EU-Handbuch 15. Auflage, 2020

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15. Auflage, 2020 EU-Handbuch           Kofinanziert von der Fazilität „Connecting Europe“ der Europäischen Union Entscheidungsprozesse, Koordinierung und Verfahren
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Impressum Herausgeber Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) 11019 Berlin www.bmwi.de Stand Januar 2020/15. Auflage Druck Zarbock GmbH & Co. KG, 60386 Frankfurt am Main Gestaltung PRpetuum GmbH, 80801 München Bildnachweis Europäische Union / Titel
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15. Auflage, 2020 EU-Handbuch Entscheidungsprozesse, Koordinierung und Verfahren
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2 Vorwort Liebe Kolleginnen und Kollegen, liebe EU-Praktiker/innen, in diesem Jahr stehen wir vor einer wichtigen Aufgabe: Im zweiten Halbjahr 2020 übernimmt Deutschland zum 13. Mal die EU-Ratspräsident­ schaft. Sie bringt für alle Ressorts der Bundes­ regierung große Herausforderungen und Chan- cen mit sich. Um die Präsidentschaft auf allen Ebenen erfolgreich gestalten zu können, ist die Kenntnis der Abläufe und Verfahren der EU und der deutschen EU-Koordinierung wichtiger denn je. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie als Europaressort will alle Beschäftigten der Bundesministerien, die in ihrer praktischen Arbeit mit EU-Angelegenheiten befasst sind, mit der Neuauflage des EU-Handbuchs hierbei unterstützen. Dafür wurden in die nunmehr 15. Auflage des EU-Handbuchs an vielen Stellen spezifische Erläuterungen zu Besonderheiten aufgenommen, die sich aus der Rolle der Rats- präsidentschaft für die deutsche EU-Koordinie- rung ergeben.
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V O R W O RT 3 Im Übrigen werden in bewährter, praxisbezo- gener Weise Entscheidungsprozesse, Koordinie- rung, Verfahren und Unterrichtungsaufgaben der Bundesregierung in EU-Angelegenheiten erläutert. Ergänzend sind wichtige Dokumente als Anlagen beigefügt. Das Handbuch wurde umfassend aktualisiert. Dabei konnten Entwicklungen seit der letzten, 14. Auflage (Stand März 2016) bis zum 31. Januar 2020 berücksichtigt werden. Das EU-Handbuch des BMWi soll damit ein effektives, einfach nutzbares Kompendium für Ihre tägliche Arbeit sein. In diesem Sinne wünsche ich uns allen eine erfolgreiche deutsche Ratspräsidentschaft! Ihre Claudia Dörr-Voß Staatssekretärin im Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
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4 Inhaltsverzeichnis 1 Europapolitische Koordinierung innerhalb der Bundesregierung.................8 1.1 Grundlagen der europapolitischen Koordinierung........................................... 8 1.2 Verfahren zur europapolitischen Koordinierung.............................................12 2 Arbeitsweise der EU............................................................................................................15 2.1 Die EU-Organe und ihre Zusammenarbeit..........................................................15 2.1.1 Europäischer Rat...................................................................................................15 2.1.2 Rat................................................................................................................................16 2.1.3 Europäische Kommission.................................................................................20 2.1.4 Europäisches Parlament....................................................................................24 2.1.5 Interinstitutionelle Zusammenarbeit.........................................................29 2.1.6 Europäische Gerichtsbarkeit...........................................................................32 2.2 Rechtsakte der EU............................................................................................................33 2.3 Gesetzgebungsverfahren der EU...............................................................................36 2.3.1 Ordentliches Gesetzgebungsverfahren......................................................36 2.3.2 Triloge........................................................................................................................38 2.3.3 Besonderes Gesetzgebungsverfahren.........................................................44 2.4 Abstimmungsverfahren im Rat.................................................................................45 2.5 Willensbildung im Europäischen Parlament......................................................48 2.6 Delegierte Rechtsakte, Komitologieverfahren...................................................52 2.6.1 Delegierte Rechtsakte.........................................................................................54 2.6.2 Durchführungsrechtsakte................................................................................58 2.6.3 (Altes) Regelungsverfahren mit