Bundes- und landesrechtliche Voraussetzungen zur Erteilung einer Betriebserlaubnis für privat-gewerbliche Träger von Kindertageseinrichtungen - Ausarbeitung -

© 2009 Deutscher Bundestag WD 9 - 3000 - 045/09

Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages Bundes- und landesrechtliche Voraussetzungen zur Erteilung einer Betriebserlaubnis für privat-gewerbliche Träger von Kindertageseinrichtungen Ausarbeitung WD 9 - 3000 - 045/09 Abschluss der Arbeit: 20. 05. 2009 Fachbereich WD 9: Gesundheit, Familie, Senioren, Frauen und Jugend Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Wissenschaftlichen Dienste geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Die Arbeiten der Wissenschaftlichen Dienste sind dazu bestimmt, Mitglieder des Deutschen Bundestages bei der Wahrnehmung des Mandats zu unterstützen. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Leitung der Abteilung W.

-4- - Zusammenfassung - Der Träger einer Einrichtung, in der Kinder oder Jugendliche ganztägig oder für einen Teil des Tages betreut werden oder Unterkunft erhalten, bedarf nach der bundesrechtli- chen Bestimmung des § 45 Abs. 1 Satz 1 Achtes Buch Sozialgesetzbuch – Kinder- und Jugendhilfe (SGB VIII) für den Betrieb der Einrichtung der Erlaubnis. Die Vorschrift des § 45 SGB VIII dient – in Verbindung mit den nachfolgenden Vorschriften der §§ 46 bis 48a SGB VIII – speziell dem Schutz von Kindern und Jugendlichen in Einrichtun- gen vor Gefahren für ihr Wohl. Sie ist von dem Grundgedanken bestimmt, dass es be- sonderer Schutzvorkehrungen bedarf, wenn Kinder und Jugendliche über längere Zeit außerhalb des Elternhauses untergebracht und betreut werden. Auch in Einrichtungen soll durch entsprechende Vorkehrungen ihr Wohl gesichert sein. Die Norm bewirkt die- sen Schutz durch einen im Wesentlichen präventiv ausgerichteten generellen Erlaubnis- vorbehalt für die Aufnahme des Betriebes einer Einrichtung im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII. Unter „Einrichtung“ im Sinne dieser Vorschrift ist allgemein eine auf eine gewisse Dauer angelegte Verbindung von sächlichen und persönlichen Mitteln zu verstehen, die unter der Verantwortung eines Trägers den in § 45 SGB VIII genannten Zwecken der Betreuung oder Unterkunftsgewährung zu dienen bestimmt ist. Die Spezifizierung „ganztägig“ oder für einen „Teil des Tages“ macht deutlich, dass neben den Einrichtun- gen, in denen Minderjährige über Tag und Nacht außerhalb der Familie betreut und un- tergebracht werden, auch Einrichtungen, die nur für einen Teil des Tages entsprechende Betreuungsaufgaben übernehmen, unter die Erlaubnispflicht fallen. Teilstationäre Ein- richtungen und insbesondere Tageseinrichtungen für Kinder (wie z. B. Kinderkrippen, Kindergärten, Horte und sonstige Kindertagesstätten), bei denen sich die Betreuung auf einen Teil des Tages beschränkt, sind deshalb erlaubnispflichtig. Träger einer Einrichtung im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII kann jede Privat- person, Personengemeinschaft oder juristische Person des öffentlichen oder privaten Rechts sein, wobei es nicht darauf ankommt, ob der Einrichtungsträger als „Träger der freien Jugendhilfe“ auftritt oder als solcher nach § 75 SGB VIII anerkannt ist. Der Er- laubnispflicht unterliegen damit sowohl freigemeinnützige als auch privat-gewerbliche, also auf Gewinnerzielung gerichtete Träger von Kindertageseinrichtungen, die wegen fehlender Gemeinnützigkeit im Sinne des § 75 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII generell aus dem Kreis anerkennungsfähiger Träger der freien Jugendhilfe ausscheiden.

