Unterabteilung Europa                    Ausarbeitung                                                        Seite 11 Fachbereich Europa                       PE 6 - 3000 - 168/18 3.2.1.6.      Zwischenergebnis Soweit das charakteristische Merkmal einer Sonderwirtschaftszone in der Einräumung von Steu- erermäßigungen besteht, dürften alle Merkmale des Beihilfetatbestandes nach Art. 107 Abs. 1 AEUV vorliegen und sich die Frage nach der (unionsrechtlichen) Rechtfertigung ihrer Einrich- tung stellen. Eine abschließende Beurteilung des Beihilfetatbestandes kann an dieser Stelle je- doch nicht vorgenommen werden, da über die Ausgestaltung der ggf. einzurichtenden Sonder- wirtschaftszonen keine konkreten Angaben vorliegen. 3.2.2.        Rechtfertigung beihilferelevanter Steuerermäßigungen Ist nach den obigen Ausführungen somit grundsätzlich von einer Beihilferelevanz einer auf Steu- erermäßigungen basierenden Sonderwirtschaftszone auszugehen, so stellt sich die Frage nach der materiellen Rechtfertigung und den dafür bestehenden Verfahrensanforderungen. Soweit ersichtlich, bestehen keine speziell auf Sonderwirtschaftszonen bezogenen Kommissions- akte, die in materieller Hinsicht Vorgaben für die beihilferechtliche Zulässigkeit derartiger Vor- haben enthalten. Aufgrund des lokalen Charakters einer Sonderwirtschaftszone dürfte die Zuläs- sigkeit einer solchen Maßnahme im Lichte der Bestimmungen zu Regionalbeihilfen beurteilt wer- 37 den. Verfahrenstechnisch aber auch hinsichtlich des Spielraums bei der Ausgestaltung einer Sonder- wirtschaftszone ist im Folgenden zwischen den Regionalbeihilfeleitlinien (3.2.2.1) und der Frei- 38 stellungsmöglichkeit für Regionalbeihilfen nach der sog. AGVO (3.2.2.2.) zu unterscheiden. 3.2.2.1.      Regionalbeihilfeleitlinien Regionalhilfeleitlinien kommen als Prüfungsmaßstab für staatliche Beihilfen im Rahmen der ex-ante Beihilfeprüfung zur Anwendung, wenn mitgliedstaatliche Maßnahmen zunächst der Kommission nach Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV notifiziert und in einem förmlichen Verfahren auf ihre Unionsrechtskonformität untersucht werden sollen. Erst nach positivem Ausgang des Ver- fahrens dürfen sie gewährt werden. Mit den Regionalbeihilfenleitlinien werden die Rechtfertigungstatbestände des Art. 107 Abs. 3 Buchst. a und c AEUV konkretisiert, wonach „Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen Ent- wicklung von Gebieten, in denen die Lebenshaltung außergewöhnlich niedrig ist oder eine erheb- liche Unterbeschäftigung herrscht […]“ (Buchst. a), oder „Beihilfen zur Förderung der Entwick- 37 So auch im Fall einer polnischen Sonderwirtschaftszone und einer an ein dortiges Unternehmen gewährten, gesondert nach Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV zu notifizierenden Beihilfemaßnahme, vgl. Entscheidung der Kom- mission vom 10. Dezember 2008 über die von Polen geplante staatliche Beihilfe C 11/08 (ex N 908/06) zuguns- ten der BVG Medien Beteiligungs GmbH, ABl. EU 2009 Nr. L 301/26 (letztmaliger Abruf am 18.12.18), vgl. Er- wägungsgründe Nr. 1, 13, 79, 80. 38 Siehe oben Fn. 16.

