbeit:            19.02.2013 Fachbereich:                      PE 6: Fachbereich Europa Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Hausleitung Platz der Republik 1, 11011 Berlin. PE 6 – 3000 – 15/13

Unterabteilung Europa               Ausarbeitung                                Seite 3 Fachbereich Europa                  PE 6 – 3000 – 15/13 Inhaltsverzeichnis 1.           Einleitung                                                      4 2.           Neuer Legislativvorschlag durch die Kommission?                 6 3.           Ausscheiden aus der Verstärkten Zusammenarbeit?                 6 3.1.         Freiwilliges Ausscheiden?                                        7 3.1.1.       Ausscheiden im Konsens                                           7 3.1.2.       Einseitiges Ausscheiden?                                         8 3.2.         Ausschluss aus der VZ?                                          10 3.3.         Faktisches Ausscheiden aus der VZ                               11 4.           Neuer Beschluss über eine Verstärkte Zusammenarbeit in anderer Zusammensetzung?                                                12 5.           Möglichkeit eines nationalen Alleingangs?                      12 5.1.         Vereinbarkeit mit europäischem Sekundärrecht                    12 5.1.1.       Grundsätzliches Verbot der Erhebung indirekter Steuern (Art. 5 Richtlinie 2008/7/EG)                                            13 5.1.2.       Ausnahmen vom generellen Verbot (Art. 6 Richtlinie 2008/7/EG) 13 5.1.3.       Ergebnis                                                        16 5.2.         Vereinbarkeit mit der primärrechtlichen Kapitalverkehrsfreiheit 16 5.2.1.       Schutzbereich der Kapitalverkehrsfreiheit                       16 5.2.2.       Grenzüberschreitender Sachverhalt                               17 5.2.3.       Beschränkungen der Kapitalverkehrsfreiheit                      17 5.2.4.       Rechtfertigung                                                  17 5.2.4.1.     Rechtfertigungsgrund                                            18 5.2.4.2. Rechtfertigungsschranken: Grundsatz der Verhältnismäßigkeit         19 5.2.5.       Ergebnis                                                        22 5.3.         Erfordernis der vorherigen Beendigung der VZ?                   22 5.4.         Ergebnis                                                        23 6.           Außervertragliche Kooperation                                  23 7.           Zusammenfassung                                                24

Unterabteilung Europa                     Ausarbeitung                                                         Seite 4 Fachbereich Europa                        PE 6 – 3000 – 15/13 1.    Einleitung Nachdem sich die Mitgliedstaaten der EU nicht auf ein gemeinsames System der Finanztransak- tionssteuer in der EU als Ganzes einigen konnten , haben im Herbst 2012 elf Mitgliedstaaten 1 (Belgien, Deutschland, Estland, Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Österreich, Portugal, Slowenien und die Slowakische Republik) die Kommission gemäß Art. 329 Abs. 1 AEUV ersucht, einen Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Ermächtigung zur VZ gemäß Art. 20 EUV i.V.m. Art. 326ff. AEUV in diesem Zusammenhang vorzulegen. Am 23. Oktober 2012 hat die Kommission dem Rat einen entsprechenden Vorschlag unterbreitet. Diesem hat das Europäische 2 Parlament am 12. Dezember 2012 zugestimmt. Am 22. Januar 2013 hat der Rat schließlich den 3 Beschluss über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Fi- nanztransaktionssteuer gefasst. 4 Vollzogen wird die Verstärkte Zusammenarbeit (VZ) als Kooperation der beteiligten Mitgliedstaa- ten unter Inanspruchnahme der im EUV bzw. AEUV vorgesehenen Organe, Handlungsinstru- mente und Verfahrensvorschriften (vgl. Art. 20 Abs. 1 EUV). Die zur Durchführung der VZ erlas- senen Rechtsakte haben die Rechtsnatur und Wirkungsweise, die das Unionsrecht den betref- fenden Maßnahmen auch sonst zuweist. Sie sind unmittelbar anwendbar und haben Anwen- 5 dungsvorrang gegenüber nationalem Recht , sie binden aber nur die an der VZ beteiligten Staa- 6 ten. Es handelt sich um sekundäres Sonderrecht.             7 1    Zum Hintergrund vgl. Europäische Kommission, Besteuerung des Finanzsektors, online abrufbar unter http://ec.europa.eu/taxationcustoms/taxation/othertaxes/financialsector/indexde.htm, zuletzt abgerufen am 13.02.2013. 2   Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Be- reich der Finanztransaktionssteuer, COM (2012) 631 final, online abrufbar unter http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0631:FIN:DE:PDF, zuletzt abgerufen am 13.02.2013. 3    Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 12. Dezember 2012 zu dem Vorschlag für einen Beschluss des Rates über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Finanztransak- tionssteuer (COM(2012)0631 – C7-0396/2012 – 2012/0298(APP)), online abrufbar unter http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=- //EP//TEXT+TA+20121212+ITEMS+DOC+XML+V0//DE&language=DE#sdocta14, zuletzt abgerufen am 13.02.2013. 4   Beschluss des Rates vom 22. Januar 2013 über die Ermächtigung zu einer Verstärkten Zusammenarbeit im Be- reich der Finanztransaktionssteuer (2013/52/EU), ABl. L 22/11 vom 25.01.2013, online abrufbar unter http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:022:0011:0012:DE:PDF, zuletzt abgerufen am 13.02.2013. 5     Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, 8. Auflage 2012, Rn. 83. 6     Pechstein, in: Streinz (Hrsg.), EUV/AEUV, 2. Auflage 2012, Art. 20 EUV, Rn. 16. 7     Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, 8. Auflage 2012, Rn. 83.

