Deutscher Bundestag Drucksache V/4002 5. Wahlperiode Der Bundesminister des Innern Bonn, den 20. März 1969 V I 1 — 110 712/12 An den Herrn Präsidenten des Deutschen Bundestages Betr.: Weiterentwicklung des föderativen Systems Bezug: Große Anfrage der Abgeordneten Dr. Lenz (Bergstraße), Kiep, Baron von Wrangel, Bremer, Dr. Marx (Kaisers- lautern), Dr. Stark (Nürtingen), Dr. Häfele, Dr. Wörner und Genossen - Drucksache V/3099 (neu) - Namens der Bundesregierung beantworte ich die Auch der Rückblick auf die nahezu zwei Jahr- Große Anfrage zur Weiterentwicklung des födera- zehnte der Geltung des Grundgesetzes erlaubt tiven Systems: die Feststellung, daß sich das föderative Prinzip als solches bewährt hat. Auf der Grundlage der I. Allgemeines grundgesetzlichen Ordnung hat sich nach dem Kriege in der Bundesrepublik ein bedeutsamer 1. Die Bundesregierung stimmt darin mit den Fra- wirtschaftlicher Aufstieg vollzogen. Es war mög- gestellern überein, daß eine Beseitigung des lich, eine im großen und ganzen ausgewogene föderativen Aufbaus unseres Staates nicht zur und rechtsstaatliche Ordnung zu schaffen. Der Debatte steht. Gedanke der parlamentarischen Demokratie Dieser Ausgangspunkt ergibt sich nicht allein aus wurde mit einer lebendigen Intensität verwirk- Artikel 79 Abs. 3 des Grundgesetzes, der eine licht, wie sie der Weimarer Republik leider nicht Verfassungsänderung für unzulässig erklärt, beschieden war. An diesem Erfolg unserer grund- durch welche die Gliederung des Bundes in Län- gesetzlichen Ordnung haben auch deren födera- der oder die grundsätzliche Mitwirkung der tive Elemente Anteil. Länder bei der Gesetzgebung berührt wird. Die bundesstaatliche Gliederung unseres Landes ist Wenn die Bundesregierung der Überzeugung ist, älter als das Grundgesetz. Die Entscheidung des daß das föderative Gestaltungsprinzip seine fun- Parlamentarischen Rates von 1949 für eine Bun- damentale Bedeutung für die staatliche Ordnung desrepublik Deutschland berücksichtigte zwar Deutschlands auch in Zukunft behalten muß und auch, daß die deutsche Staatlichkeit in den Län- wird, so steht ihr dabei auch das Ziel einer dern früher ihre Handlungsfähigkeit wieder er- Wiedervereinigung unseres Vaterlandes vor langt hatte als im Gesamtstaat und daß die Augen. Ein Wiederzusammenfügen der getrenn- Besatzungsmächte einen bundesstaatlichen Auf- ten Teile Deutschlands läßt sich in einer bundes- bau gewünscht hatten. Aber ursächlich für das staatlichen Ordnung sicher leichter als in einem Bekenntnis des Parlamentarischen Rates zum Einheitsstaat verwirklichen. föderativen Prinzip waren diese Zeitumstände nicht. Vielmehr fand der Parlamentarische Rat in 2. Dieses uneingeschränkte Bekenntnis zum födera- der Bundesstaatlichkeit ein Gestaltungsprinzip tiven Aufbau unseres Staates gibt aber noch vor, das im geschichtlichen Prozeß der deutschen keine Antwort auf die Fragestellung der Großen Staatswerdung tief verwurzelt ist. Anfrage, ob das föderative System, so wie es
Drucksache V/4002 Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode nach Verabschiedung der Finanzreform gelten mus müsse — ohne ihn in Frage zu stellen — wird, den Anforderungen der absehbaren Zu- erneut — und möglicherweise neu — definiert kunft genügen wird. werden. Dabei wäre Klarheit zu gewinnen, worin Die zweite Hälfte dieses Jahrhunderts ist gekenn- der Zweck des Föderalismus im heutigen Deutsch- zeichnet durch einen stürmischen Wandel der land liegt: wirtschaftlichen, technischen und sozialen Um- — in der Erhaltung gewachsener Individualität weltsbedingungen. Unser Land ist davon in star- der deutschen Länder, durch die diese sich kem Maße betroffen. Unter den vielen Kräften, — wie es Rudolf Smend im Jahre 1916 formu- die hier mitwirken, ist die immer umfassendere liert hat — mit der ganzen Irrationalität ihrer Nutzanwendung von Erkenntnissen der Wissen- geschichtlichen und politischen Eigenart im schaft auf unser tägliches Leben die wohl bedeut- Leben des Reiches auswirken und zur Geltung samste. Dies gilt für die sozialen Wissenschaften bringen, nicht minder als für die Naturwissenschaften. — in der Verwirklichung eines rationalen Ord- Auswirkungen dieser Tendenzen sind z. B.: nungsprinzips, das die Entscheidungszustän- — der Zwang zu immer umfangreicheren und digkeit für ein Sachproblem dem räumlichen kostspieligeren Unternehmungen im Bereiche Bereich zuweist, in dem sich besondere Eigen- von Wirtschaft, Forschung und Daseinsvor- heiten einheitlich darbieten, sorge, um alle technischen und wettbewerb- — in der Ermöglichung einer Vielzahl politischer lichen Möglichkeiten auszuschöpfen; Handlungsebenen und damit eines Zuwachses — eine immer engere wirtschaftliche Verflech- an Demokratie und eines breiteren Feldes des - Wettbewerbs politischer Programme, tung immer größerer Räume; — eine