46          2 ARBEITSWEISE DER EU — aber: Eine Sperrminorität gegen die Annahme des Vorschlags muss aus mindestens vier Mitgliedstaaten bestehen (d. h., insoweit wird das 65-Prozent-Kriterium durchbrochen). — Beschließt der Rat nicht auf Vorschlag der Kommission oder des/der Hohen Vertreters/Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik, erhöht sich das Quorum für die Mitgliedstaaten von 55 auf 72 Prozent (Art. 238 Abs. 2 AEUV). — Für die Berechnung der qualifizierten Mehrheit werden nur aktive Zustimmungen der Mitgliedstaaten berücksichtigt. Enthaltungen wirken daher faktisch wie Nein-Stimmen und zählen – wie auch Gegenstimmen – für das Erreichen der Sperrminorität.39 • Bis zum 31. März 2017 konnte auf Antrag eines einzelnen Mitgliedstaates gemäß Art. 3 Abs. 2 des Protokolls über die Übergangsbestimmungen auch nach dem bisherigen Nizza-Verfahren abgestimmt werden, d. h. gewich- tete Stimmen und optionales 62-Prozent-Bevölkerungskriterium. Seit dem 1. April 2017 wird die qualifizierte Mehrheit ausschließlich nach den Vorschriften der zuvor beschriebenen doppelten Mehrheit berechnet. • Zusätzlich ergibt sich aus dem sog. Ioannina-Mechanismus die Möglichkeit, ein Überstimmtwerden zumindest hinauszuzögern („Abbremsmechanis- mus“).40 Von diesem Instrument wird jedoch in der Praxis kein Gebrauch gemacht. • Sonderregeln gelten unter anderem für die Wirtschafts- und Währungs- union (WWU) und den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts: — Beschließt der Rat im Rahmen der WWU ohne Berücksichtigung der Stimme des den betreffenden Mitgliedstaat vertretenden Mitglieds des Rates (z. B. Art. 121 Abs. 4, Art. 126 Abs. 13 AEUV) oder sind nur die Mit- gliedstaaten der Eurozone stimmberechtigt (z. B. Art. 136 Abs. 2 AEUV), werden die Quoren entsprechend angepasst (Art. 238 Abs. 3 AEUV). 39 Eine ausdrückliche Regelung zu den Auswirkungen einer Enthaltung treffen die Verträge in Bezug auf die qualifizierte Mehrheit nicht (siehe im Falle der einstimmigen Beschluss- fassung aber ausdrücklich Art. 238 Abs. 4 AEUV, wonach Stimmenthaltungen dem Zustandekommen von Ratsbeschlüssen nicht entgegenstehen). Die Tatsache, dass auch Enthaltungen für das Erreichen der Sperrminorität zählen, folgt aber im Umkehrschluss aus der Tatsache, dass für die o. g. Berechnung der qualifizierten Mehrheit nur aktive Zustimmungen der Mitgliedstaaten berücksichtigt werden. 40 Erklärung Nr. 7 zum Vertrag von Lissabon.