Unterabteilung Europa                     Ausarbeitung                                                        Seite 12 Fachbereich Europa                        PE 6 - 3000 - 168/18 lung gewisser […] Wirtschaftsgebiete […]“ (Bucht. c) als mit dem Binnenmarkt vereinbar angese- 39 hen werden können. Das übergeordnete Ziel dieser Art von Beihilfen liegt nach den Regional- beihilfeleitlinien darin, „das Entwicklungsgefälle zwischen den verschiedenen Gebieten in der 40 Europäischen Union zu verringern.“ Grundvoraussetzung für die Gewährung von Regionalbeihilfen ist daher, dass die betreffenden Gebiete solche im Sinne des Art. 107 Abs. 3 Buchst. a oder c AEUV sind – die Kommission 41 spricht insoweit von benachteiligten Gebieten. Kriterien zu deren Festlegung sind in den Regio- 42 nalbeihilfeleitlinien enthalten. Auf dieser Grundlage können die Mitgliedstaaten die entspre- chenden A- und C-Fördergebiete anhand von Fördergebietskarten bestimmen, die der Kommis- 43 sion anzumelden und von ihr zu genehmigen sind. Nach der geltenden Förderkarte für den lau- fenden Zeitraum der Regionalbeihilfeleitlinien 2014 bis 2020 liegt die Lausitz in einem sog. prä- 44 definierten C-Fördergebiet, in welchem dem Grunde nach – zum jetzigen Zeitpunkt – gefördert werden dürfte. Welche Vorgaben hierfür im Rahmen der kommenden Förderperiode, die parallel zum nächsten Mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2021-2027 verlaufen dürfte, bestehen werden und ob das Ge- biet der Lausitz dann weiterhin als förderfähiges Gebiet im Sinne der Regionalbeihilfen gelten 45 wird, kann zum jetzigen Zeitpunkt nicht abschließend beantwortet werden. Geht man von der jetzigen Rechtslage aus, wäre eine Förderung im Grundsatz möglich. Zu beach- 46 ten wären dann die übrigen formellen und materiellen Vorgaben der Regionalbeihilfeleitlinien. Diese unterscheiden hinsichtlich der Beihilfearten grundsätzlich zwischen Beihilfen für sog. 47 Erstinvestitionen einerseits und Betriebsbeihilfen andererseits. Zulässig sind vor allem die erst- 48 genannten, während letztere nur in sehr beschränktem Umfang möglich sind. Hinsichtlich der weiteren Vorgaben, etwa zu den Beihilfeintensitäten usw., wird auf die Leitlinien verwiesen. 39 Vgl. Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 1 ff. 40 Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 30. 41 Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 1 f. 42 Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 145 ff. Vgl. auch Anhang I. 43 Vgl. Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 145. 44 Online auf den Seiten des BMWi abrufbar (letztmaliger Abruf am 18.12.18). 45 Siehe zu den Verhandlungen zum MFR 2021-2027 den Sachstand von PE 2 vom 15.10.2018 „Der Mehrjährige Finanzrahmen für den Zeitraum 2021 bis 2027“, PE-Dok 304/2018 (letztmaliger Abruf am 18.12.18). 46 Vgl. Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 25 ff. 47 Siehe zu den Definitionen Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 20, Buchst. h und i sowie Buchst. q. 48 Vgl. Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 31 ff., 40 ff. einerseits und Rn. 43 ff. andererseits.

Unterabteilung Europa                     Ausarbeitung                                        Seite 13 Fachbereich Europa                        PE 6 - 3000 - 168/18 Zu der Form, in welcher Regionalbeihilfen gewährt werden, finden sich dort zwar lediglich allge- meine Vorgaben. Diese sind allerdings für die Frage von Bedeutung, ob und unter welchen Be- dingungen es sich dabei auch um Steuerermäßigungen handeln kann: „Regionalbeihilfen können in unterschiedlicher Form gewährt werden. Der Mitglied- staat sollte jedoch sicherstellen, dass die Beihilfeform gewählt wird, von der die ge- ringsten Beeinträchtigungen von Handel und Wettbewerb zu erwarten sind. Wenn die Beihilfe in einer Form gewährt wird, die dem Begünstigten einen direkten finanziellen Vorteil verschafft (zum Beispiel