Überleitungsvertrag und „Feindstaatenklauseln“ im Lichte der völkerrechtlichen Souveränität der Bundesrepublik Deutschland - Ausarbeitung - Bearbeiter: © 2006 Deutscher Bundestag                        WD 2 - 108/06

Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages Verfasser: Bearbeiter: Überleitungsvertrag und „Feindstaatenklauseln“ Ausarbeitung WD 2 - 108/06 Abschluss der Arbeit: 21.06.2006 Fachbereich WD 2: Auswärtiges, Internationales Recht, Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Verteidigung, Menschenrechte und humanitäre Hilfe Telefon: + Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste sind dazu bestimmt, Mitglieder des Deutschen Bundestages bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Diese bedürfen der Zustimmung des Direktors beim Deutschen Bundestag.

-3- 1. Der Überleitungsvertrag im Lichte der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland 1.1. Der Begriff der Souveränität und seine völkerrechtliche Bedeutung Der Begriff Souveränität bedeutet im völkerrechtlichen Sinne, dass Staaten gegenüber 1 anderen Staaten befehlsunabhängig und nur der Völkerrechtsordnung unterworfen sind. Souveränität kommt einem Staat bereits als solchem zu und bedarf keiner besonderen 2 Herleitung oder Begründung. Als souverän gelten grundsätzlich alle Staaten gleicher- maßen und ohne Unterscheidung untereinander. Dieser Grundsatz der souveränen Gleichheit der Staaten findet sich in Art. 2 Nr. 1 der Satzung der Vereinten Nationen. Da Beschränkungen der Souveränität eines Staates eine Ausnahme von der Regel dar- stellen, müssen sie besonders begründet werden. 1.2. Die Beschränkungen der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland bis z um Jahr 1990 Mit der bedingungslosen Kapitulation der deutschen Streitkräfte am 8./9. Mai 1945 en- dete der 2. Weltkrieg. Nach Auffassung der herrschenden Völkerrechtslehre in der Bun- 3                                                                 4 desrepublik und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts hatte diese Kapi- tulation, die anschließende Besetzung des deutschen Staatsgebiets durch alliierte Trup- pen und die Übernahme der obersten Regierungsgewalt durch die Alliierten jedoch nicht den Untergang des damaligen deutschen Staates, des Deutschen Reiches, zur Fol- ge. Vielmehr wurde das Deutsche Reich als fortexistierend betrachtet und die 1949 ge- 5 gründete Bundesrepublik als „teilidentisch“ mit dem Deutschen Reich angesehen. Mit der Verabschiedung des Grundgesetzes sollte nicht ein neuer westdeutscher Staat ge- schaffen, sondern die deutsche Staatsgewalt in einem Teil Deutschlands neu organisiert 6 werden. Aufgrund der besonderen politischen Situation war die Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1949 jedoch nicht vollständig souverän im völkerrechtlichen Sin- ne. Die Beschränkungen der Souveränität ergaben sich aus verschiedenen den Alliierten zustehenden Rechten. 1 Hailbronner in: Vitzthum (Hrsg.), Völkerrecht, 3. Abschnitt II, Rn 87; Doehring, Völkerrecht, S. 57; Ipsen, Völkerrecht, § 26 Rn 7. 2 Dahm/Delbrück/Wolfrum, Völkerrecht, S. 215. 3 Gornig, ROW 1991, S. 97; Ress, Die Rechtslage Deutschlands nach dem Grundlagenvertrag, S. 199 ff.; Bernhardt, JuS 1986, S. 839 ff. 4 Hierzu besonders das sog. „Grundlagenvertragsurteil“ vom 31. Juli 1973, BVerfGE 36, S. 1, 15 ff., sowie der sog. „Teso-Beschluss“ vom 21.10.1987, BVerfGE 77, S. 137, 156 ff. 5 BVerfGE 36, S. 1, 16. 6 Rauschning, JuS 1991, S. 977.