Kontrolle................................................63 3 Mitwirkung der Bundesregierung im Rat.................................................................65 3.1 Vorbereitung von Ratsarbeitsgruppen...................................................................68 3.2 Weisungsgebung für den Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV)......71 3.2.1 Zuständigkeiten AStV 1 und AStV 2.............................................................72 3.2.2 Weisungsgebung und -gestaltung für den AStV 1.................................74 3.2.3 AStV-Sitzungsergebnisse...................................................................................79 3.3 Vorbereitung der (Fachminister-)Räte...................................................................79 3.4 Ratsbeschlüsse im schriftlichen Verfahren..........................................................87 3.5 Subsidiaritätsprüfung durch die Ressorts............................................................89 3.6 Folgenabschätzung bei der EU-Gesetzgebung...................................................90 3.6.1 EU-ex-ante-Verfahren........................................................................................91 3.6.2 Folgenabschätzungen im Rat..........................................................................93
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I N H A LT S V E R Z E I C H N I S                                 5 4 Zusammenarbeit mit Bundestag und Bundesrat...................................................95 4.1 Rechtliche Grundlagen..................................................................................................95 4.2 Zusammenarbeit mit dem Bundestag....................................................................96 4.2.1 Grundsätze der Unterrichtung.......................................................................96 4.2.2 Übersendung von Dokumenten....................................................................98 4.2.3 Berichterstattung durch die Bundesregierung.................................... 101 4.2.4 Besondere Unterrichtungsverpflichtungen bei EU-Vorhaben.... 103 4.2.5 Stellungnahmen des Bundestages............................................................. 108 4.3 Zusammenarbeit mit dem Bundesrat................................................................. 112 4.3.1 Grundsätze der Unterrichtung.................................................................... 112 4.3.2 Übersendung von Dokumenten und Berichten................................. 113 4.3.3 Mitwirkung der Länder durch den Bundesrat..................................... 115 4.3.4 EU-Ausschuss des Bundesrates................................................................... 117 4.4 Integrationsverantwortungsgesetz....................................................................... 117 5 Besondere Monitoring- und Notifizierungsverfahren..................................... 121 5.1 Vereinbarkeit deutscher Gesetze mit europäischem Unionsrecht........ 121 5.2 Richtlinienumsetzung: Fristenkontrollverfahren......................................... 122 5.3 SOLVIT-Verfahren......................................................................................................... 124 5.4 Notifizierungen im freien Waren- und Dienstleistungsverkehr............. 125 5.5 Beihilfen: Notifizierung und Verfahren.............................................................. 127 5.5.1 Beihilfenkontrollverfahren........................................................................... 127 5.5.2 Anmelde- bzw. Anzeigeverfahren ............................................................. 128 5.6 EU-Kohäsionspolitik.................................................................................................... 130 6 	Vertragsverletzungsverfahren und Verfahren vor den Europäischen Gerichten................................................................................................ 132 6.1 EU-Pilot-Verfahren....................................................................................................... 132 6.2 Vertragsverletzungsverfahren................................................................................. 133 6.3	Grundlagen der Prozessführung und Verfahrensbeteiligung vor den Europäischen Gerichten........................................................................... 138 6.4 Vorabentscheidungsverfahren ............................................................................... 139 6.5 Vertragsverletzungsklagen....................................................................................... 142 6.6 Nichtigkeitsklagen........................................................................................................ 145 6.7 Streithilfe........................................................................................................................... 147 7 Sprachenfrage und sonstige Verfahrensfragen................................................... 148 7.1	Sprachenfrage: Gebrauch der deutschen Sprache in EU-Gremien und EU-Dokumenten................................................................................................. 148 7.1.1 Hintergrund: Amts- und Arbeitssprachen in der EU....................... 148 7.1.2 Verdolmetschung in Sitzungen der EU-Organe................................. 150