Direktzuschüsse, Befreiungen oder Ermäßigungen von Steuern oder Sozial- oder sonstigen Pflichtabgaben, Bereitstellung von Grundstücken, Gütern oder Dienstleistungen zu Vorzugsbedingungen), muss der Mitgliedstaat nach- weisen, dass andere, möglicherweise mit geringeren Verfälschungen verbundene Bei- hilfeformen (zum Beispiel rückzahlbare Zuschüsse), oder auf Schuld- oder Eigenkapi- talinstrumenten basierende Beihilfeformen (zum Beispiel zinsgünstige Darlehen oder Zinszuschüsse, staatliche Garantien, Erwerb von Beteiligungen oder eine anderweitige 49 Bereitstellung von Kapital zu Vorzugsbedingungen) nicht geeignet sind.“ Hieraus folgt, dass Regionalbeihilfen zwar auch in Form von Steuerermäßigungen gewährt wer- den können. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten den Nachweis erbringen, dass andere Beihil- feformen, die zu geringeren Wettbewerbsverfälschungen führen würden, hierfür nicht geeignet sind. 3.2.2.2.     Freistellung von Regionalbeihilfen nach der AGVO Eine andere verfahrensrechtliche Option bieten die AGVO und die dort geregelten Vorgaben zu Regionalbeihilfen in Art. 13 bis 15 AGVO. Werden die materiellen Anforderungen, die dort für regionale Investitions- oder Betriebsbeihilfen aufgestellt sind, eingehalten, dann sind die entspre- chenden staatlichen Maßnahmen von der Notifizierungspflicht freigestellt (vgl. Art. 14 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 2 AGVO) und können sofort gewährt werden, unterliegen aber der nachträgli- chen (ex-post) Kontrolle der Kommission. Inhaltlich beruhen sie auf den gleichen Grundsätzen wie die Regionalbeihilfeleitlinien. Im Unterschied zu den dortigen Vorgaben weisen die Art. 13 ff. AGVO allerdings einen geringeren Anwendungsbereich auf und enthalten viel konkretere Vor- gaben zu den zulässigen Beihilfen, so dass den Mitgliedstaaten ein deutlich geringerer Ausgestal- tungsspielraum zukommt als dies bei den Regionalbeihilfeleitlinien der Fall ist, die als Grund- lage für eine individuelle Kommissionsprüfung vor Gewährung der Beihilfemaßnahme konzipiert sind. 3.2.2.3.     Zwischenergebnis Die Gewährung von Steuerermäßigungen in einer Sonderwirtschaftszone dürfte den Beihilfetat- bestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV erfüllen und bedürfte daher der beihilferechtlichen Rechtferti- gung. Vorgaben hierzu ergeben sich aus den Bestimmungen der Kommission zu Regionalbeihil- fen. Je nach dem jeweils in Betracht kommenden Verfahrensansatz wären im Fall einer Notfizie- rung des Vorhabens bei der Kommission nach Art. 108 Abs. 3 S. 1 AEUV (ex-ante-Prüfung) die 49 Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 57 (Hervorhebung durch Verfasser).

Unterabteilung Europa             Ausarbeitung                                              Seite 14 Fachbereich Europa                PE 6 - 3000 - 168/18 Regionalbeihilfeleitlinien zu beachten. Ließe sich die gewünschte Ausgestaltung der Steuerermä- ßigungen in der Sonderwirtschaftszone mit den Vorgaben der AGVO zu Regionalbeihilfen verein- baren, könnte der darin liegende Weg der Freistellung von der Notifizierungspflicht gewählt wer- den. Die Beihilfen könnten dann gewährt werden, ohne dass eine vorherige Kommissionsprüfung erforderlich wäre. Die Einhaltung der AGVO-Vorgaben wäre dann allerdings einer nachträglichen Kommissionsprüfung zugänglich (ex-post-Kontrolle). 