Unterabteilung Europa                    Ausarbeitung                                                      Seite 5 Fachbereich Europa                       PE 6 – 3000 – 15/13 Entsprechend hat die Kommission am 14. Februar 2013 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Umsetzung der Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Finanztransaktionssteuer vorgelegt.  8 Dieser spiegelt Anwendungsbereich und Ziele des Richtlinienvorschlages der Kommission aus dem Jahre 2011 über ein gemeinsames System zur Finanztransaktionssteuer wider und ist auf  9 die Rechtsgrundlage des Art. 113 AEUV gestützt. Nach dieser Vorschrift muss der Rat über den 10 Richtlinienvorschlag der Kommission in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren und nach Anhörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschuss einstimmig beschließen. Gemäß Art. 330 Abs. 2 AEUV bezieht sich die Einstimmigkeit nur auf die Stimmen der Vertreter der an der VZ beteiligten Mitgliedstaaten. An den Beratungen im Rat können aber alle 27 Mitgliedstaaten der EU – auch die nicht an der VZ beteiligten – teilnehmen. Nach Art. 333 Abs. 1 AEUV hat der Rat die Möglichkeit, einstimmig einen Beschluss dahinge- hend zu erlassen, dass er über die Durchführungsmaßnahmen, hier die Richtlinie über die ge- meinsame Finanztransaktionssteuer mit qualifizierter Mehrheit beschließt. Nach Art. 333 Abs. 2 kann er nach Anhörung des Europäischen Parlaments auch beschließen, die Richtlinie nicht in dem in Art. 113 AEUV vorgesehenen besonderen, sondern im ordentlichen Gesetzgebungsverfah- ren nach Art. 289 AEUV zu erlassen. Bislang gibt es keine Anzeichen, dass im ECOFIN ein sol- ches Vorgehen nach der sog. passerelle bzw. Brücken- Klausel des Art. 333 AEUV vorgesehen 11 ist. Es ist folglich zum jetzigen Zeitpunkt davon auszugehen, dass über die Richtlinie zur Umsetzung der Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Finanztransaktionssteuer nach Anhörung von Europäischem Parlament und Wirtschafts- und Sozialausschuss ein einstimmiger Ratsbeschluss bezogen auf die an der VZ teilnehmenden Mitgliedstaaten erlassen werden muss. Gegenstand dieser Ausarbeitung ist die Frage, welche Möglichkeiten für die Einführung einer Finanztransaktionssteuer in (Teilen) Europa(s) es für den hypothetischen Fall gibt, dass ein sol- cher einstimmiger Ratsbeschluss der an der VZ beteiligten Mitgliedstaaten nicht zustande kommt. Geprüft wird zunächst, ob es der Kommission möglich ist, einen neuen Legislativvor- schlag zu unterbreiten (2.). Im Anschluss wird der Frage nachgegangen, ob an der VZ teilneh- mende Mitgliedstaaten aus dieser ausscheiden können (3.), ob eine neuer Beschluss über eine VZ 8    Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Umsetzung einer Verstärkten Zusammenarbeit im Bereich der Finanztransaktionssteuer, Com (2013) 71 final, online abrufbar unter http://ec.europa.eu/taxationcustoms/resources/documents/taxation/com201371de.pdf, zuletzt abgerufen am 18.02.2013. 9      Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über das gemeinsame Finanztransaktionssteuersystem und zur Ände- rung der Richtlinie 2008/7/EG, online abrufbar unter http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0594:FIN:DE:PDF, zuletzt abgerufen am 13.02.2013. 10   Im Einzelnen zu den wesentlichen Unterschieden zwischen beiden Vorschlägen vgl. European Commission, MEMO/13/98, Financial Transaction Tax through Enhanced Cooperation: Questions and Answers, online ab- rufbar unter http://europa.eu/rapid/press-releaseMEMO-13-98en.htm, zuletzt abgerufen am 14.02.2013. PE 6 – 3000 – 15/13