2 ARBEITSWEISE DER EU             47 — Dasselbe gilt im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, sofern sich das Vereinigte Königreich und Irland gemäß dem Proto- koll Nr. 21 bzw. Dänemark gemäß dem Protokoll Nr. 22 nicht an der Annahme von Maßnahmen beteiligen. Der Notbremsemechanismus Neben dem Ioannina-Mechanismus steht den Mitgliedstaaten im Bereich der sozialen Sicherungssysteme (Art. 48 UAbs. 2 AEUV), des Strafprozessrechts (Art. 82 Abs. 3 AEUV) und des materiellen Strafrechts (Art. 83 Abs. 3 AEUV) auch die sog. Notbremse zur Verfügung, um ein Überstimmtwerden zu verhindern: In diesem Fall genügt bereits ein Mitglied des Rates, das durch den Entwurf eines Gesetzgebungsakts wichtige Aspekte seines Systems der sozialen Sicher- heit, insbesondere dessen Geltungsbereich, Kosten oder Finanzstruktur, verletzt oder dessen finanzielles Gleichgewicht beeinträchtigt bzw. grundlegende Aspekte seiner Strafrechtsordnung berührt sieht. In diesem Fall kann es die Befassung des Europäischen Rates (Ebene der Staats- und Regierungschefs) beantragen mit der Folge, dass das ordentliche Gesetzgebungsverfahren ausgesetzt wird. Der Europäische Rat kann die Aussetzung des ordentlichen Gesetzgebungsver- fahrens zwar beenden, indem er den Entwurf an den Rat zurückverweist. Da der Europäische Rat aber im Konsens entscheidet (Art. 15 Abs. 4 EUV), ist die Fortsetzung des Gesetzgebungsverfahrens gegen den Willen des betreffenden Mitgliedstaates nicht möglich. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 30. Juni 2009 ent- schieden, dass der/die deutsche Vertreter/in im Rat diese Rechte „nur nach Weisung“ des Deutschen Bundestages ausüben dürfe. Der Gesetzgeber des Integrationsverantwortungsgesetzes (IntVG) hat diese Aussagen nach ihrem Kontext dahin gehend ausgelegt, dass die Bundesregierung auf Weisung des Bundestages die Notbremse ziehen muss (§ 9 Abs. 1 IntVG), sie aber auch ohne eine solche Weisung ziehen darf (Bundestagsdrucksache 16/13923, S. 10). Unter bestimmten Voraussetzungen hat auch der Bundesrat ein eigenes Wei- sungsrecht gegenüber der Bundesregierung (§ 9 Abs. 2 IntVG).

48         2 ARBEITSWEISE DER EU 2.5 Willensbildung im Europäischen Parlament Das Europäische Parlament spielt im europäischen Gesetzgebungsverfahren eine zentrale Rolle (siehe Abschnitt 2.1.4). Die frühzeitige Kontaktaufnahme zu Abgeordneten des Europäischen Parlaments (MdEP), deren Mitarbeitern/ Mitarbeiterinnen, zu Beamten/Beamtinnen der Parlamentsverwaltung oder zu Fraktionsberatern/Fraktionsberaterinnen zum Austausch der jeweiligen Positionen und zur Übermittlung von Informationen der Bundesregierung zu einzelnen Dossiers ist neben der Arbeit der Ressorts in den Ratsarbeitsgruppen und Kontakten zur Kommission sehr sinnvoll. Bei den überwiegend im Rahmen einer Lesung erfolgenden Gesetzgebungs- verfahren (siehe Abschnitt 2.3.2 zu den Trilogen) finden die Beratungen im Rat (Ratsarbeitsgruppen, AStV) und im Europäischen Parlament (Fachausschüsse) über weite Strecken parallel statt. Die Europaabgeordneten – insbesondere aus Deutschland – sind in der Regel an der Positionierung der Bundesregierung als Vertretung des größten Mit- gliedstaates interessiert. Denn zur Verabschiedung der europäischen Gesetz­ gebung sind Informationen von beteiligten Akteuren sowie zu den Auswirkun- gen in den Mitgliedstaaten wichtig. Für die Zusammenarbeit der Ressorts mit dem Europäischen Parlament hat der Staatssekretärsausschuss für Europafragen Leitlinien beschlossen (Anlage 8.8). Der Willensbildungsprozess im Europäischen Parlament im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens folgt in der ersten Lesung folgenden Abläufen: Vorphase • Nach der Übermittlung des Entwurfs eines Legislativakts durch die Kommission an das Parlament (und gleichzeitig an den Rat) überweist der Präsident/die Präsidentin den Vorschlag an den federführenden Parlamentsausschuss.41 41 Für eine Übersicht zu den Ausschüssen vgl. Anlage 8.7.