3.3. Beschleunigte Planungs- und Genehmigungsverfahren Ebenso wie Steuerermäßigungen können beschleunigte Planungs- und Genehmigungsverfahren nur dann beihilferelevant sein, wenn sie alle Tatbestandsmerkmale des Art. 107 Abs. 1 AEUV er- füllen. Ob und inwieweit dies hier der Fall ist, dürfte entscheidend von dem Verfahrensgegen- stand und der Person des Antragstellers abhängen. Handelt es sich um Infrastrukturprojekte, die von der öffentlichen Hand verfolgt werden, dürfte dies ferner liegen als wenn es sich um Vorha- ben handelt, die unmittelbar von Unternehmen betrieben werden und deren Verwirklichung ihnen direkt zugutekommt. Entscheidend dürfte daher der jeweilige Einzelfall sein. Doch auch mit Blick auf den Einzelfall stellt sich die grundlegende Frage, um was für eine (selek- tive) Begünstigung es sich hierbei handeln würde, was also die konkrete wirtschaftliche Vergüns- tigung für das jeweilige Unternehmen wäre und wie sich diese berechnen ließe, wenn ggf. eine Rückforderung aus beihilferechtlichen Gründen erfolgen müsste. Soweit ersichtlich, sind derar- tige Fälle bisher weder Gegenstand der Beihilfepraxis noch etwaiger Beihilfestreitigkeiten vor den Unionsgerichten gewesen. Vor diesem Hintergrund und ohne einen Hinweis auf die für eine Beschleunigung in Betracht kommenden Planungs- und Genehmigungsverfahren lässt sich an dieser Stelle keine abschließende beihilferechtliche Bewertung vornehmen. Ausschließen lässt sich eine beihilferechtliche Relevanz der Einführung beschleunigter Planungs- und Genehmi- gungsverfahren in einer Sonderwirtschaftszone jedoch nicht. 4.    Grenzüberschreitende Sonderwirtschaftszonen Wie oben unter 2. ausgeführt, liegt die Ausweisung und Ausgestaltung von Sonderwirtschaftszo- nen in der Zuständigkeit und dem politischen Ermessen der Mitgliedstaaten. Dies gilt im Grund- satz auch für die Zusammenarbeit zweier Mitgliedstaaten und die Möglichkeit der Errichtung ei- ner grenzüberschreitenden Sonderwirtschaftszone und ihrer Ausgestaltung. Ebenso wie im Fall einer rein nationalen Sonderwirtschaftszone wäre allerdings auch bei der grenzüberschreitenden Erstreckung einer solchen das allgemeingeltende Unionsrecht zu beachten, sei es hinsichtlich der dort anzusiedelnden unternehmerischen Tätigkeit, sei es hinsichtlich der dort für Unternehmen geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen, zu denen sie ihre wirtschaftlichen Tätigkeiten ausü- ben können. Insbesondere hinsichtlich des letztgenannten Aspekts wird im Folgenden zwischen beihilferechtlichen Aspekten (4.1.) und europäischer Förderpolitik (4.2.) unterschieden. 4.1. Beihilferechtliche Aspekte Soweit im Rahmen des zweitgenannten Aspekts beihilferelevante Maßnahmen zugunsten der Un- ternehmen einer grenzüberschreitenden Sonderwirtschaftszone in Betracht kommen, wäre auch da an die Beachtung des EU-Beihilferechts zu denken. Dieses gilt zwar gegenüber allen und in allen Mitgliedstaaten in gleicher Weise, seine Anwendung im Einzelfall beschränkt sich aber je- weils auf den beihilfegewährenden Mitgliedstaat. Und dieser gewährt Beihilfen in der Regel nur

Unterabteilung Europa                     Ausarbeitung                                                       Seite 15 Fachbereich Europa                        PE 6 - 3000 - 168/18 im Rahmen seiner Rechtsordnung an Unternehmen, die in seinem Hoheitsgebiet ansässig sind. Darüber hinaus besteht im Fall von Regionalbeihilfen die Besonderheit, dass der Ort der Ansäs- 50 sigkeit des begünstigten Unternehmens etwa die Beihilfehöchstintensitäten determiniert. Blickt man insoweit auf das deutsch-polnische Grenzgebiet der Lausitz, so besteht derzeit auf der deut- schen Seite ein C-Fördergebiet und auf der polnischen ein A-Fördergebiet. Ob und inwieweit vor diesem Hintergrund sowie der hoheitsgebietsbezogenen Anwendung des Beihilferechts im Einzelfall eine Zusammenarbeit zweier Mitgliedstaaten in Bezug auf eine grenz- überschreitende Sonderwirtschaftszone unter beihilferechtlichen Gesichtspunkten möglich wäre, lässt sich mangels praxisrelevanter Beispiele an dieser Stelle nicht beantworten. Per se ausge- schlossen scheint dies jedoch nicht, zumal die Kommission bei der Anwendung des Beihilfe- rechts im Hinblick auf die Rechtfertigungstatbestände der Art. 107 Abs. 3 AEUV über ein weites 51 Ermessen verfügt. 