-4- 1.2.1. Die wichtigsten Souveränitätsbeschränkungen durch die Alliierten in der Frühphase der Bundesrepublik Die Souveränität der Bundesrepublik wurde in den Jahren 1949 bis 1955 in verschied- nen Bereichen durch Vorrechte der Alliierten gegenüber der deutschen Staatsgewalt eingeschränkt. Exemplarisch sollen zwei wichtige Vorrechte der Alliierten aus der Frühphase der Bundesrepublik genannt werden. -    Spätestens seit Anfang Juni 1945 hatten die alliierten Truppen das Territorium des deutschen Staates endgültig besetzt. Daraus folgte die Befugnis der Sieger- mächte, auf diesem Gebiet ihre Streitkräfte zu stationieren („ex factis occupatio- nis ius ad praesentiam oritur“). Die jeweilige Besatzungsmacht übte dabei ihre Befugnisse aus der „occupatio bellica“ in ihrer jeweiligen Besatzungszone aus, so dass sich das Aufenthaltsrecht ihrer Truppen auch nur auf die Besatzungszone 7 erstreckte. Die Bundesrepublik Deutschland musste die Anwesenheit ausländi- scher Streitkräfte auf ihrem Hoheitsgebiet als eine faktische Souveränitätsbe- 8 schränkung hinnehmen. Erst Mitte der 50er Jahre basierte der Aufenthaltstitel 9 der alliierten Truppen zumindest auch auf einer vertraglichen Grundlage. -    Mit dem Besatzungsstatut vom 10. April 1949, das am 21. September 1949 in Kraft trat, wurden die Befugnisse der neuen deutschen Regierung und der Alli- ierten abgegrenzt. Zwar räumten die Alliierten der Bundesrepublik das „größt- mögliche Maß an Selbstregierung“ ein, gleichzeitig behielten sie sich aber weit reichende Befugnisse auf den Gebieten der Entmilitarisierung, der Beschrän- kung der Industrie und Zivilluftfahrt, der Finanzverwaltung, der Außen- und der 10 Innenpolitik vor.      Hier durften die Besatzungsbehörden Maßnahmen ohne 11 deutsche Zustimmung vornehmen. 1.2.2. Der „Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutsch- land und den Drei Mächten“ (sog. „Deutschlandvertrag“) vom 23. Oktober 1954   12 Einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur vollen Souveränität der Bundesrepublik stell- ten die sog. „Pariser Verträge“ aus dem Jahr 1954 dar, zu denen auch der „Deutschland- 7 Rensmann, Besatzungsrecht, S. 73. 8 Zu den Einzelheiten siehe Rensmann, Besatzungsrecht, S. 69 ff. 9 Bentzien, ROW 1991, S. 386, 389; zu dem damit verbundenen Theorienstreit Rensmann, Besatzungs- recht, S. 75 ff. 10 Bötsch, Nachbefolgung, S. 24; 11 Rensmann, Besatzungsrecht, S. 35. 12 BGBl. 1955 II, S. 306 ff.

-5- vertrag“ gehörte, der am 5. Mai 1955 in Kraft trat. Mit diesem Vertrag beendeten die 13 drei Westalliierten ihr Besatzungsregime in der Bundesrepublik. Außerdem wurden das Beatzungsstatut aufgehoben und die Alliierte Hohe Kommission sowie die Dienst- 14 stellen der Landeskommissare in der Bundesrepublik aufgelöst. Folgerichtig wurde durch Art. 1 Abs. 2 des Vertrages festgestellt, dass dadurch die Bundesrepublik „die volle Macht eines souveränen Staates über ihre inneren und äußeren Angelegenheiten“ bekam. Allerdings wurde der Bundesrepublik durch den „Deutschlandvertrag“ nicht die 15 vollständige völkerrechtliche Souveränität eingeräumt. So lautete der Art. 2 des Ver- trages: „Im Hinblick auf die internationale Lage, die bisher die Wiedervereinigung Deutschlands und den Abschluß eines Friedensvertrages verhindert hat, behalten die Drei Mächte die bisher von ihnen ausgeübten oder innegehabten Rechte und Verantwortlichkeiten in bezug auf Berlin und auf Deutschland als Ganzes ein- schließlich der Wiedervereinigung Deutschlands und einer friedensvertraglichen Regelung.“ Mit dieser Klausel wollten sich die drei Westalliierten ihre Vorbehaltsrechte bezüglich derjenigen Materien bewahren, die ihnen als besonders wichtig erschienen. Zudem konnten die Westmächte über diese Fragen keinerlei die Bundesrepublik begünstigende Regelungen treffen, da diesbezügliche Entscheidungen von allen vier Siegermächten 16 zusammen – also einschließlich der Sowjetunion – getroffen werden mussten. 1.2.3. Der „Vertrag zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen“ (sog. „Überleitungsvertrag“)       17 Ein Teil der „Pariser Verträge“ war neben dem „Deutschlandvertrag“ u.a. auch der sog. „Überleitungsvertrag“. Dieser Vertrag wurde ebenfalls zwischen den drei Westmächten und der Bundesrepublik Deutschland geschlossen. Mit diesem Vertrag wurden ver- schiedene Reglungen hinsichtlich der Bestandskraft von Entscheidungen und Maßnah- men der Westalliierten gegenüber der nach Art. 1 Abs. 2 des „Deutschlandvertrags“ als souverän bezeichneten Bundesrepublik Deutschland getroffen. Vorrangig ging es um die Frage, welche Rechtsakte der Alliierten von der deutschen Staatsgewalt als weder reversibel noch justiziabel akzeptiert werden mussten. Der „Überleitungsvertrag“ ist nicht nur aufgrund der Tatsache, dass er als Teil der „Pariser Verträge“ zeitlich mit dem 13 Art. 1 Abs. 1 des Deutschlandvertrages. 14 Art. 1 Abs. 1 des Deutschlandvertrages. 15 Raap, BayVBl. 1992, S. 11. 16 Rensmann, Besatzungsrecht, S. 54. 17 BGBl. 1955 II, S. 405 ff.