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6          I N H A LT S V E R Z E I C H N I S 7.1.3 Übersetzung durch die EU-Organe........................................................... 153 7.1.4	Sicherstellung der gleichberechtigten Verwendung der deutschen Sprache.................................................................................... 155 7.2 Umgang mit vertraulichen EU-Dokumenten................................................. 157 7.2.1 EU-Verschlusssachen....................................................................................... 159 7.2.2 LIMITE/LIMITED-Dokumente................................................................... 160 7.2.3	Anträge auf Freigabe von Dokumenten nach der Transparenzverordnung....................................................................................162 7.3 Zugang zu Datenbanken und Dokumenten der EU-Organe................... 165 7.3.1 Internet................................................................................................................... 165 7.3.2 Beschaffung von EU-Dokumenten über andere Stellen................ 169 7.4 Weiterleitung von Mitteilungen und Schreiben an die EU-Organe..... 169 7.4.1 Förmliche Mitteilungen................................................................................. 169 7.4.2 Sonstige Schreiben............................................................................................ 171 7.5 Dienstreisen zu den Europäischen Institutionen.......................................... 173 8 Anlagen ............................................................................................................................. 176 8.1 EU-Mitgliedstaaten, Beitrittskandidaten und andere Staaten................. 176 8.2 Ständige Vertretung in Brüssel: Organigramm............................................... 178 8.3	Rat: Wahrnehmung der Ratsformationen durch die Bundesministerien..................................................................................................179 8.4 Rat: Abfolge der Ratspräsidentschaften ab 2017............................................ 181 8.5	Kommission: Generaldirektionen, Dienststellen und Exekutivagenturen..................................................................................................182 8.6 Europäisches Parlament: Fraktionen (Stand: 1. Oktober 2019)............... 184 8.7	Europäisches Parlament: Ausschüsse.................................................................. 185 8.8	Europäisches Parlament: Verbesserung der Zusammenarbeit der Ressorts mit dem Europäischen Parlament............................................. 186 8.9	Delegierte Rechtsakte: Standardklauseln für die Befugnisübertragung auf die Kommission....................................................... 190 8.10	AStV-Weisungsgebung: Muster I-Punkt Weisung......................................... 193 8.11	AStV-Weisungsgebung: Muster II-Punkt Weisung....................................... 194 8.12	Abgabe von Protokollerklärungen im AStV .................................................... 195 8.13	Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprüfung: Verfahrensgrundsätze............................................................................................196 8.14	Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprüfung: Prüfraster................ 199 8.15 	Subsidiaritäts- und Verhältnismäßigkeitsprüfung: Prüfbogen............... 203 8.16	Kostenschätzung bei der EU-Gesetzgebung: EU-ex-ante-Verfahren.... 205 8.17	Kostenschätzung bei der EU-Gesetzgebung: EU-ex-ante-Verfahren – Checkliste...................................................................... 208 8.18	Unterrichtungsrechte von Bundestag und Bundesrat: Muster Berichtsbogen................................................................................................. 210