-5- Die Erteilung der Erlaubnis liegt nicht im Ermessen der Behörde; es handelt sich viel- mehr um eine „gebundene“ Erlaubnis. Auf die Erteilung der Erlaubnis besteht deshalb ein Rechtsanspruch, wenn keine Versagungsgründe gegeben sind. Dies ergibt sich aus einem Umkehrschluss aus § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII, wonach die Erlaubnis nur dann zu versagen ist, wenn das Wohl der Kinder in der Einrichtung nicht gesichert ist. Unzu- lässig ist insbesondere eine Bedarfsprüfung als Voraussetzung für die Erteilung der Er- laubnis. Das Kinder- und Jugendhilferecht gehört als Gegenstand der „öffentlichen Fürsorge“ zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 2 Grundgesetz. Dies gilt auch für die Bestimmungen zum Schutz von Kindern in Tageseinrichtungen nach den §§ 45 bis 48a SGB VIII. Die Länder haben in diesem Bereich gemäß Art. 72 Abs. 1 Grundgesetz eine eigene Gesetzgebungsbefugnis, „solange und soweit“ der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Der in § 49 SGB VIII gesetzlich verankerte Landesrechtsvorbehalt, demzufolge das „Nähere“ über die im Zweiten Abschnitt (Schutz von Kindern und Jugendlichen in Fa- milienpflege und in Einrichtungen, §§ 43 – 48 a SGB VIII) geregelten Aufgaben das Landesrecht regelt, hat daher in einem Gesetz, das – wie das SGB VIII – dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zuzurechnen ist, nur eine deklaratorische Bedeu- tung, da sich die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder bereits unmittelbar aus der Verfassung selbst ergibt. Die Bestimmung des § 49 SGB VIII ist dementsprechend nur ein Hinweis darauf, dass der Bundesgesetzgeber mit den Vorschriften der §§ 43 bis 48 a SGB VIII die Materie noch nicht erschöpfend, d. h. noch nicht abschließend geregelt hat und diese Regelungen noch der Ergänzung und Konkretisierung durch Landesrecht be- dürfen. Ob, inwieweit und mit welchem Inhalt die Länder von dieser Regelungskompetenz Gebrauch machen, liegt grundsätzlich im Rahmen ihrer gesetzgeberischen Entschei- dungsfreiheit. Landesrechtliche Regelungen können im Hinblick auf den Rechtsquellen- rang des Bundesrechts die Normen der §§ 43 bis 48a SGB VIII – wenn und soweit Sachverhalte nicht geregelt sind – Lücken füllend ergänzen oder die in diesen bundes- rechtlichen Bestimmungen getroffenen Regelungen inhaltlich konkretisieren. Sofern das Landesrecht die näheren Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII regelt, insbesondere fachliche Standards bezüglich der Eignung von Ein- richtungen festlegt, kann dies aber nur durchgesetzt werden, soweit sich die Regelungen