-6- „Deutschlandvertrag“ eine Einheit darstellt, an diesem zu messen. Auch inhaltlich ist der Zusammenhang zwischen „Deutschlandvertrag“ einerseits und „Überleitungsver- trag“ andererseits zu sehen. Die fast vollständige Wiederherstellung der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland war ohne die Zustimmung zum „Überleitungsvertrag“ nicht zu erreichen. 1.3. Der Vertrag über die abschließende Regelung in bezug auf Deutschland (sog. „2+4-Vertrag“) vom 12. September 1990 .   18 Die politischen Umwälzungsprozesse des Jahres 1989 in Osteuropa und insbesondere die Veränderungen in der DDR, die schließlich zur deutschen Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 führten, mussten zwangsläufig auch zu einer Neuregelung der Rechte und Pflichten der vier Hauptsiegermächte des Zweiten Weltkriegs im Hinblick auf das wie- dervereinigte Deutschland führen. Die politischen Grundlagen wurden im Sommer des 19 Jahres 1990 im Zuge der sog. „2+4-Verhandlungen“ gelegt , die schließlich zum sog. „2+4-Vertrag“ vom 12. September 1990 führten. Der Kerngedanke des „2+4-Vertrages“ ist in Art. 7 Abs. 1 festgehalten: „Die Französische Republik, die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken, das Vereinigte Königreich Großbritannien und Nordirland und die Vereinigten Staaten von Amerika beenden hiermit ihre Rechte und Verantwortlichkeiten in bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes. Als Ergebnis werden die entspre- chenden, damit zusammenhängenden vierseitigen Vereinbarungen, Beschlüsse und Praktiken beendet und alle entsprechenden Einrichtungen der Vier Mächte aufgelöst.“ 20 Damit sind bspw. folgende alliierte Maßnahmen außer Kraft getreten: -   Die Erklärung der Alliierten angesichts der Niederlage Deutschlands vom 5. Ju- ni 1945, -   die sog. „Potsdamer Beschlüsse“ vom 2. August 1945, -   die Vereinbarungen, Beschlüsse und Praktiken in bezug auf den Zugang nach Berlin, 18 BGBl. 1990 II, S. 1317. 19 Fiedler, JZ 1991, S. 685, 687. 20 Blumenwitz, NJW 1990, S. 3041, 3047.