zunehmende Bereitschaft der Bevölke- — oder in einer zusätzlichen Verwirklichung der rung zur Binnenwanderung (Mobilität) ; Gewaltenteilung durch weitere Teilung und Ausgleich der Gewalten im Gesamtstaat. — steigende Erwartungen an eine Angleichung der Rechts- und Lebensverhältnisse innerhalb Ohne eine solche Grundsatzdiskussion ist eine des Gesamtstaates. langfristige Vorausschau auf die mutmaßlichen künftigen Entwicklungstendenzen des föderativen In einem Wechselspiel von Ursache und Wirkung Prinzips nicht möglich. werden diese Tendenzen noch verstärkt durch den sich immer mehr festigenden Zusammen- Parlament und Öffentlichkeit können erwarten, schluß der Wirtschaftsräume der Europäischen daß gerade die Bundesregierung zu diesen Grund- satzfragen Stellung nimmt. Im gegenwärtigen Gemeinschaft. Zeitpunkt wäre es indessen verfrüht, eine Neu- Wer die für die Bewältigung der Zukunft maß- definition des Daseinszwecks des Föderalismus geblichen Vorgegebenheiten in Rechnung stellen zu versuchen. Denn einem solchen Versuch sollte will, muß von diesen - nahezu zwangsläufi- eine intensivere Erörterung dieser Fragen in gen — Entwicklungstendenzen ausgehen. Es kann Politik und Wissenschaft, als sie bislang zu ver- daher nicht überraschen, wenn in der politischen zeichnen war, vorausgehen. Diskussion immer wieder die Frage gestellt wird, ob unsere grundgesetzliche Ordnung — beson- 3. Die Bundesregierung kann daher als Antwort auf ders das geltende föderative System — geeignet die Große Anfrage nicht eine geschlossene Kon- ist, diesen Entwicklungen gerecht zu werden. zeption des föderativen Systems von morgen Meinungsumfragen deuten darauf hin, daß in der entwerfen, sondern nur konkret aufzeigen, ob Bevölkerung der Anteil derjenigen, die sich für und wo sich bisher bei der Anwendung der gel- eine stärkere Betonung der zentralstaatlichen Zu- tenden föderativen Ordnung unserer Verfassung ständigkeiten aussprechen, in den letzten Jahren Unzuträglichkeiten oder Unzulänglichkeiten er- beträchtlich zugenommen hat. Sicher handelt es geben haben. sich hierbei zum Teil um Meinungen, die mehr Solche Erscheinungen sind nichts Außerordent- gefühlsmäßig, ohne Abwägung des Für und liches. Die Staatspraxis ist ein Feld ständiger Wider gebildet wurden. Auch wäre es voreilig, Bewährung für die Verfassungsnormen. Solange grundsätzlich die bundeszentrale oder auch nur Staat und Politik sich lebendig entwickeln, wer- bundeseinheitliche Form der Regelung als die- den Verfassungsnorm und Verfassungswirklich- jenige mit der größeren Wirksamkeit anzusehen. keit stets in einem gewissen Spannungsverhält- Dennoch verdienen solche Meinungstendenzen nis stehen. Beachtung. Welche Toleranzgrenzen das gesetzte Verfas- Fragen mit ähnlichen Zielen wie die der Großen sungsrecht Erscheinungen und Tendenzen der Anfrage werden auch von Politikern aus anderen Verfassungswirklichkeit eröffnet, hängt davon Lagern, von Publizisten und von Staatswissen- ab, in welchem Maße die Verfassungsnormen schaftlern gestellt. eng oder elastisch formuliert sind. Der deutschen Wenn in unserer Zeit, in der alle überkommenen Tradition entspricht eher eine perfektionierte Grundwertvorstellungen auf ihre heutige Gültig- Ausgestaltung der Verfassungsnormen, der dann keit hin überprüft werden, das bundesstaatliche eine vergleichsweise geringe Elastizität der Aus- Prinzip hierin eine Ausnahme machte, könnte das legung entspricht. Die Kehrseite dieser Erschei- nur verwundern. Gelegentlich wird die Forde- nung ist eine relativ große Häufigkeit von Ver- rung erhoben, der Daseinszweck des Föderalis fassungsänderungen in Deutschland. Während
Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Drucksache V/4002 die Weimarer Reichsverfassung in den 14 Jahren geräumt werden könnten. In manchen Fällen ihres Bestehens 12mal, das Grundgesetz in nun könnte auch ein im Geiste des kooperativen fast zwei Jahrzehnten 19mal geändert worden Föderalismus einander angenähertes Verfas- ist, ist die Verfassung der Vereinigten Staaten sungsverständnis Erleichterungen bewirken. von Amerika in 181 Jahren ihres Bestehens nur Föderalismus kooperativ verstehen bedeutet, die 25mal geändert oder ergänzt worden. Aus diesen verfassungsmäßige Verteilung der Zuständigkei- Daten erhellt zugleich, daß keineswegs das ten zwischen Bund und Ländern nicht als Zwang Grundgesetz unverändert in der Fassung von vor — oder gar als Vorwand — für ein separiertes 20 Jahren gilt. Die Mehrzahl der bisherigen und isoliertes Handeln der verschiedenen Gewal- Grundgesetzänderungen betraf auch den födera- tenträger zu verstehen, sondern unbeschadet der tiven Bereich. Freilich handelt es sich dabei über- jeweiligen Zuständigkeiten die gemeinschaftliche wiegend um das Ausfüllen von Lücken, die der Verantwortung für eine im Geiste der