4.2. Europäische Förderpolitik: Europäische Territoriale Zusammenarbeit und Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit Ein auf grenzüberschreitende Zusammenarbeit von Mitgliedstaaten bzw. ihren Untergliederun- gen zielendes EU-Instrument, welches auch im Hinblick auf eine grenzüberschreitende Sonder- wirtschaftszone von Bedeutung sein könnte, ist hingegen die Europäische Territoriale Zusam- 52 menarbeit (auch: INTERREG ) als Teil der EU-Struktur- und Kohäsionspolitik nach Art. 174 ff. 53 AEUV. Derzeit laufen die Verhandlungen für die neue Förderperiode 2021-2027, die neben der finanziellen Ausstattung dieses Teils der EU-Förderpolitik auch über deren rechtliche Ausgestal- 54 tung und die Förderprioritäten entscheiden werden. Ob und inwieweit in diesem Rahmen eine deutsch-polnische Sonderwirtschaftszone in der Lausitz gefördert werden könnte, lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt daher nicht beantworten. Unabhängig von den rechtlichen Bedingungen dürfte es sich hierbei jedoch vor allem auch um eine auf politischer Ebene zu entscheidende Frage handeln. Ergänzend sei hinzugefügt, dass die EU für die Institutionalisierung der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit von öffentlich-rechtlichen Hoheitsträgern, etwa Kommunen etc., ebenfalls ein 50 Vgl. Regionalbeihilfeleitlinien (Fn. 13), Rn. 171 ff. 51 Vgl. etwa Cremer, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Rn. 50, mit Nachweisen aus der Rechtspre- chung. 52 Siehe hierzu die Informationen auf den Internetseiten der Kommission sowie des Bundesministeriums des In- nern, für Bau und Heimat (BMI) (letztmaliger Abruf am 18.12.18). 53 Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1299/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit besonderen Bestimmungen zur Unterstützung des Ziels "Europäische territoriale Zusammenarbeit" aus dem Eu- ropäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), ABl.EU 2013 Nr. L 347/259 (letztmaliger Abruf am 18.12.18). 54 Siehe hierzu die Angaben auf den Internetseiten der Kommission sowie des BMI (letztmaliger Abruf am 18.12.18).

Unterabteilung Europa                    Ausarbeitung                                                       Seite 16 Fachbereich Europa                       PE 6 - 3000 - 168/18 entsprechendes Instrument vorhält: die Verordnung über den Europäischen Verbund für territori- 55 56 ale Zusammenarbeit (EVTZ) . Bei dem EVTZ handelt sich um eine unionsrechtlich determi- nierte Rechtsperson, die durch öffentlich-rechtliche Hoheitsträger aus mindestens zwei verschie- denen Mitgliedstaaten gegründet werden kann, in den beteiligten Mitgliedstaaten jeweils über die weitestgehende Rechts- und Geschäftsfähigkeit verfügt und für ihre Mitglieder die ihr über- 57 tragenen Aufgaben (grenzüberschreitend) wahrnehmen kann. Denkbar wäre etwa, dass die ge- bietsmäßig an einer grenzüberschreitenden Sonderwirtschaftszone beteiligten deutschen und pol- nischen Kommunen ein EVTZ zu ihrer Verwaltung etc. gründen. Auch hier dürften letztlich we- niger die rechtlichen Aspekte entscheidend sein als vielmehr ein politischer Wille zu einer ent- sprechend institutionalisierten Zusammenarbeit. – Fachbereich Europa – 55 Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäi- schen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), ABl.EU 2006 Nr. L 210/19, letzte konsolidierte Fassung (letztmaliger Abruf am 18.12.18). Siehe insbesondere zur Aktualisierung dieser Verordnung im Jahr 2014 Krzy- muski/Kubicki, EVTZ-2.0 - Neue Chance für die grenzübergreifende Zusammenarbeit öffentlicher Einrichtun- gen?, NVwZ 2014, S. 1338 ff. Zu ursprünglichen Fassungen vgl. Pechstein/Deja, Was ist und wie funktioniert ein EVTZ?, EuR 2011, S. 357 ff. 56 Siehe zu diesem Instrument und seiner Verbreitung die ETGC-Plattform beim Ausschuss der Regionen (letztma- liger Abruf am 18.12.18). 57 Zu allen rechtlichen Aspekten eines EVTZ siehe vor allem Krzymuski/Kubicki/Ulrich, Der Europäische Verbund für territoriale Zusammenarbeit – Instrument der grenzübergreifenden Zusammenarbeit nationaler öffentlicher Einrichtungen in der Europäischen Union, 2017.