-6- an anerkannten Mindestanforderungen im Rahmen der Versagungsgründe vom § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII halten. Landesrecht kann bundesrechtliche Mindestanforderun- gen nur reduzieren oder verschärfen, wenn dies ausdrücklich in der jeweiligen bundes- rechtlichen Norm zugelassen wird. Da eine derartige ausdrückliche Regelung in § 45 SGB VIII fehlt, können landesrechtliche Bestimmungen gegenüber § 45 SGB VIII des- halb kein strengeres Recht schaffen. Die Bundesländer haben von der ihnen eingeräumten Befugnis, die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII durch Landesrecht näher zu regeln, insbesondere fachliche Mindeststandards bezüglich der Eignung von Tageseinrichtungen festzulegen, in erheblichem Umfang, wenn auch na- turgemäß in durchaus unterschiedlicher Weise Gebrauch gemacht. Entsprechende Rege- lungen finden sich insbesondere in den jeweiligen Landesgesetzen zur Förderung und Betreuung von Kindern in Tageseinrichtungen und den – auf deren Grundlage erlasse- nen – Landesverordnungen über Mindestanforderungen für den Betrieb von Kinderta- gesstätten, zum Teil aber auch bzw. nur in Verwaltungsvorschriften, Richtlinien und – letztlich unverbindlichen – Empfehlungen der Obersten Landesjugendbehörden bzw. Landesjugendämter sowie schließlich in vertraglichen Vereinbarungen zwischen den Trägern der freien Jugendhilfe und den jeweils zuständigen Landesministerien. Die in den Bundesländern getroffenen Regelungen unterscheiden sich allerdings nicht nur im Hinblick auf die jeweils maßgeblichen Rechtsquellen und deren Verbindlich- keitsgrad voneinander. Die landesrechtlichen Regelungen sind darüber hinaus auch hin- sichtlich des Regelungsinhalts und ihrer Regelungsdichte unterschiedlich ausgestaltet. Eine hohe Regelungsdichte sorgt dabei für Rechtssicherheit, hat aber andererseits den Nachteil einer mangelnden Flexibilität. Im Hinblick darauf, dass die Eignung der in einer Kindertageseinrichtung tätigen Kräfte ein besonders bedeutsames Beurteilungskri- terium für die Gewährleistung des Kindeswohls im Sinne des § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII darstellt, haben die meisten Bundesländer detaillierte Regelungen zu den an die Qualifikation des pädagogischen Personals und die Personalbesetzung zu stellenden Mindestanforderungen geschaffen. Weitere der Konkretisierung des Kindeswohls im Sinne des § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII dienende landesrechtliche Vorgaben betreffen die Gruppengrößen sowie den Bau und die räumliche Ausstattung von Kindertagesein- richtungen. Vereinzelt finden sich darüber hinaus auch landesrechtliche Regelungen, in denen die in § 45 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII verankerte (regelmäßige) Pflicht des Trägers,

-7- mit dem Antrag die pädagogische Konzeption der Einrichtung vorzulegen, näher aus- gestaltet wird. Die rechtlichen und fachlichen Voraussetzungen, die privat-gewerbliche Träger von Kindertageseinrichtungen nach dem jeweiligen Landesrecht erfüllen müssen, um eine Betriebserlaubnis nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII zu erhalten, unterscheiden sich dabei in der Regel nicht von den Anforderungen, die an freigemeinnützige oder sonstige Einrichtungsträger gestellt werden. Soweit die maßgeblichen landesrechtlichen Be- stimmungen ausnahmsweise – wie in Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sach- sen-Anhalt – unmittelbar nur für freigemeinnützige und kommunale Einrichtungsträger gelten, werden die jeweiligen fachlichen Mindeststandards im Rahmen eines Betriebser- laubnisverfahrens auf privat-gewerbliche Anbieter in der Regel entsprechend angewen- det, um auch bei diesen Trägern eine hinreichende und an den rechtlichen Vorgaben des § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII orientierte Eignung der Einrichtung sicherzustellen.

-8- Inhalt Inhaltsverzeichnis                                                         Seite 1.         Bundesrechtliche Rahmenbedingungen zur Erteilung einer Betriebserlaubnis     für   privat-gewerbliche   Träger    von Kindertageseinrichtungen                                          18 1.1.       Die bundesrechtliche Bestimmung des § 45 SGB VIII                 18 1.1.1.     Wesentlicher Inhalt und Zweck der Vorschrift                      18 1.1.2.     Erfordernis einer Betriebserlaubnis für privat-gewerbliche Träger von Kindertageseinrichtungen                               20 1.1.2.1.   Kindertagesstätten als „Einrichtungen“ im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII                                                   20 1.1.2.2.   Privat-gewerbliche   Einrichtungsträger  als  Adressaten   des Erlaubnisvorbehalts nach § 45 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII              21 1.1.3.     Rechtscharakter und Gegenstand der Betriebserlaubnis              22 1.1.4.     Voraussetzungen für die Erteilung der Betriebserlaubnis und Versagungsgründe (§ 45 Abs. 2 Satz 2 und 3 SGB VIII)              23 1.1.4.1.   Rechtsanspruch auf Erlaubnis                                      23 1.1.4.2.   Gewährleistung des Kindeswohls                                    24 1.1.4.3.   Sicherung der Betreuung durch geeignete Kräfte                    25 1.1.4.3.1. Eignung der Betreuungskräfte                                      25 1.1.4.3.2. Leitungskräfte                                                    26 1.1.4.3.3. Ausreichende Zahl von Fachkräften                                 26 1.1.4.4.   Die Konkretisierungen des Kindeswohlbegriffs in § 45 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SGB VIII                                             27 1.1.4.5.   Weitere Konkretisierungen des Kindeswohls im Sinne des § 45 Abs. 2 Satz 2 SGB VIII                                            29 1.1.4.5.1. Anforderungen an den Bau und die räumliche Ausstattung der Einrichtung                                                       29