Bundes- Parlamentarische Rat in seiner Arbeit hatte offen- treue aufeinander abgestimmte Gesamtpolitik zu lassen müssen, weniger um die Korrektur ur- erkennen. sprünglicher Grundentscheidungen des Verfas- Dieser kooperative Bundesstaat ist in den letzten sungsgebers. Jahren durch eine verbesserte Zusammenarbeit 4. Die gegen bisher allzu häufige Änderungen des zwischen Bund und Ländern in verschiedenen Grundgesetzes in der Öffentlichkeit erhobene Bereichen bereits in erfreulichem Umfang ver- Kritik erscheint nicht unberechtigt. Die Verfas- wirklicht. Im Bildungswesen z. B. sind die Errich- sungsänderungen sind allerdings auch deshalb tung des Wissenschaftsrates (Verwaltungsabkom- so zahlreich gewesen, weil sie zumeist jeweils nur men vom 5. September 1957,- GMBl. 1957 S. 553), einen ganz spezifischen Punkt betrafen und auf das Verwaltungsabkommen zwischen Bund und diesen zugeschnitten waren. Eine Ausnahme Ländern zur Förderung von Wissenschaft und For- machten freilich die Wehrverfassung und die schung vom 4. Juni 1964 (Bundesanzeiger Nr. 119/ Notstandsverfassung und machen die Vorhaben 64 S. 1) und das Abkommen über die Errichtung der Finanz- und Haushaltsverfassungsreform. eines Deutschen Bildungsrates vom 15. Juli 1965 Ähnliche Erwägungen waren auch für den Bun- (Anhang All zu Drucksache V/2166), aber auch die desrat bestimmend, als er in seiner Entschließung Einrichtung eines Bevollmächtigten der Bundesre- vom 28. April 1967 die Bundesregierung bat, ihm publik Deutschland für kulturelle Angelegenheiten eine Gesamtkonzeption über die zukünftige Ge- des Vertrages über die deutsch-französische Zu- staltung des Grundgesetzes vorzulegen. Der Bun- sammenarbeit (vgl. Abschnitt I Ziff. 3 Buchstabe a desrat führte dabei aus, jede Verfassungsände- Satz 2 des Vertrages vom 22. Januar 1963, BGBl. rung könne die vom Grundgesetzgeber gewollte II S. 707) zu nennen (der Bevollmächtigte, der Ausgewogenheit des Verhältnisses zwischen dem Chef einer Landesregierung, wird von der Bun- Bund und den Ländern und zwischen den einzel- desregierung bestellt und vertritt im Einverneh- nen Bundesorganen beeinträchtigen. Wenn sich men mit dem Auswärtigen Amt die BRD bei aus Verfassungsänderungen eine Erweiterung der Durchführung des Vertrages für den kulturellen Rechte anderer Bundesorgane ergebe, müsse der Bereich, der innerstaatlich der ausschließlichen Anspruch des Bundesrates beachtet werden, auch Gesetzgebung der Länder unterliegt). Bund, Län- in Zukunft gleichrangiges Bundesorgan zu sein. der und Gemeinden wirken mit im Konjunkturrat nach § 18 des Gesetzes zur Förderung der Stabili- Der Bundesminister des Innern hat in der Ant- tät und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni wort der Bundesregierung auf diese Entschlie- 1967 (BGBl. I S. 582) und im Finanzplanungsrat, ßung am 27. Oktober 1967 vor dem Bundesrat der in Kürze eine gesetzliche Grundlage finden ausgeführt, daß die Bundesregierung eine neue soll (vgl. § 48 des Entwurfs eines Haushalts- Gesamtkonzeption für das Grundgesetz nicht für grundsätzegesetzes Drucksache V/3040). Befriedi- nötig halte und daß einer grundsätzlichen Ände- gend sind durchweg auch die Kontakte der Fach- rung auch die Abgrenzung der Kompetenzen in minister des Bundes mit den Fachministerkonfe- Bund und Ländern nicht bedürfe. renzen der Länder. Erhebliche Schwierigkeiten bereitet allerdings die Einigung über die Finanz- 5. Diese Feststellung jedoch sollte und kann nicht das Ergebnis der uns aufgegebenen Prüfung vor- reform. Doch vertraut die Bundesregierung dar- wegnehmen, welchen Funktionswert das födera- auf, daß daraus nicht eine Atmosphäre des Miß- tive System in einer hochkomplizierten industria- trauens für künftige Lösungen föderativer Pro- lisierten Massengesellschaft hat und haben wird. bleme zwischen Bund und Ländern erwächst. Daher sind Verfassungsänderungen in Zukunft Die großen und schwierigen Aufgaben, vor die auch im föderativen Bereich unvermeidlich. Sie unser Staatswesen in den kommenden Jahren sollten dann aber nicht beziehungslos nebenein- und Jahrzehnten gestellt sein wird, werden nur ander oder nacheinander stehen, sondern eine gemeistert werden können, wenn auf der Grund- Gesamtkonzeption erkennbar werden lassen. Ver- lage gesellschaftlicher Freiheit die Struktur- und fassungsänderungen sollten aber nicht das einzige Funktionsprinzipien sowohl des parlamentarisch Mittel der Abhilfe sein. Die Bundesregierung ist demokratischen Regierungssystems als auch des der Auffassung, daß viele Unzuträglichkeiten in Bundesstaates den zwingenden Erfordernissen der Staatspraxis auch ohne Verfassungsänderun- des Fortschritts offengehalten und angepaßt wer- gen durch Abstimmung zwischen den beteiligten den und keine Seite auf überholten Besitzständen Verfassungsorganen in Bund und Ländern aus beharrt.