-7- -     die Erklärung der Alliierten Kommandatur der Stadt Berlin vom 5. Mai 1955 über die Stellung West-Berlins nach dem Inkrafttreten der „Pariser Verträge“ (sog. „Kleines Besatzungsstatut“), -     das Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971. Die Folge dieses Verzichts ist in Art. 7 Abs. 2 des „2+4-Vertrages“ festgelegt: „Das vereinte Deutschland hat demgemäß volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten.“ 1.4. Der Notenwechsel vom 27./28. September 1990 21 Im Zuge des „2+4-Vertrages“ kam es am 27./28. September 1990 zu einem Noten- wechsel zwischen Vertretern der Bundesrepublik Deutschland, der Französischen Re- publik, der Vereinigten Staaten von Amerika und des Vereinigten Königreichs. Dieser Notenwechsel sieht in Art. 2 das Außerkrafttreten des „Überleitungsvertrages“ vor, ver- bunden jedoch mit der Einschränkung nach Art. 3, dass verschiedene enumerativ aufge- zählte Regelungen trotz der Aussage von Art. 7 Abs. 1 Satz 2 des „2+4-Vertrages“ wei- 22 terhin in Kraft bleiben. Demnach bleiben auch nach 1990 folgende Bestimmungen des Überleitungsvertrages wirksam: -     aus dem ersten Teil: Art. 1 Absatz 1 Satz 1 bis „… Rechtsvorschriften aufzuhe- ben oder zu ändern“ sowie die Absätze 3, 4 und 5, Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 2 und 3, Art. 5 Abs. 1 und 3, Art. 7 Abs. 1 und Art. 8, -     aus dem dritten Teil: Art. 3 Abs. 5 Buchstabe a des Anhangs, Art. 6 Abs. 3 des Anhangs, -     aus dem sechsten Teil: Art. 3 Abs. 1 und 3, -     aus dem siebten Teil: Art 1 und Art. 2, -     aus dem neunten Teil: Art. 1, -     aus dem zehnten Teil: Art. 4. Bei den fortgeltenden Bestimmungen handelt es sich im wesentlichen um sog. „verstei- nertes Besatzungsrecht“, also Besatzungsrecht, welches bereits bei Abschluß des „Über- 23 leitungsvertrages“ keinerlei Disposition durch die deutsche Staatsgewalt unterlag. Zu- 21 BGBl. 1990 II, S. 1386. 22 Art. 3 des Notenwechsels vom 27./28. September 1990. 23 Blumenwitz, ZfP 1999, S. 195, 200; Rensmann, Besatzungsrecht, S. 185.

-8- sammenfassend lässt sich das weiter gültige Besatzungsrecht in drei große Bereiche einteilen: -   Gültig bleiben alle Rechte und Verpflichtungen, die durch gesetzgeberische, ge- richtliche oder Verwaltungsmaßnahmen der Besatzungsbehörden oder aufgrund solcher Maßnahmen begründet oder festgestellt worden sind. -   Ferner bleiben alle Maßnahmen, die für „Zwecke der Reparation oder Restituti- on oder aufgrund des Kriegszustandes“ gegen das „deutsche Auslands- oder sonstige Vermögen durchgeführt worden sind“, einschließlich eines diesbezügli- chen Klagestopps, gültig. -   Schließlich bleiben „Maßnahmen, welche von den Regierungen oder mit ihrer Ermächtigung in der Zeit zwischen dem 1. September 1939 und dem 5. Juni 1945 wegen des in Europa bestehenden Kriegszustandes getroffen wurden“, ein- schließlich eines diesbezüglichen Klagestopps, wirksam. Die Tatsache, dass verschiedene Bestimmungen und Maßnahmen der Besatzungsmäch- te bestandskräftig sind, führt nicht zu dem Ergebnis, dass die Bundesrepublik Deutsch- land heute völkerrechtlich nicht vollständig souverän ist. Der Fortbestand des Besat- zungsrechts basiert darauf, dass die Bundesrepublik Deutschland freiwillig eine entspre- chende völkerrechtliche Bindung eingegangen ist. Die Tatsache, dass sich ein Staat ge- genüber anderen Staaten Bindungen auferlegt, ist jedoch kein Beweis für eine nur un- vollständige Souveränität des Staates, sondern im Gegenteil gerade Ausfluß seiner Sou- 24 veränität. Daher sind die fortgeltenden Bestimmungen des „Überleitungsvertrages“ 25 nicht als Beschränkung der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland anzusehen. 24 Ipsen, Völkerrecht, § 5 Rn 7; Seidl-Hohenveldern/Stein, Völkerrecht, Rn 638, Geiger, Grundgesetz und Völkerrecht, S.23. 25 Blumenwitz in: HStR IX, § 211 Rn 46.