-9- 1.1.4.5.2. Wirtschaftliche Zuverlässigkeit                                29 1.1.4.6.   Pflicht zur Vorlage einer Konzeption (§ 45 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII)                                                          30 1.1.5.     Zuständigkeit für die Erlaubniserteilung                       30 1.2.       Der Landesrechtsvorbehalt des § 49 SGB VIII                    31 1.2.1.     Bedeutung der Norm                                             31 1.2.2.     Landesrechtliche Gestaltungsspielräume bei der Festlegung von Mindestanforderungen an den Betrieb einer Einrichtung im Sinne des § 45 SGB VIII                                        32 2.         Die Voraussetzungen zur Erteilung einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII für privat-gewerbliche Träger von Kindertageseinrichtungen      als    Regelungsgegenstand   des Landesrechts                                                   32 3.         Landesrechtliche Voraussetzungen zur Erteilung einer Betriebserlaubnis     für   privat-gewerbliche   Träger    von Kindertageseinrichtungen                                       35 3.1.       Baden-Württemberg                                              35 3.1.1.     Personalausstattung                                            35 3.1.1.1.   Qualifikation des pädagogischen Personals                      35 3.1.1.1.1. Qualifikation des pädagogischen Personals in Einrichtungen im Sinne des Kindertagesbetreuungsgesetzes                        35 3.1.1.1.2. Qualifikation des pädagogischen Personals in Einrichtungen außerhalb des Anwendungsbereichs des Kindertagesbetreuungsgesetzes                                  37 3.1.1.2.   Personalbemessung                                              38 3.1.1.2.1. Regelkindergarten und Halbtagskindergarten                     38 3.1.1.2.2. Sonstige Angebotsformen für Kinder unterschiedlichen Alters und unterschiedlicher Betreuungszeit im Geltungsbereich des KiTaG                                                          39

- 10 - 3.1.1.2.3. Eingruppige Kindertageseinrichtungen                         39 3.1.1.2.4. Angebotsformen für Kinder unterschiedlichen Alters und unterschiedlicher      Betreuungszeit      außerhalb     des Geltungsbereichs des KiTaG                                   39 3.1.2.     Gruppengrößen                                                40 3.1.3.     Anforderungen an den Bau und die räumliche Ausstattung von Kindertageseinrichtungen                                     40 3.2.       Bayern                                                       40 3.2.1.     Personalausstattung                                          40 3.2.1.1.   Qualifikation des pädagogischen Personals                    41 3.2.1.2.   Personalbemessung                                            43 3.2.2.     Gruppengrößen                                                43 3.2.3.     Anforderungen an den Bau und die räumliche Ausstattung von Kindertageseinrichtungen                                     44 3.3.       Berlin                                                       45 3.3.1.     Allgemeine     Voraussetzungen    für  die   Erteilung einer Betriebserlaubnis nach § 45 SGB VIII                         45 3.3.2.     Personalausstattung                                          45 3.3.2.1.   Qualifikation des pädagogischen Personals                    45 3.3.2.2.   Personalbemessung                                            47 3.3.3.     Anforderungen     an   die   pädagogische   Konzeption   der Tageseinrichtung                                             49 3.3.4.     Gruppengrößen                                                49 3.3.5.     Anforderungen an den Bau und die räumliche Ausstattung von Kindertageseinrichtungen                                     49 3.4.       Brandenburg                                                  50 3.4.1.     Personalausstattung                                          50 3.4.1.1.   Qualifikation des pädagogischen Personals                    50