Drucksache V/4002 Deutscher Bundestag - 5. Wahlperiode II. Zu den Einzelfragen gebung der Länder vorbehaltenen Bereiche würde so erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten aufwer- 1 Es empfiehlt sich, die Fragen 1 und 2 a) fen, daß demgegenüber das jetzige Prinzip — die Möglichkeit von Einzelkorrekturen unterstellt — „Ist die Bundesregierung der Auffassung, daß vorzuziehen ist. 1. sich die Verteilung der Gesetzgebungszuständig- keiten zwischen Bund und Ländern bewährt hat, 1.4 2. auch in Zukunft festgehalten werden sollte an Auch an der Dreiteilung der Gesetz gebungskompe- a) einer Aufzählung der Gesetzgebungszuständig- keiten des Bundes, wie sie in den Artikeln 73 tenzarten (ausschließliche, konkurrierende sowie bis 75 des Grundgesetzes enthalten ist?" Rahmen- und Grundsatzkompetenz) sollte nach dem gegenwärtigen Stand der Überlegungen festgehalten wegen ihres inneren Zusammenhanges zusammen- werden. gefaßt zu beantworten. 1.4.1 1.1 Die Unterscheidung zwischen ausschließlicher und Das Grundgesetz hat die Kompetenzverteilung zwi- konkurrierender Gesetzgebung hat bisher keine schen Bund und Ländern in der Weise festgelegt, unüberwindlichen Schwierigkeiten bereitet. daß im Grundsatz für die Gesetzgebung die Glied- - staaten, die Länder, zuständig sind (Artikel 70 Abs. 1 1.4.2 GG). Soweit Gesetzgebungszuständigkeiten dem Bund zugewiesen sind, werden sie ausdrücklich auf- Die Rahmenkompetenz des Artikels 75 GG war gezählt (Enumerationsprinzip — Artikel 73 bis 75 wiederholt Quelle von Zweifelsfragen, die in Einzel- GG). Dem Bund sind vor allem die Gesetzgebungs- fällen das Gesetzgebungsverfahren nicht unerheblich bereiche zugewiesen, die zur Wahrung einheitlicher belastet haben. Da bisher auch die Rechtsprechung Belange einer bundeseinheitlichen Regelung bedür- des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 4, 115 fen (vgl. Artikel 72 Abs. 2 GG). Den Ländern sind [128 ff.]) letztlich die Abgrenzungsschwierigkeiten die Bereiche zugeordnet, bei denen ein Bedürfnis bei der Rahmengesetzgebung nicht ausgeräumt hat, zentraler Regelung nicht vorausgesetzt wurde, in bleibt es im Einzelfall immer wieder zweifelhaft, bis denen vielmehr regionale Besonderheiten zur Gel- zu welchem Grade der Bundesgesetzgeber die Rah- tung gebracht werden sollten. menkompetenz (z. B. für teilweise Vollregelungen) ausschöpfen darf. 1.2 Gleichwohl schlägt die Bundesregierung eine Klar- stellung durch Grundgesetzänderung nicht vor. Sie In der Verfassungswirklichkeit liegt das Schwer- ist der Auffassung, daß diese Schwierigkeiten im gewicht der Gesetzgebung insgesamt, besonders aber Wege eines kooperativen Verfassungsverständnis- im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (Arti- ses durch Bundesrat, Bundestag und Bundesregie- kel 74 GG), beim Bund. Darin kommt zum Ausdruck, rung ausgeräumt werden können und sollten. daß in dem einheitlichen Wirtschaftsraum der Bun- desrepublik das Bedürfnis, im Rahmen der von der Verfassung eröffneten Möglichkeiten einheitliche 1.5 Rechts- und Lebensverhältnisse zu gewährleisten, übermächtig war und ist. Wenn die Bundesregierung Prinzip und System der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im Grundgesetz als bewährt und erhaltenswert ansieht, 1.3 muß sie dennoch darauf hinweisen, daß veränderte Verhältnisse auch künftig in bestimmten Punkten Die Aufzählung der Gesetzgebungszuständigkeiten eine Anpassung der Kompetenzverteilung erforder- des Bundes im Grundgesetz hat sich im Prinzip be- lich machen können. währt. Das Enumerationsprinzip schafft verhältnis- mäßig klare Zuständigkeitsgrenzen und vermeidet zu große Auslegungsspielräume. Es erscheint daher 1.6 weder zweckmäßig noch notwendig, das Enumera- tionsprinzip etwa zugunsten einer umfassenden kon- Eine erschöpfende Erörterung aller Bereiche der kurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bun- Gesetzgebung mit dem Ziele der Feststellung, ob die des aufzugeben. Es müßte — schon im Interesse der geltende Zuständigkeitsverteilung zu Unzuträglich- Erhaltung eines funktionsfähigen Parlamentarismus keiten geführt hat, die eine Abhilfe nahelegen, liegt in den Ländern — erheblichen verfassungspoliti- wohl kaum in der Absicht der Großen Anfrage. Die schen Bedenken begegnen, wenn den Ländern kei- Bundesregierung beschränkt sich deshalb auf einige nerlei Kompetenz zur ausschließlichen Gesetzgebung der wichtigsten Bereiche, hinsichtlich derer den Fragestellern — wie die Begründung ihrer Großen mehr gesichert wäre. Anfrage zeigt — die Erörterung der Kompetenzver- Eine Umkehrung des Enumerationsprinzips im Sinne teilung besonders aktuell erscheint, vor allem im einer Aufzählung der der ausschließlichen Gesetz Bereich des Bildungswesens (1.7).
Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Drucksache V/4002 1.7 1.7.2.2 Auf dem Gebiet des Bildungswesens hält die Bun- Der Beginn des Schuljahres ist durch die Neufassung desregierung eine enge Zusammenarbeit zwischen des Abkommens zwischen den Ländern der Bundes- Bund und Ländern schon auf Grund der gemeinsam republik Deutschland zur Vereinheitlichung auf dem zu tragenden Verantwortung für die gesellschaftliche Gebiet des Schulwesens vom 28. Oktober 1964 (Ham- und wirtschaftliche Gesamtentwicklung für unent- burger Schulabkommen) einheitlich festgesetzt wor- behrlich. Die bildungspolitische Diskussion der jüng- den. Schwierigkeiten, mit denen sich die öffentliche sten Zeit hat deutlich gemacht, daß wir vor einer Diskussion befaßt, bestehen im wesentlichen hin- tiefgreifenden Umgestaltung unseres Schul- und sichtlich der divergierenden Übergangsregelungen. Hochschulwesens und der beruflichen Aus- und Fortbildung stehen. Die Reformen zur Bewältigung der Bildungsexpansion und zur Anpassung an den 1.7.2.3 Wandel in Wirtschaft und Technik werden sich auf die Grundstruktur unseres gesamten Bildungswesens Nach Auffassung der Bundesregierung hat sich bei erstrecken. Sie werden über ihre bildungspolitische der Ferienordnung die Kooperation der Länder zwar Bedeutung hinaus eine erhebliche gesellschaftspoli- im großen und ganzen bewährt. Die Länder haben tische Auswirkung haben. Solche strukturellen An- sich für eine zeitliche und regionale Staffelung der derungen bedürfen im Rahmen unserer bundesstaat- Schulferien entschieden. Eine noch breitere Streuung lichen Ordnung eines höheren Maßes an Konsensus im Interesse einer besonderen Ausnutzung der Ver- zwischen den jeweils zuständigen Verfassungsorga- kehrs- und Unterbringungskapazitäten in der Bun- nen als einzelne Reformmaßnahmen mit beschränk- desrepublik Deutschland und den benachbarten tem Wirkungsbereich. Die wachsende berufliche und Reiseländern wäre nur auf Kosten derjenigen er- regionale Mobilität erfordert auch auf dem Gebiet reichbar, die die Ferien dann zu ungünstigen Zeiten des Bildungswesens eine gewisse Einheitlichkeit der nehmen müßten. Jedoch dürfte eine noch bessere Lebensverhältnisse innerhalb des Bundesgebietes. Abstimmung des Ferienbeginns der Bundesländer Von diesen Erwägungen ist offenbar der Vorschlag untereinander sowie auch mit den nördlichen und im Rahmen der Beratungen über die Finanzverfas- westlichen Nachbarstaaten der Bundesrepublik im sungsreform getragen, in einer Grundgesetzbestim- Interesse eines ordnungsgemäßen und möglichst mung (Artikel 91 b) ausdrücklich vorzusehen, daß unfallfreien Verkehrsablaufes möglich sein. Bund und Länder aufgrund von Vereinbarungen bei der Bildungsplanung (und bei Vorhaben der wissen- 1.7.2.4 schaftlichen Forschung von überregionaler Bedeu- tung) zusammenwirken können. Die Sprachenfolge des fremdsprachigen Unterrichts in den weiterführenden Schulen ist zwar in § 13 des 1.7.1 Hamburger Schulabkommens geregelt. Gleichwohl ist je nach Art der Schule und im Hinblick auf regio- Zur Vorbereitung von Reformen im Bereich des nale Besonderheiten eine Vielfalt unterschiedlicher allgemeinbildenden Schulwesens und des beruflichen Sprachenfolgen zulässig. Dies führt im Einzelfall zu Bildungswesens wurde von der Bundesregierung und Härten beim Schulwechsel, die zwar nicht völlig ver- den Landesregierungen gemeinsam der „Deutsche meidbar sind, aber auf ein Mindestmaß zurückge- Bildungsrat" geschaffen. Die bisherigen Erfahrungen führt werden sollten. mit dieser Einrichtung lassen ausgewogene und sachgemäße Empfehlungen erwarten. Die tatsäch- lichen Auswirkungen der Arbeit des Deutschen Bil- 1.7.3 dungsrates auf die künftige Entwicklung des Bil- dungswesens werden sich jedoch erst in Zukunft zei- Im Bereich der beruflichen Bildung und der Erwach- gen. Sie werden davon abhängen, inwieweit sich die senenbildung stehen der Möglichkeit einer organi- Länder untereinander und mit dem Bund dahin ver- schen Gesamtregelung deshalb besondere Schwierig- ständigen, die Empfehlungen des Deutschen Bil- keiten entgegen, weil die Gesetzgebungskompetenz dungsrates durchzuführen. für das Schulwesen bei den Ländern liegt, die be- triebliche und überbetriebliche berufliche Ausbil- 1.7.2.1 dung, Fortbildung und Umschulung ebenso wie die Festlegung gewisser beruflicher Zulassungsvoraus- Das allgemeinbildende Schulwesen ist gegenwärtig setzungen (z. B. für Heilberufe) aber weitgehend in in der Bundesrepublik Deutschland im Vergleich zu die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des vergangenen Zeiten in seiner Gesamtstruktur ver- Bundes fallen. Das berufliche Bildungswesen und die hältnismäßig einheitlich. Diese Einheitlichkeit muß Erwachsenenbildung müssen aus der Sache heraus aber auch in Zukunft gewährleistet bleiben, gerade jedoch als Einheit betrachtet, geplant und durchge- im Interesse möglichst einheitlicher Lebensverhält- führt werden. In der Lehrlingsausbildung müssen die nisse in der Bundesrepublik. Die Gefahr, daß ein- Ausbildung im Betrieb, in überbetrieblichen Einrich- zelne Bundesländer eine bundeseinheitliche Entwick- tungen und in den Berufsschulen aufeinander bezo- lung der Grundzüge für die Neuordnung unseres gen sein und unter gegenseitiger Abstimmung ge- gesamten Schulwesens durch isolierte Reformmaß- plant und durchgeführt werden, wenn sie als orga- nahmen in Frage stellen, darf nicht unterschätzt nisches Ganzes den ihr eigenen Zielen gerecht wer- werden. Die Bundesregierung beobachtet solche Ent- den soll; die Stellung der Berufsfachschulen kann nur wicklungstendenzen mit großer Sorge. in Abstimmung mit den übrigen Maßnahmen der