Unterabteilung Europa                   Ausarbeitung                                                        Seite  6 Fachbereich Europa                      PE 6 – 3000 – 15/13 11   Blanke, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 48. Ergänzungslieferung, 2012, Art. 333 AEUV, Rn. 3.

Unterabteilung Europa                      Ausarbeitung                                                      Seite  7 Fachbereich Europa                         PE 6 – 3000 – 15/13 durch eine anders zusammengesetzte Gruppe von Mitgliedstaaten möglich ist (4.), ob für einzelne Mitgliedstaaten die Möglichkeit eines nationalen Alleingangs hinsichtlich der Einführung einer Finanztransaktionssteuer besteht (5.) und schließlich ob gegebenenfalls eine außervertragliche Kooperation auf der Ebene des Völkerrechts in Betracht kommt (5.3.). 2.      Neuer Legislativvorschlag durch die Kommission? Die Kommission hat grundsätzlich das Vorschlagsrecht für Gesetzgebungsvorhaben und damit ein weitgehendes legislatives Initiativmonopol. Dies steht ihr auch im Rahmen des besonderen 12 Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 113 AEUV zu. Im weiteren Gesetzgebungsverfahren ist die Kommission jedoch – anders als beim ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV – nicht beteiligt. Gemäß Art. 293 AEUV bleibt sie aber „Herrin ihrer Vorschläge“ . So kann sie 13                                                                        14 nach Art. 293 Abs. 2 AEUV ihren Vorschlag jederzeit im Verlauf der Verfahren zur Annahme eines Rechtsakts der Union ändern, solange ein Ratsbeschluss nicht ergangen ist. Diese Regelun- gen gelten auch für Gesetzgebungsverfahren im Rahmen einer VZ (vgl. Art. 20 Abs. 1 EUV). In den Art. 20 EUV und 326 ff. AEUV sind insbesondere keine Sonderregelungen hinsichtlich des Vorschlagsrechts enthalten. Sollten also die an der VZ beteiligten Mitgliedstaaten sich in den Verhandlungen über den Kommissionsvorschlag nicht einigen können, so kann die Kommission jederzeit einen neuen Legislativvorschlag vorlegen. Zu beachten ist, dass für jeden neuen Vorschlag eine erneute An- hörung des Europäischen Parlaments und des Wirtschafts- und Sozialausschusses notwendig ist (vgl. Art. 113 AEUV). 3.      Ausscheiden aus der Verstärkten Zusammenarbeit? Sollte es zwischen den an der VZ beteiligten elf Mitgliedstaaten nicht zu einer Einigung hinsicht- lich des Richtlinientextes zur Einführung einer Finanztransaktionssteuer kommen, ist fraglich, ob jene Staaten, die dem jeweiligen Vorschlag nicht zustimmen wollen, aus der Verstärkten Zu- sammenarbeit ausscheiden und so den Weg zu einem Erlass der Richtlinie durch die anderen teilnehmenden Mitgliedstaaten frei machen könnten. 12    Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 48. EL, 2012, Art. 289, Rn. 26. 13      Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Auflage, 2011, Art. 289 AEUV, Rn. 3. PE 6 – 3000 – 15/13

Unterabteilung Europa                    Ausarbeitung                                                        Seite  8 Fachbereich Europa                       PE 6 – 3000 – 15/13 14   Krajewski/Rösslein, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 48. EL, 2012, Art. 293, Rn.