2 ARBEITSWEISE DER EU           49 • Der federführende Ausschuss benennt eine/n Berichterstatter/in. • Die Fraktionen, die den/die Berichterstatter/in nicht stellen, ernennen Schattenberichterstatter/innen für das Dossier. Ausschussphase • Nach der Beratung im Ausschuss erstellt der/die Berichterstatter/in einen Berichtsentwurf, zu dem jedes Mitglied des Europäischen Parlaments innerhalb einer festgelegten Frist Änderungsanträge zum Kommissions- vorschlag (sog. Amendments) einreichen kann. Auch die Schattenbericht- erstatter/innen bringen Änderungsanträge ein. Es ist üblich, dass vor der Abstimmung über die Änderungsanträge sog. „Schattensitzungen“ zwischen Berichterstattern/Berichterstatterinnen und Schattenberichterstattern/ Schattenberichterstatterinnen stattfinden, um die Standpunkte der ver- schiedenen Fraktionen, soweit möglich, in Einklang zu bringen. Das Ergeb- nis dieser informellen Diskussionen kann die Vorlage von Kompromiss­ änderungsanträgen sein. Die Erfahrung zeigt, dass der inhaltliche Austausch mit dem Europä­ ischen Parlament (Gespräche, Übermittlung von Positionspapieren, ggf. sogar konkrete Textbeiträge) vor Ablauf der Frist zur Einreichung von Änderungsanträgen am sinnvollsten ist, weil in diesem Stadium einzelne Abgeordnete durch eigene Änderungsanträge das Dossier aktiv mitgestalten und beeinflussen können. Im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens nimmt die Bedeutung von Berichterstatter/in und Schattenberichterstattern/Schattenberichterstatterinnen zu (siehe Abschnitt 2.1.4). • Nach Fristablauf, Erörterung der Änderungsanträge und ggf. Erarbeitung von Kompromissänderungsanträgen zwischen den Fraktionen wird über den Bericht in Form von Änderungsanträgen zum Kommissionsvorschlag abgestimmt. • Für die Annahme des Berichts ist eine einfache Mehrheit (Mehrheit der abgegebenen Stimmen) erforderlich.

50         2 ARBEITSWEISE DER EU Nach der Abstimmung im Ausschuss und der Billigung des Verhand- lungsmandats durch das Plenum schließen sich in der Praxis häufig informelle Verhandlungen zwischen Europäischem Parlament, Rat und Kommission, sog. Triloge, an. Hier versuchen die Organe, sich auf einen gemeinsamen Textentwurf zu einigen, welcher im Anschluss sowohl vom Europäischen Parlament als auch vom Rat verabschiedet wird. Triloge ermöglichen den Erlass von Rechtsakten in einem frühen Stadium (siehe Abschnitt 2.3.2). • Die Aufnahme informeller Verhandlungen vor der ersten Lesung erfordert die qualifizierte Mehrheit der Mitglieder des federführenden Ausschusses und die Billigung des Plenums (in der Regel Bekanntgabe im Plenum). Das Mandat kann jedoch auch auf Antrag des Plenums mit niedriger Schwelle (fünf Prozent aller Abgeordneten oder eine gesamte Fraktion) zur Abstim- mung gestellt werden (einfache Mehrheit).42 Plenarphase • Hat der federführende Ausschuss seinen Bericht in Form von Änderungs­ anträgen zum Vorschlag der Kommission angenommen, wird der Bericht dem Plenum zugeleitet. • Konnte im Trilog eine vorläufige Einigung erzielt werden, die vom zustän- digen Ausschuss gebilligt wurde, wird diese dem Plenum als konsolidierter Text zur Aussprache und Abstimmung eingereicht. • Die Haltung der Landesgruppen der Fraktionen (z. B. für Deutschland: CDU/ CSU-Gruppe, SPD-Gruppe) wie auch der Fraktionen selbst wird im Rahmen von Gruppen- bzw. Fraktionssitzungen vor und in der jeweiligen Plenar­ woche final abgestimmt. • Auch vor der Abstimmung im Plenum ist die Einreichung von Änderungs­ anträgen möglich, allerdings mit deutlich höheren Verfahrenshürden als im Ausschuss (sog. „niedrige Schwelle“, d. h. federführender Ausschuss, eine Fraktion oder mindestens 38 Europaabgeordnete). 42 Nach Art. 49 der GO EP.