-9- 1.5. Ist der „2+4 Vertrag“ völkerrechtlich als Friedensvertrag anzusehen? Üblicherweise werden durch einen völkerrechtlichen Friedensvertrag drei verschiedene 26 Bereiche geregelt : 1. die Beendigung des Kriegszustandes, 2. die Aufnahme friedlicher Beziehungen, insbesondere auch die Wiederaufnahme der durch den Krieg abgebrochenen diplomatischen Beziehungen, und 3. die Regelung der durch den Krieg entstandenen Rechtsfragen. Der Kriegszustand zwischen den Westalliierten und der Bundesrepublik wurde faktisch schon Ende der 40er/Anfang der 50er Jahre beendet, spätestens jedoch mit den – dekla- ratorischen – gemeinsamen Erklärungen über das Ende des Kriegszustandes im Juli 27                                                                                 28 1951. Die Sowjetunion gab eine gleichlautende Erklärung im Jahr 1955 ab. Die Wiederaufnahme diplomatischer Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland mit den drei westlichen Siegermächten erfolgte bereits mit Gründung der Bundesrepublik; mit der Sowjetunion wurden 1955 diplomatische Beziehungen aufgenommen. Die ersten beiden Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Friedensvertrages werden durch den „2+4-Vertrag“ somit nicht erfüllt. Daher wird in der Völkerrechtswissenschaft eher da- 29 zu tendiert, den „2+4-Vertrag“ nicht als Friedensvertrag anzusehen. Allerdings enthält nach Art. 12 der Präambel der „2+4-Vertrag“ die „abschließende Re- gelung in bezug auf Deutschland“, womit zum Ausdruck kommt, dass es die formelle Urkunde eines Friedensvertrages herkömmlicher Art nicht mehr geben wird, durch den „2+4-Vertrag“ vielmehr die endgültige und abschließende Regelung in bezug auf 30 Deutschland geschaffen werden soll. 26 Blumenwitz, NJW 1990, S. 2048, 2049. 27 Hierzu Bötsch, Nachbefolgung, S. 25. 28 Bötsch, Nachbefolgung, S. 25. 29 Rensmann, Besatzungsrecht, S. 60; Schweitzer in: HStR VIII § 190 Rn 21. 30 Zippelius, BayVBl. 1992, S. 289, 290; Seidl-Hohenveldern/Stein, Völkerrecht, Rn 1872a.

- 10 - 2.   Die so genannten „Feindstaatenklauseln“ der Vereinten Nationen 2.1. Die beiden „Feindstaatenklauseln“ in der deutschen Übersetzung Artikel 53 der Satzung der Vereinten Nationen: „(1) Der Sicherheitsrat nimmt gegebenenfalls diese regionalen Abmachungen oder Einrichtungen zur Durchführung von Zwangsmaßnahmen unter seiner Au- torität in Anspruch. Ohne Ermächtigung des Sicherheitsrats dürfen Zwangsmaß- nahmen auf Grund regionaler Abmachungen oder seitens regionaler Einrichtun- gen nicht ergriffen werden; ausgenommen sind Maßnahmen gegen einen Feind- staat im Sinne des Absatzes 2, soweit sie in Artikel 107 oder in regionalen, ge- gen die Wiederaufnahme der Angriffspolitik eines solchen Staates gerichteten Abmachungen vorgesehen sind; die Ausnahme gilt, bis der Organisation auf Er- suchen der beteiligten Regierungen die Aufgabe zugewiesen wird, neue Angriffe eines solchen Staates zu verhüten. (2) Der Ausdruck “Feindstaat“ in Absatz 1 bezeichnet jeden Staat, der während des Zweiten Weltkriegs Feind eines Unterzeichners dieser Charta war.“ Artikel 107 der Satzung: „Maßnahmen, welche die hierfür verantwortlichen Regierungen als Folge des Zweiten Weltkriegs in bezug auf einen Staat ergreifen oder genehmigen, der während dieses Krieges Feind eines Unterzeichnerstaats dieser Charta war, wer- den durch diese Charta weder außer Kraft gesetzt noch untersagt.“ 2.2. Der Hintergrund der „Feindstaatenklauseln“ Die „Feindstaatenklauseln“ wurden 1945 als Übergangsregelungen in die Satzung auf- 31 genommen. Das Hauptmotiv für die beiden Klauseln lag darin, dass die Siegermächte sich durch die Satzung der Vereinten Nationen bei der Aushandlung weder der Kapitu- lationsbedingungen noch der Friedensbedingungen mit den Staaten, die während des Zweiten Weltkriegs Feind eines Unterzeichnerstaates der Satzung waren, behindern 32 lassen wollten. Zudem sollte mit den Klauseln das Sicherheitsbedürfnis der Sieger- 33 mächte gegenüber den Feindstaaten des Zweiten Weltkrieges befriedigt werden. 31 Ress in Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen, Art. 107 Rn 2; für Art. 107 der Satzung folgt dies schon aus der systematischen Überschrift des Kap. XVII: „Übergangsbestimmungen betreffend die Sicherheit“. 32 Ress in Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen: Kommentar, Art. 107 Rn 1. 33 Ress in Simma (Hrsg.), Charta der Vereinten Nationen: Kommentar, Art. 53 Rn 9.