Drucksache V/4002 Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Berufsausbildung sinnvoll festgelegt werden. In der 1.7.6 beruflichen Fortbildung entwickeln sich nebeneinan- der schulische und überbetriebliche Formen mit ähn- Für Presse und Film steht dem Bund eine Rahmen- licher Zielsetzung; die Fortbildungserfordernisse gesetzgebungskompetenz zur Verfügung (Artikel 75 wachsen. Die notwendige berufliche und regionale Nr. 2 GG). Auch im Hinblick auf die bereits erwähn- Mobilität der Ausgebildeten bis hin zur Freizügig- ten Auslegungszweifel hinsichtlich der Rahmenge- keit in den Europäischen Gemeinschaften erfordert setzgebungskompetenz (1.4.2) hat er jedoch bisher eine möglichst große Einheitlichkeit des Ausbil- davon abgesehen, diese Kompetenz auszuschöpfen. dungsinhaltes und der beruflichen Qualifikationen auf den verschiedenen Ebenen des beruflichen Bil- 1.7.7 dungswesens. Dies gilt insbesondere auch für die Neugestaltung der Berufsschulen, der bisherigen In bezug auf die Veranstaltung von Programmen Höheren Fachschulen und Ingenieurschulen sowie für des Hör- und Fernsehrundfunks hat der Bund den Bereich der Aus- und Fortbildung für Berufe — von Sonderbereichen wie den Rundfunkanstalten der Jugend- und Sozialarbeit. Die Abstimmung bei- „Deutschlandfunk" oder „Deutsche Welle" abge- der Teilgebiete aufeinander — berufliches Schul- sehen — keine allgemeine Gesetzgebungskompe- wesen und nichtschulische berufliche Bildung — er- tenz. Gewisse Schwierigkeiten sind deshalb z. B. im fordert ein enges Zusammenwirken zwischen Bund Bereich des Rundfunkgebührenwesens zutage getre- und Ländern. ten. Die Bundesregierung hofft noch, daß sich diese 1.7.4 Schwierigkeiten im Bereich des Rundfunkgebühren- wesens lösen lassen. Deshalb möchte sie derzeit zu Auf bestimmten Teilbereichen des Bildungswesens der Frage, ob sich insoweit eine Änderung der hat sich die Einsicht, daß im Interesse der Einheit- Kompetenzverteilung empfiehlt, nicht Stellung neh- lichkeit der Lebensverhältnisse eine Angleichung im men. Bundesrahmen erwünscht ist, bereits durchgesetzt. Für die Regelung der Ausbildungsbeihilfen ist z. B. im Rahmen der Finanzreform die Begründung einer 1.8 Gesetzgebungskompetenz des Bundes vorgesehen. Aus anderen Gesetzgebungsbereichen sind folgende Beispiele erwähnenswert: 1.7.5 Mit besonderem Interesse werden in der Öffentlich- 1.8.1 keit die Hochschulfragen behandelt. Der Ausbau und Neubau von wissenschaftlichen Hochschulen soll Wie sich im einzelnen bereits aus der Regierungs- durch die Finanzreform zur Gemeinschaftsaufgabe vorlage zur Änderung des Grundgesetzes (Druck- von Bund und Ländern erklärt werden. Hierbei wird sache V/3515) ergibt, entspricht die Verteilung der der vorgesehenen gemeinsamen Rahmenplanung Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und besondere Bedeutung zukommen. Darüber hinaus Ländern aus dem Jahre 1948 nicht voll den Anforde- steht die Frage der Vereinheitlichung des Hochschul- rungen einer modernen Gesundheitspolitik, die den wesens überhaupt, insbesondere der Regelung des berechtigten Erwartungen der Bevölkerung auf Er- Hochschulzugangs, des Studienaufbaus und der Ver- haltung und Wiederherstellung ausreichender ge- kürzung der Studiengänge sowie der Hochschulver- sundheitlicher Lebensverhältnisse Rechnung zu tra- fassung im Mittelpunkt des öffentlichen Interesses. gen hat. Zwar haben sich auch im Bereich des Ge- Die Länder waren bisher bestrebt, zu diesen Fragen sundheitswesens eine Anzahl von Einrichtungen der koordinierte Lösungen zu entwickeln. Der Deutsche Länder gebildet, die sich darum bemühen, gemein- Bundestag hat sich nunmehr für eine Verfassungs- same Lösungen bestimmter überregionaler Sachauf- änderung ausgesprochen, die dem Bund eine Rah- gaben zu erarbeiten. So hat sich neben der Konfe- menkompetenz auf dem Gebiet des Hochschul- renz der für das Gesundheitswesen zuständigen wesens einräumen soll. Minister und Senatoren der Länder z. B. für den Bereich der Wasserwirtschaft eine Arbeitsgemein- Auch nach Meinung der Bundesregierung ist eine schaft der Länderfachminister als Länderarbeitsge- gewisse Vereinheitlichung des Hochschulwesens not- meinschaft Wasser gebildet. Um eine befriedigende wendig, um in der Bundesrepublik ein leistungs- Lösung besonders vordringlicher gesundheitspoliti- fähiges Hochschulsystem und eine Freizügigkeit scher Aufgaben zu erreichen, hält die Bundesregie- zwischen den Hochschulen für die Zukunft sicherzu- rung jedoch eine Erweiterung der konkurrierenden stellen. Durch die Begründung einer Rahmenkompe- Gesetzgebungskompetenz des Bundes in der von ihr tenz und den Erlaß von Rahmenvorschriften des vorgeschlagenen Form für notwendig. Bundes allein werden die anstehenden Sachpro- bleme freilich nicht gelöst. Denn bei diesen Fragen, insbesondere bei denen der Hochschulverfassungen, 1.8.1.1 geht es nicht lediglich um eine Harmonisierung, son- dern vor allem um eine äußere und innere Reform Dazu ist erforderlich, daß die Gesetzgebungszustän- der Hochschulen, zu der die Autorität des Bundes- digkeit des Bundes auch auf Maßnahmen gegen gesetzgebers allerdings ihren Beitrag wird leisten andere als gemeingefährliche und übertragbare können. Krankheiten beim Menschen ausgedehnt wird. Der
Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Drucksache V/4002 Bund soll damit die Möglichkeit erhalten, auch werden, die Gesetzgebungskompetenz des Bundes außerhalb der Sozialversicherung der Bevölkerung nach Artikel 74 Nr. 7 GG, auf die Zulassung zu den durch Gesetz Gesundheitsvorsorgeuntersuchungen sozialen Berufen zu erstrecken. und Vorsorgeberatungen auf bestimmten vordring- lichen Gebieten zu eröffnen, damit die Entscheidun- gen pragmatisch nach medizinischer Notwendigkeit 1.8.4 und Dringlichkeit sowie technischen und finanziel- In der Begründung der Großen Anfrage ist auch die len Möglichkeiten getroffen werden können. Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrens ange- sprochen worden. t8.1.2 Die Bundesregierung bereitet zusammen mit den Die Bundesregierung hält ferner eine Bundes- Landesregierungen seit langem den Entwurf eines kompetenz zur wirtschaftlichen Sicherung der Kran- Modellgesetzes über das allgemeine Verwaltungs- kenhäuser und der Regelung der Krankenhaus- verfahren vor. Durch das Bundesgesetz soll ein ein- pflegesätze für notwendig, da ohne diese eine auf heitliches Verwaltungsverfahren bei der Ausführung die Dauer tragbare Lösung des Problems der Kran- des Bundesrechts sowohl in bundeseigener und in kenhausfinanzierung nicht möglich erscheint. Bundesauftragsverwaltung wie auch in landeseige- ner Verwaltung sichergestellt werden. Durch gleich- 1.8.1.3 lautende Gesetze der Länder sollte dem auch das allgemeine Verwaltungsverfahren bei Ausführung Durch die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Landesrechts angeglichen werden. für den Wasserhaushalt sollte es nach Auffassung der Bundesregierung dem Bund ermöglicht wer- Daß dem Bund nur eine Gesetzgebungskompetenz den, auf diesem Gebiet, insbesondere für die zur Regelung des Verwaltungsverfahrens im Bereich Reinhaltung der Gewässer, die im Interesse der des Vollzugs von Bundesrecht zusteht, nicht aber Rechts- und Wirtschaftseinheit erforderlichen Rege- im Bereich des Vollzugs von Landesrecht, hat sich lungen bundeseinheitlich zu erlassen. bisher als hinderlich erwiesen. Die Bundesregierung glaubt jedoch, daß zunächst das Ergebnis der laufen- den Bemühungen abgewartet werden sollte. Zu 1.8.1.4 gegebener Zeit wird sich beurteilen lassen, ob die Die Erweiterung der Gesetzgebungskompetenz für gebotene Harmonisierung des Verwaltungsverfah- die Luftreinhaltung und Lärmbekämpfung erscheint rensrechts in Bund und Ländern auf Grund der beste- geboten, damit im Interesse eines wirksamen Ge- henden Kompetenzverteilung möglich oder nur mit sundheitsschutzes die notwendigen Abwehrmaß- einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur nahmen (insbesondere Immissionsschutzmaßnahmen) Regelung des gesamten Verwaltungsverfahrens- gegenüber allen bedeutsamen Quellen von Luftver- rechts zu verwirklichen ist. Die in der Begründung unreinigung und Lärm bundeseinheitlich getroffen der Großen Anfrage ebenfalls berührte Frage einer werden können. gewissen Vereinheitlichung der Organisation der öffentlichen Verwaltung wird nur im Zuge einer um- fassenden Verwaltungs-Reform gelöst werden kön- 1.8.2 nen, die bereits im Bund und in mehreren Ländern Die bundesrechtlichen Vorschriften über überwa- eingeleitet worden ist, ohne daß sich bisher über- chungsbedürftige Anlagen müssen im Hinblick auf sehen läßt, inwieweit es auf diesem Gebiet einer die Grenzen der Gesetzgebungskompetenz des Bun- koordinierenden Funktion des Gesamtstaates und des auf Anlagen beschränkt bleiben, die entweder etwaiger gesetzgeberischer Befugnisse bedürfen wird. gewerbsmäßig oder im Rahmen eines wirtschaftli- chen Unternehmens oder unter Beschäftigung von Arbeitnehmern betrieben werden. Für Anlagen in 1.8.5 privaten Haushalten, die wegen möglicher Gefähr- dung Dritter (Gäste, Nachbarn) überwachungsbedürf- Die öffentliche Verwaltung wird sich im Interesse tig sind, gelten dagegen 11 Landesregelungen. Diese der Vereinfachung und Leistungssteigerung immer Rechtslage befriedigt kaum. mehr der Datenverarbeitung bedienen müssen. Auch als Entscheidungshilfe für die Politik wird die Daten- 1.8.3 verarbeitung eine immer größere Bedeutung erlan- gen. Um eine einheitliche und integrierte Datenver- Die Sozialpolitik hat sich seit der Schaffung des arbeitung für die öffentliche Verwaltung — zumin- Grundgesetzes über ihre klassischen Bereiche hinaus dest für die Bundesverwaltung — schaffen zu kön- weiterentwickelt. Das hat dazu geführt, daß durch nen, ist es notwendig, daß der Bund auch auf die Abgrenzung der Gesetzgebungszuständigkeiten bestimmte Daten aus den Ländern und Gemeinden des Bundes Schwierigkeiten bei der Durchführung zurückgreifen kann. Hierzu reichen aber die dem moderner sozialpolitischer Maßnahmen entstanden Bund bisher nur auf einzelnen Sachgebieten (z. B. sind. Auch konnte die Aus- und Fortbildung für Sozialversicherung, Kriegsopferversorgung oder Sta- soziale Berufe innerhalb des Bundesgebietes nicht in tistik) zustehenden Gesetzgebungskompetenzen nicht dem Maße aufeinander abgestimmt werden, wie dies aus. Der Bund wird daher auf die Einräumung einer erforderlich wäre. Es sollte daher ins Auge gefaßt konkurrierenden oder Rahmenkompetenz für die
Drucksache V/4002 Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Datenverarbeitung, Datenspeicherung und den 2 Zu Frage 2 b Datenabruf auf die Dauer wohl kaum verzichten können. „Ist die Bundesregierung der Auffassung, daß auch in Zukunft festgehalten werden sollte an der Unter- scheidung zwischen zustimmungsbedürftigen und nicht 1.8.6 zustimmungsbedürftigen Gesetzen?" Auf dem Gebiet des Besoldungsrechts hat die der- 2.1 zeitige Rahmenkompetenz des Bundes nach Arti- kel 75 Nr. 1 des Grundgesetzes — entgegen der ihr Eine Reihe von Vorschriften des Grundgesetzes sieht zugedachten Funktion — nicht zu verhindern ver- vor, daß einfache Bundesgesetze der Zustimmung mocht, daß sich im Verhältnis zwischen Bund und des Bundesrates bedürfen. Die zustimmungsbedürf- Ländern sowie zwischen den Ländern untereinander tigen Gesetze lassen sich im wesentlichen in vier das Besoldungsgefüge zunehmend uneinheitlich ent- Gruppen einteilen: wickelte. Unterschiede entstanden sowohl in den Grundgehaltstabellen als auch in der Ämterbewer- - Bundesgesetze, die in die Verwaltungsorganisa- tung. Es