2 ARBEITSWEISE DER EU            51 • Das Plenum beschließt mit einfacher Mehrheit in erster Lesung über den Kommissionsvorschlag. Es kann den Vorschlag insgesamt ablehnen, ihn ohne Änderung billigen oder – häufigster Fall – Änderungsanträge zum Vorschlag annehmen. • Häufig wird der geänderte Gesamtentwurf an den federführenden Aus- schuss zurückverwiesen, dem er als Verhandlungsmandat für die Trilog- verhandlungen dient. Dieses Verfahren ermöglicht es dem Europäischen Parlament, mit der inhaltlichen Positionierung des gesamten Plenums Trilogverhandlungen mit dem Rat zu führen. Das Europäische Parlament hat grundsätzlich ein Interesse daran, mit einem möglichst starken Mandat in die Triloge zu gehen. • Stellt der Standpunkt des Europäischen Parlaments eine in Trilogverhand- lungen erreichte vorläufige Einigung dar, wird darüber in einer einzigen Abstimmung (vor etwaigen sonstigen Änderungsanträgen) abgestimmt. Alternativ kann das Europäische Parlament beschließen, die Abstimmung auf Grundlage der eingereichten Änderungsanträge fortzusetzen, über die abgestimmt wird. Auch hier gilt der Entwurf der legislativen Entschließung als angenommen. Die Entschließung wird entsprechend dem Abstimmungs- ergebnis angepasst. • Das Ergebnis der Plenumsabstimmung wird dem Rat übermittelt. Danach können die zuständigen Ausschüsse des Europäischen Parlaments in Abstimmung mit Rat und Kommission insbesondere für Vorschläge, die in der Gemeinsamen Erklärung für die jährliche interinstitutionelle Planung als Prio- ritäten ausgewählt wurden, die Beschleunigung der Verfahren vereinbaren. Die Beschleunigung der Verfahren kann etwa durch eine verkürzte Frist zur Einrei- chung und Abstimmung über Änderungsanträge erreicht werden. Mehrheiten im Europäischen Parlament: Eine einfache Mehrheit steht für die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Für eine absolute Mehrheit ist hingegen die Mehrheit der Europaabgeordneten erforderlich (im Plenum derzeit 376 von 751 Stimmen).

52         2 ARBEITSWEISE DER EU 2.6 Delegierte Rechtsakte, Komitologieverfahren Neben den oben dargestellten Handlungsformen der EU gibt es „Rechtsakte ohne Gesetzescharakter“, die nicht in einem Gesetzgebungsverfahren von Rat und Europäischem Parlament verabschiedet, sondern von der Kommission erlassen werden. Die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Kom- mission wurde durch den Vertrag von Lissabon neu geregelt. Der AEUV unter- scheidet in Art. 290 und Art. 291 zwischen der Delegation von Rechtsetzungs- befugnissen (delegierte Rechtsakte) und der Übertragung von Durchführungs- befugnissen (Durchführungsrechtsakte) auf die Kommission. Delegierte Rechtsakte sind in Ansätzen vergleichbar mit Rechtsverordnungen nach deutschem Recht, da sie von der Exekutive erlassenes Recht im materiellen Sinne enthalten. Durchführungsrechtsakte sollen die einheitliche Durchfüh- rung und Anwendung materiellen Rechts sicherstellen. Die Rechtsakte nach Art. 290 und Art. 291 AEUV sind an die Stelle der im sog. Komitologieverfahren erlassenen Durchführungsrechtsakte getreten, die in der Praxis große Bedeutung erlangt haben. • Bei der delegierten Rechtsetzung nach Art. 290 AEUV gibt es, im Gegensatz zu den alten Komitologieverfahren, keine aus Vertretern der Mitglied­staaten zusammengesetzten Komitologieausschüsse. Die Kommission hat sich aber verpflichtet, mitgliedstaatliche Experten vor Erlass eines delegierten Rechts- akts zu konsultieren.43 Die Kontrolle der Kommission erfolgt durch Rat und Europäisches Parlament, die die Übertragung der Befugnis zum Erlass delegierter Rechtsakte widerrufen oder gegen einzelne delegierte Rechts- akte Einwände erheben können. • Bei der Wahrnehmung von Durchführungsbefugnissen wird die Kommission hingegen gemäß Art. 291 Abs. 3 AEUV und der sog. „Komitologieverordnung“ (EU) Nr. 182/2011 in einem Ausschussverfahren von den Mitgliedstaaten kontrolliert. Nur für diesen Bereich ist der Begriff „Komitologie­verfahren“ nach wie vor zutreffend. 43 Interinstitutionelle Vereinbarung über bessere Rechtsetzung zwischen Europäischem Parlament, Rat und Europäischer Kommission, ABl. L 123 vom 12. Mai 2016, S. 1, Ziffer 28, Anhang Ziffer 4.

