WD 6 - 028/19 Rechnungsprüfung in der gesetzlichen Rentenversicherung
Arbeit, Soziales
Wissenschaftliche Dienste Sachstand Rechnungsprüfung in der gesetzlichen Rentenversicherung © 2019 Deutscher Bundestag WD 6 - 3000 - 028/19
Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 2 WD 6 - 3000 - 028/19 Rechnungsprüfung in der gesetzlichen Rentenversicherung Aktenzeichen: WD 6 - 3000 - 028/19 Abschluss der Arbeit: 27. Februar 2019 Fachbereich: WD 6: Arbeit und Soziales Die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages unterstützen die Mitglieder des Deutschen Bundestages bei ihrer mandatsbezogenen Tätigkeit. Ihre Arbeiten geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines sei- ner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasse- rinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste geben nur den zum Zeit- punkt der Erstellung des Textes aktuellen Stand wieder und stellen eine individuelle Auftragsarbeit für einen Abge- ordneten des Bundestages dar. Die Arbeiten können der Geheimschutzordnung des Bundestages unterliegende, ge- schützte oder andere nicht zur Veröffentlichung geeignete Informationen enthalten. Eine beabsichtigte Weitergabe oder Veröffentlichung ist vorab dem jeweiligen Fachbereich anzuzeigen und nur mit Angabe der Quelle zulässig. Der Fach- bereich berät über die dabei zu berücksichtigenden Fragen.
Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 3 WD 6 - 3000 - 028/19 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung 4 2. Prinzip der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung 4 2.1. Haushalts- und Rechnungswesen 4 2.1.1. Prüfungsberichte der Rechnungsprüfungsstellen 5 2.1.2. Rechnungsprüfung durch die Innenrevision 5 3. Prüfung durch das Bundesversicherungsamt 6 4. Prüfung durch den Bundesrechnungshof 6
Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 4 WD 6 - 3000 - 028/19 1. Einleitung In Deutschland hat sich seit der Industrialisierung ein differenziertes Alterssicherungssystem ge- bildet. So erfolgt die finanzielle Absicherung der älteren Generation über diverse öffentlich-recht- liche Pflichtsysteme sowie die betriebliche und private Altersvorsorge. Wichtigstes Alterssiche- rungssystem ist die umlagefinanzierte leistungsorientierte gesetzliche Rentenversicherung, in der die meisten abhängig Beschäftigten als größte Gruppe der Erwerbstätigen und bestimmte schutz- bedürftige selbständig Tätige pflichtversichert sind. Mit Einnahmen und Ausgaben von jeweils rund 300 Milliarden Euro ist der Haushalt der Deutschen Rentenversicherung der zweitgrößte öf- fentliche Haushalt in Deutschland. Die folgenden Ausführungen beziehen sich ausschließlich auf die gesetzliche Rentenversicherung. Im Rahmen der Haushaltsführung werden in der gesetzlichen Rentenversicherung sowohl von den Versicherten entrichtete Sozialversicherungsbeiträge als auch Zuschüsse des Bundes aus Steuermitteln verwaltet. Bei der Verwendung dieser Versicherten- und Steuergelder sind die Rentenversicherungsträger nicht frei, sondern unterliegen der Aufsicht durch das Bundesversi- cherungsamt beziehungsweise die jeweiligen Aufsichtsbehörden der Länder gemäß § 87 Viertes Buch Sozialgesetzbuch (SGB IV) sowie hinsichtlich der Verwendung von Steuergel- dern der Kontrolle durch den Bundesrechnungshof gemäß §§ 111, 112 Bundeshaushaltsordnung (BHO). 2. Prinzip der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung Die Träger der gesetzlichen Rentenversicherung sind wie alle anderen Träger der Sozialversiche- rung Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung (§ 29 SGB IV). Das bedeutet, dass die Sozialversicherungsträger die ihnen staatlich zugewiesenen Aufgaben unter staatlicher Aufsicht organisatorisch und finanziell selbständig durchführen. Als Organe der Selbstverwal- tung fungieren in der Sozialversicherung grundsätzlich eine ehrenamtliche Vertreterversamm- lung, ein ehrenamtlicher Vorstand sowie ein hauptamtlicher Geschäftsführer (§ 31 SGB IV). Die Organe der Vertreterversammlung und des Vorstands sind in der Regel je zur Hälfte mit Vertre- tern der Versicherten und der Arbeitgeber besetzt. Über die Zusammensetzung der Selbstverwal- tungsorgane entscheiden Versicherte und Arbeitgeber mit der alle sechs Jahre stattfindenden So- zialwahl gemäß § 45 SGB IV. 2.1. Haushalts- und Rechnungswesen Der Vertreterversammlung obliegt unter anderem auch die Feststellung des durch den Vorstand aufgestellten Haushaltsplans, der den finanziellen Rahmen für die zu erledigenden Aufgaben vor- gibt. Am Ende eines Haushaltsjahres wird durch die Geschäftsführung des Rentenversicherungs- trägers eine Jahresrechnung erstellt, in der alle Einnahmen und Ausgaben dokumentiert sind. Über die Entlastung des Vorstands und der Geschäftsführung entscheidet die Vertreterversamm- lung gemäß § 77 SGB IV. § 78 SGB IV enthält eine weitreichende Verordnungsermächtigung auf dem Gebiet des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens und stellt klar, dass die zu erlassenden Haushaltsvor- schriften auf die Besonderheiten der Sozialversicherung zugeschnitten sein müssen. Mit dem Er- lass der Verordnung über das Haushaltswesen in der Sozialversicherung (SVHV) machte die Bun- desregierung von dieser Ermächtigung Gebrauch.
Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 5 WD 6 - 3000 - 028/19 § 31 SVHV regelt die organisatorische Zuständigkeit der Rechnungsprüfung. Generelle gesetzli- che Vorgaben für die Durchführung der Rechnungsprüfung enthalten die Vorschriften zum Haus- haltsrecht der Sozialversicherung nicht. Die Sozialversicherungs-Rechnungsverordnung (SVRV) sowie die Allgemeine Verwaltungsvorschrift über das Rechnungswesen in der Sozialversiche- rung (SRVwV) enthalten jedoch Bestimmungen über die Buchführung und die Rechnungslegung. 2.1.1. Prüfungsberichte der Rechnungsprüfungsstellen Die Rechnungsprüfung flankiert das Budgetrecht der Selbstverwaltung. Grundlage für die Rech- nungsprüfung ist die Rechnungslegung. Der in den Haushaltskreislauf eingebundene Bericht der Rechnungsprüfung ist neben der Jahresrechnung die Grundlage des Entlastungsverfahrens. Mit der Entlastung schließt sich der Haushaltskreislauf für das Haushaltsjahr, für das die Rechnung gelegt worden ist. Die Prüfungsberichte der Rechnungsprüfungsstellen der Versicherungsträger dienen neben der Information der Geschäftsführung und des Vorstands der Vertreterversammlung als Beurteilungs- grundlage bei der Abnahme der Jahresrechnung und der in diesem Zusammenhang auszuspre- chenden Entlastung des Vorstands und der Geschäftsführung. Da die Prüfung durch die Rech- nungsprüfungsstellen grundsätzlich den Charakter nachgängiger Prüfungen hat, tritt hinsichtlich der Abnahme und Entlastung durch die Vertreterversammlung eine zeitliche Verzögerung dadurch ein, dass erst die Fertigstellung des Rechnungsprüfungsberichtes abgewartet werden muss. Mit der durch die Vertreterversammlung in Zusammenhang mit der Abnahme der Jahres- rechnung ausgesprochenen Entlastung von Vorstand und Geschäftsführung wird die Ausführung des Haushaltsplans und die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel im Nachhinein gebilligt. Diese Billigung hat den Charakter eines Vertrauensvotums, berührt aber nicht die haftungsgemäße Ver- antwortlichkeit von Vorstand und Geschäftsführung. 2.1.2. Rechnungsprüfung durch die Innenrevision Gemäß § 31 SVHV ist die Haushaltsrechnung durch die vom Versicherungsträger eingerichteten Prüfstellen zu prüfen. Bei dieser Prüfung handelt es sich um eine interne Rechnungsprüfung, die insbesondere durch die Innenrevision erfolgen kann. Die Prüfung durch die Innenrevision um- fasst nicht nur die formelle und materielle Ordnungsmäßigkeit der gesamten Geschäfts- und Rechnungsführung im betreffenden Rechnungsjahr, sondern schafft weitergehend den „Blick von innen“ heraus, das heißt, sie bezieht die Wirtschaftlichkeit der internen Geschäftsvorfälle mit ein. Damit erstreckt sich der Prüfauftrag eines Rentenversicherungsträgers auch auf die Umset- zung des Versicherungs- und Leistungsrechts, auf die ordnungsmäßige Führung der Eigenbe- triebe und die wirtschaftliche Aufgabenerfüllung. Den Leiter der Innenrevision trifft neben der Verantwortung für die ordnungsgemäße Prüfung der Jahresrechnung auch die Verantwortung für die unterjährigen Prüfungen der Innenrevision, die wiederum aufgrund einer ebenfalls von ihm zu vertretenden risikoorientierten Prüfplanung durchzuführen sind. Dementsprechend besteht eine ganzheitliche Verantwortlichkeit, die sich auch auf einen wesentlichen Teil des Kontrollsystems erstreckt. Diesen Prüfungsauftrag fassen die „Grundsätze für die Innenrevision für die Träger der Deut- schen Rentenversicherung“ wie folgt zusammen:
Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 6 WD 6 - 3000 - 028/19 „Die Innenrevision prüft, unabhängig von der Verantwortung anderer Stellen, die Rechtmäßig- keit, Zweckmäßigkeit, Sicherheit, Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Rechnungs- und Betriebsführung.“ Dabei ist die Innenrevision bei der Erfüllung ihrer Aufgaben unabhängig, sachlich an keine Wei- sungen und nur an die gesetzlichen Vorgaben und das sonstige für die Träger der Rentenversi- cherung geltende Recht gebunden. Die Innenrevision übt somit eine unabhängige und objektive Prüfungs- und Beratungsfunktion aus. Nach Abschluss der Prüfung der Jahresrechnung erstellt die Innenrevision einen entsprechenden Prüfbericht und leitet diesen der Behördenleitung zu. Der Vorstand hat nach § 32 SVHV die ge- prüfte Jahresrechnung zusammen mit dem Prüfbericht und einer Stellungnahme zu den Feststel- lungen des Prüfberichts der Vertreterversammlung zur Entlastung vorzulegen. Dabei wird die diesbezügliche Beschlussfassung durch den Rechnungsprüfungsausschuss, der von der Vertreter- versammlung eingesetzt wird, vorbereitet. 3. Prüfung durch das Bundesversicherungsamt Zwar stehen die Rentenversicherungsträger als öffentlich-rechtliche Körperschaften mit Selbst- verwaltung unter staatlicher Aufsicht; diese berührt gemäß § 87 Abs. 1 SGB IV jedoch nur die Rechts- und nicht die Fachaufsicht, so dass nur die Einhaltung von Recht und Gesetz sicherge- stellt ist, nicht jedoch auch eine Kontrolle darüber erfolgt, ob die Art und Weise der Aufgabener- füllung zweckmäßig ist. Die Rechtsaufsicht über die Bundesträger obliegt gemäß § 90 Abs. 1 bis 3 SGB IV dem Bundesversicherungsamt. Wird durch das Handeln oder Unterlassen eines Versicherungsträgers das Recht verletzt, soll die Aufsichtsbehörde gemäß § 89 SGB IV zunächst beratend darauf hinwirken, dass der Versiche- rungsträger die Rechtsverletzung behebt. Kommt der Versicherungsträger dem innerhalb ange- messener Frist nicht nach, kann die Aufsichtsbehörde den Versicherungsträger verpflichten, die Rechtsverletzung zu beheben. Nach § 70 Abs. 3 SGB IV wird der vom Vorstand aufgestellte und von der Vertreterversammlung festgestellte Haushaltsplan der Aufsichtsbehörde zur Unterrichtung vorgelegt. Die Aufsichtsbe- hörde kann den Haushaltsplan nur insoweit beanstanden, soweit gegen Gesetz oder sonstiges maßgebliches Recht verstoßen oder die Leistungsfähigkeit zur Erfüllung der bestehenden Ver- pflichtungen gefährdet wird. Für den bundesunmittelbaren Rentenversicherungsträger, die Deutsche Rentenversicherung Bund, ist abweichend von § 70 Abs. 3 SGB IV der Haushaltsplan gemäß § 70 Abs. 4 SGB IV der Bundesregierung vorzulegen. 4. Prüfung durch den Bundesrechnungshof Neben dem behördeninternen Entlastungsverfahren ist die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Sozialversicherungsträger in das Entlastungsverfahren des Bundeshaushalts mit dem Nach- weis der Bundeszuschüsse in der Jahresrechnung des Bundes und mit der Rechnungsprüfung durch den Bundesrechnungshof gemäß §§ 111, 112 BHO einbezogen. Der Bundesrechnungshof ist ein unabhängiges Organ der Finanzkontrolle und ist nur dem Gesetz unterworfen.
Wissenschaftliche Dienste Sachstand Seite 7 WD 6 - 3000 - 028/19 Aufgabe des Bundesrechnungshofs ist es nach § 88 BHO, die gesamte Haushalts- und Wirt- schaftsführung des Bundes zu prüfen. Bei den Rentenversicherungsträgern prüft der Bundesrech- nungshof nach § 89 BHO die Einnahmen, Ausgaben, Verpflichtung zur Leistung von Ausgaben, das Vermögen, und die Schulden ebenso wie Maßnahmen, die sich finanziell auswirken können sowie Verwahrungen und Vorschüsse, und die Verwendung der Mittel, die zur Selbstbewirt- schaftung zugewiesen sind. Dabei soll insbesondere darauf abgestellt werden, ob das Haushalts- gesetz und der Haushaltsplan eingehalten worden sind, die Einnahmen und Ausgaben begründet und belegt sind und die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung ordnungsgemäß aufge- stellt sind, weiterhin, ob wirtschaftlich und sparsam gemäß § 69 SGB IV verfahren wird und ob die Aufgaben mit geringerem Personal- oder Sachaufwand oder auf andere Weise wirksamer er- füllt werden können. Die Ergebnisse seiner Prüfungen teilt der Bundesrechnungshof den zustän- digen Dienststellen zur Äußerung mit und berichtet dem Rechnungsprüfungsausschuss des Deut- schen Bundestages. ***