Unterabteilung Europa                     Ausarbeitung                                                           Seite 9 Fachbereich Europa                        PE 6 – 3000 – 15/13 Die Frage weist Parallelen zur früher ungeklärten Zulässigkeit eines Ausscheidens eines Mit- gliedstaates aus der EU/EG und zu der Frage der Zulässigkeit eines Ausscheidens aus der dritten 15 Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (Eurozone) auf. Gemäß Art. 50 EUV, der mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt wurde, besteht neben dem mit der EU konsensual vereinbarten Austritt nun auch ein einseitiges Austrittsrecht aus der EU insgesamt. Hinsichtlich eines Aus- 16 scheidens aus der WWU besteht angesichts einer fehlenden ausdrücklichen Regelung in den Ver- trägen weiterhin Streit. Auch im Bereich der Verstärkten Zusammenarbeit fehlt eine Regelung 17 über das Ausscheiden eines Mitgliedstaates, während der Beitritt in Art. 331 AEUV ausdrück- lich geregelt ist. Im Schrifttum wird die Frage nach der Zulässigkeit eines Ausscheidens aus ei- ner VZ aber nur am Rande diskutiert und der EuGH war mit ihr – angesichts der wenigen An- 18 wendungsfälle einer VZ in der Vergangenheit - bislang nicht befasst. Für eine Beantwortung gilt es zunächst zwischen einem freiwilligen Ausscheiden (Austritt) und einem Ausschluss eines „blockierenden“ Mitgliedstaates zu unterscheiden. 3.1. Freiwilliges Ausscheiden? Die Frage des freiwilligen Ausscheidens eines Mitgliedstaates aus einer VZ ist nicht ausdrück- lich geregelt. Auch im hier konkret vorliegenden Ermächtigungsbeschluss des Rates ist das späte- re Ausscheiden eines Mitgliedstaates nicht vorgesehen. Daraus folgt aber nicht zwangsläufig, dass ein Ausscheiden europarechtlich unzulässig ist. 3.1.1.          Ausscheiden im Konsens Rechtlich unproblematisch dürfte die einverständliche Entlassung aus einer VZ unter Zustim- mung aller 27 EU Mitgliedstaaten sein. Es gibt keine Regelung im EUV oder AEUV, die den 19 Mitgliedstaaten verbieten würde, einstimmig eine Verkleinerung des Kreises der an einer VZ teilnehmenden Mitgliedstaaten zu beschließen. 15     Vgl. zur Debatte über die Zulässigkeit des Austritts aus der EU vor Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon: Bruha/Nowak, Recht auf Austritt aus der Europäischen Union?, AVR (42) 2004, S. 1 ff. m.w.N.; Zeh, Recht auf Austritt, Zeitschrift für Europarechtliche Studien (ZEuS) 2004, S. 173 (176 ff.). 16       Athanassiou, Withdrawal and Expulsion from the EU and EMU – Some Reflections, in: EZB (Hrsg.), Legal Wor- king Paper Series, No 10, December 2009, S. 24, online abrufbar unter http://www.ecb.int/pub/pdf/scplps/ecblwp10.pdf (zuletzt abgerufen am 18.02.2013). 17    Vgl. dazu etwa Herrmann, Griechische Tragödie – der währungsverfassungsrechtliche Rahmen für die Rettung, den Austritt oder den Ausschluss von überschuldeten Staaten aus der Eurozone, EuZW 2010, S. 413ff. oder die Ausarbeitung WD 11 – 3000 – 144/12 – Fragen zu einem etwaigen Ausscheiden Griechenlands aus der Euro- Zone - Rechtliche Rahmenbedingungen für ein Ausscheiden aus der Eurozone und/oder aus der EU vom 14.09.2012 von Andrea Eriksson. 18      Vgl. etwa Derpa, Die verstärkte Zusammenarbeit im Recht der Europäischen Union, 2003, S. 225; Gieser, Flexib- le Integration in der Europäischen Union: Neue Dynamik oder Gefährdung der Rechtseinheit?, 2003, S. 154/155; Thym, Ungleichzeitigkeit und europäisches Verfassungsrecht, 2003, S. 245 bei Fn. 57, Blanke, in: Gra- bitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 48. EL, 2012, Art. 20 EUV, Rn. 53. 19    Vgl. Blanke, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 48. Ergänzungslieferung 2012, PE 6 – 3000 – 15/13

Unterabteilung Europa                     Ausarbeitung                                                          Seite 10 Fachbereich Europa                        PE 6 – 3000 – 15/13 Art. 20 EUV, Rn. 53, der aber nur von einverständlichem Ausscheiden spricht, ohne zu spezifizieren welche Mitgliedstaaten zustimmen müssen.