2 ARBEITSWEISE DER EU                  53 Die Abgrenzung zwischen den Anwendungsbereichen von Art. 290 AEUV und Art. 291 AEUV ist wichtig im Hinblick auf die Einflussmöglichkeiten des Rates und der Mitgliedstaaten. Abgrenzungsfragen stellen sich regelmäßig bereits zu Beginn der Verhandlungen über einen neuen Gesetzgebungsvorschlag (Verordnung, Richtlinie) der Kommission, der Ermächtigungen zum Erlass von delegierten Rechtsakten bzw. Durchführungsrechtsakten enthalten soll. Eine Abgrenzung lässt sich im Einzelfall nicht immer eindeutig vornehmen. Sofern die rechtlichen Voraussetzungen für beide Handlungsformen vorliegen, hat der EuGH ausdrücklich ein Ermessen des Unionsgesetzgebers bei der Wahl zwi- schen delegierten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten anerkannt, das nur begrenzter gerichtlicher Kontrolle unterliegt.44 Folgende rechtliche Kriterien sind für die Abgrenzung zwischen delegier- ten Rechtsakten und Durchführungsrechtsakten zugrunde zu legen: • Während Art. 290 AEUV zur Übertragung quasi-legislativer Befugnisse auf die Kommission ermächtigt, geht es bei Art. 291 AEUV um die Über- tragung exekutiver Befugnisse (Durchführung des Sekundärrechts). • Die Befugnis, den Rechtsakt (einschließlich seiner Anhänge) zu ändern oder zu ergänzen, kann der Kommission nur nach Maßgabe von Art. 290 AEUV übertragen werden. • Anders als delegierte Rechtsakte können Durchführungsrechtsakte konkret-individuelle Regelungen enthalten. In einer Interinstitutionellen Vereinbarung vom 18. Juni 2019 haben sich Rat, Kommission und Europäisches Parlament über nicht bindende Kriterien für die Anwendung der Artikel 290 und 291 AEUV verständigt.45 Die in der IIV genannten Kriterien geben den drei Organen allerdings lediglich Leitlinien in der Frage an die Hand, ob die durch Gesetzgebungsakte übertragenen Befug- nisse delegierte Befugnisse oder Durchführungsbefugnisse sein sollten. Dabei ist die Rechtsnatur des vorgesehenen Rechtsaktes anhand der Ziele, der Inhalte und des Kontexts dieses Rechtsaktes sowie des Basisrechtsaktes zu bestimmen. 44 EuGH, Urteil vom 18. Marz 2014, Rs. C-427/12 – Kommission/Rat und Parlament, Rz. 40. Entsprechend auch die IIV 2016, Ziffer 26: „Es obliegt dem Gesetzgeber zu entscheiden, ob und in welchem Umfang – innerhalb der Grenzen der Verträge – delegierte Rechtsakte oder Durchführungsrechtsakte verwendet werden.“ 45 IIV „Nicht bindende Kriterien für die Anwendung der Artikel 290 und 291 AEUV“ vom 18. Juni 2019, ABl. C 223/1 vom 3. Juli 2019.