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I N H A LT S V E R Z E I C H N I S                                 7 8.19	Unterrichtungsrechte von Bundestag und Bundesrat: Muster Umfassende Bewertung............................................................................. 211 8.20	Unterrichtungsrechte von Bundestag und Bundesrat: Muster Unterrichtung über den Abschluss eines EU-Gesetzgebungsverfahrens................................................................................. 213 8.21 Richtlinienumsetzung: Grundsätze...................................................................... 214 8.22	Vertragsverletzungsverfahren: Grundsätze für die Behandlung von Vertragsverletzungsverfahren........................................................................ 217 8.23	Vertragsverletzungsverfahren: Grundsätze zu Vorhabenprüfung und Monitoring.............................................................................................................. 221 8.24	Vertragsverletzungsverfahren: Innerstaatliches Verfahren bei der Abwicklung einer Zahlungsverpflichtung nach Art. 228 EG-Vertrag [Art. 260 AEUV]............................................................................................................... 224 8.25	Sprachenfrage: Verordnung Nr. 1 zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Wirtschafts­gemeinschaft (konsolidierte Fassung)............................................................................................... 226 8.26	Sprachenfrage: Maßnahmen zur Durchsetzung des Anspruchs auf gleichberechtigte Verwendung der deutschen Sprache..................... 228 8.27	Sprachenfrage: Merkblatt des Auswärtigen Amts zur Sprachenfrage in der Europäischen Gemeinschaft...................................................................... 230 8.28	Sprachenfrage: Musterentwürfe für Interventionen in der Sprachenfrage......................................................................................................... 231 8.29	Sprachenfrage: Nichtteilnahme an Treffen ohne deutsche Verdolmetschung.......................................................................................................... 235 8.30	Weiterleitung von Mitteilungen und Schreiben an die EU-Organe: Einbeziehung der Ständigen Vertretung................................. 236 8.31	Die Sitzordnung im Rat der Europäischen Union (Stand: 1. November 2019)......................................................................................... 237 8.32	Die Sitzordnung im Plenarsaal des Europäischen Parlaments (Stand: 1. November 2019)......................................................................................... 238 8.33	Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (Auszug)...... 239 8.34 Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (Auszug).......................... 244 8.35 Geschäftsordnung des Bundesrates (Auszug).................................................. 251 8.36	Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Regierungen der Länder zur Regelung weiterer Einzelheiten der Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (§ 9 Satz 2 EUZBLG)................................................. 256 8.37 Abteilung E im BMWi: Organigramm................................................................. 261 Abkürzungsverzeichnis....................................................................................................... 262 Stichwortverzeichnis............................................................................................................ 266
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8 1E   uropapolitische Koordinierung innerhalb der Bundesregierung Nahezu jeder Politikbereich wird heutzutage von europapolitischen Aspekten berührt. Dies stellt die Bundesregierung vor die Herausforderung, möglichst frühzeitig und effektiv auf die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene Einfluss zu nehmen. Angesichts der Vielzahl an politischen Initiativen, Rege- lungsvorschlägen und Maßnahmen, die in Brüssel mit unmittelbarer Auswir- kung auf die nationale Politikgestaltung erlassen werden, ist eine umfassende Abstimmung innerhalb der Bundesregierung und eine enge Zusammenarbeit mit dem Deutschen Bundestag sowie den Ländern auf allen Ebenen erforderlich. Die Koordinierung der deutschen Europapolitik stellt inzwischen ein ausge- bautes System von Verfahren dar, das sich über die Jahrzehnte – den Entwick- lungen auf Brüsseler Ebene folgend – mit unmittelbaren Konsequenzen für die Organisation auf nationaler Ebene weiterentwickelt hat. In diesem Handbuch wird EU-Koordinierung als Instrument zur Wahrnehmung europapolitischer Interessen Deutschlands verstanden. 1.1 Grundlagen der europapolitischen Koordinierung Es gibt innerhalb der Bundesregierung keine allgemeine „EU-Zuständigkeit“. Stattdessen gilt auch hier das Ressortprinzip (Art. 65 GG). Die fachliche Ver- antwortung für die Koordinierung des gesamten Prozesses der innerstaatlichen Willensbildung zu einem europapolitischen Vorhaben liegt beim zuständigen Referat des jeweils federführenden Ressorts. Die Bundesministerien arbeiten in Angelegenheiten ihres eigenen Geschäftsbereichs grundsätzlich unmittelbar mit den EU-Organen und -Dienststellen zusammen (§ 37 Abs. 1 GGO). Zugleich muss Deutschland auf europäischer Ebene, insbesondere im Rat und seinen vorbereitenden Gremien (Ratsarbeitsgruppen, AStV), mit einer Stimme sprechen: Die Haltung der Bundesregierung zu Vorhaben der EU ist in den Gre- mien der EU einheitlich darzustellen (§ 74 Abs. 6 GGO; allgemein: § 19 Abs. 1 GGO).
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