54          2 ARBEITSWEISE DER EU Trotz der in der IIV aufgeführten Kriterien, die eine – nicht verbindliche – Leit- linie zur Einordnung geben sollen, wird betont, dass die jeweilige Entscheidung im Einzelfall im Ermessen des Gesetzgebers steht. 2.6.1 Delegierte Rechtsakte Nach Art. 290 Abs. 1 AEUV kann der Kommission bei Erlass eines Gesetzge- bungsakts (sog. Basisrechtsakt – in der Regel Verordnung oder Richtlinie) die Befugnis übertragen werden, durch einen sog. delegierten Rechtsakt nicht wesentliche Vorschriften des Basisrechtsakts zu ergänzen oder zu ändern. Wesentliche Vorschriften des Basisrechtsakts dürfen durch einen delegierten Rechtsakt dagegen nicht geändert werden. Die „wesentlichen Aspekte eines Bereichs“ sind gemäß Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 S. 2 AEUV dem Gesetzgebungsakt und damit dem EU-Gesetzgeber vorbehalten, eine Befugnisübertragung ist für sie ausgeschlossen. Welche Vorschriften eines Gesetzgebungsakts wesent- lich sind, ist vom Einzelfall abhängig. Dies ist durch Auslegung des Gesetz­ gebungsakts unter Berücksichtigung seines Inhalts und seiner Zielsetzung zu klären. Wesentlich sind zumindest Vorschriften, durch die die grundsätzlichen Ausrichtungen der Unionspolitik umgesetzt werden, und solche, die zur Ver- wirklichung der Hauptziele eines Gesetzgebungsakts unverzichtbar sind. Befugnisübertragung auf die Kommission Die konkrete Ausgestaltung der Befugnisübertragung im Basisrechtsakt hat entscheidende Bedeutung für die späteren Einfluss- und Kontrollmöglichkei- ten des Rates bzw. der Mitgliedstaaten. Diese sind in jedem Fall begrenzt. Ein Mitwirkungsrecht wie im früheren Komitologieverfahren haben die Mitglied- staaten in keinem Fall. Dennoch gibt es einige Ansatzpunkte, um innerhalb der engen Grenzen des Art. 290 AEUV die Handlungsmöglichkeiten für Rat und Mitgliedstaaten zu vergrößern. Daher sollte schon im Gesetzgebungsverfahren der jeweiligen Verordnung oder Richtlinie besonderes Augenmerk auf die fol- genden Punkte gelegt werden.

2 ARBEITSWEISE DER EU            55 Wichtig bei der Ausgestaltung des Basisrechtsakts: Ausdrückliche Festlegung von Zielen, Inhalt, Geltungsbereich und Dauer der Befugnisübertragung (Art. 290 Abs. 1 UAbs. 2 S. 1 AEUV), insbesondere: • genaue Eingrenzung und konkrete Beschreibung der delegierten Befugnisse und • Befristung der Delegation (ggf. verbunden mit Berichtspflicht und automatischer Verlängerungsklausel). Einbeziehung der Standardklauseln, insbesondere: • zur Konsultation mitgliedstaatlicher Experten (im verfügenden Teil des Rechtsakts), • zur Möglichkeit des Widerrufs (Art. 290 Abs. 2 lit. a AEUV) und • zur Frist für Einwände. Wichtig: Die sog. Standardklauseln (siehe unten und Anlage 8.9) sehen Musterformulierungen für die verschiedenen Elemente vor, die explizit in jeden Basisrechtsakt aufgenommen werden müssen. Ein bloßer Verweis hierauf ist nicht möglich. Im Zusammenhang mit der Interinstitutionellen Vereinbarung über bessere Rechtsetzung 2016 haben sich Rat, Kommission und Europäisches Parlament auf eine neue „Verständigung über delegierte Rechtsakte“ („Common Under­ standing“ – Anhang 1 der IIV) und auf damit zusammenhängende Standard- klauseln (Anlage zum Anhang der IIV, siehe Anlage 8.9) geeinigt. Hierdurch soll vor allem eine systematische und verbindliche Einbindung von mitglied- staatlichen Experten sichergestellt werden. Die Organe verpflichten sich, bei einer Befugnisübertragung gemäß Art. 290 AEUV so weit wie möglich die Standardklauseln der Anlage zum Anhang der IIV zu verwenden. Bei der Verhandlung des Basisrechtsakts sollte genau dar- auf geachtet und hingewirkt werden, dass alle relevanten Standardklauseln in den Basisrechtsakt aufgenommen werden. Dies ist wichtig für die später von der Kommission vorgelegten delegierten Rechtsakte.