kam dadurch zu einer teilweise erheblich tion der Länder eingreifen (Beispiele: Artikel 84 unterschiedlichen Besoldung von Bediensteten mit Abs. 1 und 5; Artikel 85 Abs. 1 GG); vergleichbaren Aufgaben. Jede solche Ungleichheit - Bundesgesetze, in denen die Bundeseigenver- bildet eine Quelle der Unzufriedenheit, die von den waltung mit eigenem (regionalem) Unterbau oder Betroffenen dem föderativen System angelastet die Bundesauftragsverwaltung zu Lasten der Län- wird. der erweitert wird (Beispiele: Artikel 87 Abs. 3 Satz 2; Artikel 87 b Abs. 2 GG) ; Inzwischen hat der Bundestag den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Artikels 75 des Grund- — Bundesgesetze, die die Finanzhoheit der Länder berühren (z. B. Artikel 105 Abs. 3 GG) ; gesetzes beschlossen. Die Rahmenkompetenz des Bundes soll im Grundsatz beibehalten, aber neu — ausnahmsweise Bundesgesetze wegen ihres sach- gefaßt und erweitert werden, um dem Bundesgesetz- lichen Inhaltes (z. B. Neugliederung, Artikel 29 geber zu ermöglichen, die bestehende Uneinheitlich- Abs. 7 GG). keit auszuräumen. Gemeinsam ist allen Fällen zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze, daß sie gliedstaatliche Belange der 1.8.7 Länder berühren. Die Unzulänglichkeiten der geltenden Verteilung der 2.2 Gesetzgebungszuständigkeiten werden im übrigen gemildert dadurch, daß der Bund verschiedentlich In der Staatspraxis haben sich gewisse Schwierig- ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen (Natur keiten ergeben, weil der Bundesrat die Zustim- der Sache, Sachzusammenhang, Annex) in Anspruch mungsvoraussetzungen sehr weit auslegt. Nach Auf- genommen hat, die ihm auch von Bundesrat und Bun- fassung des Bundesrates waren von den 2160 ein- desverfassungsgericht — abgesehen von Meinungs- fachen Gesetzen, die bis Ende 1968 den Bundesrat verschiedenheiten in Einzelfällen — im Prinzip zu- im 2. Durchgang passiert haben, nicht weniger als gestanden werden. Als einige der wichtigsten unge- 1343 Gesetze zustimmungsbedürftig; mit Zustim- schriebenen Bundeskompetenzen seien hier erwähnt: mungsklauseln verkündet wurden 1034 Bundesge- die Kompetenzen für gesamtdeutsche Angelegenhei- setze. ten, für die politische Bildung im überregionalen Bereich, für die Föderung besonders bedeutsamer 2.2.1 kultureller Einrichtungen und Veranstaltungen im Interesse der gesamtstaatlichen Repräsentation, für Schwierigkeiten ergeben sich insbesondere immer die Raumordnung des Gesamtstaates sowie für die wieder bei der Auslegung des Begriffs „ Verwal- Förderung des Spitzensports. Die Bedeutung dieser tungsverfahren" in Artikel 84 Abs. 1 GG. Der Bun- Gesetzgebungskompetenzen als Begrenzung des desrat sieht z. B. bloße Regelungen der Zuständig- sachlichen Rahmens für eine verwaltende Tätigkeit keit von Landesbehörden als Regelungen des Ver- des Bundes wird nicht dadurch beeinträchtigt, daß waltungsverfahrens an; die Bundesregierung teilt sie gesetzgeberisch bisher nicht oder kaum ausge- diese Ansicht nicht. Auch untergeordnete und gering- schöpft worden sind. fügige Verfahrensregelungen begründen nach Auf- fassung des Bundesrates seinen Anspruch, gleichbe- 1.9 rechtigt mit dem Bundestag den materiellen Inhalt eines Gesetzes zu bestimmen. Im Interesse einer weitgehenden Vereinheitlichung des materiellen Polizeirechts in der Bundesrepublik 2.2.2 wäre zu erwägen, daß die Bundesregierung zusam- men mit den Landesregierungen — ähnlich wie beim Zudem vertritt der Bundesrat die Auffassung, daß Verwaltungsverfahrensrecht — ein Modellgesetz für ein Ä nderungsgesetz immer dann seiner Zustim- das materielle Polizeirecht des Bundes und der Län- mung bedarf, wenn es ein Zustimmungsgesetz der erarbeitete. ändert oder aufhebt, auch wenn sich die Änderung
Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Drucksache V/4002 oder Aufhebung auf Vorschriften des Zustimmungs- fahrtsverwaltung, den Streitkräften nebst der Bun- gesetzes bezieht, die die Zustimmungsbedürftigkeit deswehrverwaltung, dem Bundesgrenzschutz usw. nicht begründet haben. von der Sache her angebracht erscheint, während die allgemeine innere Verwaltung und die aus ihr her- 2.3 vorgegangenen Sonderverwaltungen als Angelegen- heiten der Länder angesehen werden, soweit nicht Die gegenteiligen Standpunkte von Bundesregie- die Voraussetzungen stillschweigend zugelassener rung und Bundesrat haben zwar bisher die Gesetz- Verwaltungszuständigkeiten des Bundes (nach der gebung nicht ernstlich behindert, einige Teilfragen Natur der Sache, kraft Sachzusammenhanges als sind auch durch die Rechtsprechung des Bundesver- Annex oder zum Erlaß überregionaler Verwaltungs- fassungsgerichts geklärt. Dennoch wäre es wün- akte durch oberste Bundesbehörden) gegeben sind schenswert, in einer Einigung mit dem Bundesrat zu oder der Bereich der bundeseigenen Verwaltung einer dem Sinne der Zustimmungsbedürftigkeit ent- durch den Bundesgesetzgeber auf dem Wege über sprechenden praktischen Lösung zu gelangen, die Artikel 87 Abs. 3 GG erweitert worden ist oder eventuell auch im Grundgesetz verankert werden wird. könnte. 3.2 2.4 Nach Auffassung der Bundesregierung besteht auf Die Bundesregierung ist nicht der Auffassung, daß Grund der bisherigen Erfahrungen vorbehaltlich das Zustimmungserfordernis generell für alle Bun- gewisser Korrekturen im einzelnen keine Veranlas- desgesetze eingeführt werden sollte. Sie hält eine - sung, an diesem Verteilungsprinzip etwas in grund- solche Lösung für verfassungspolitisch nicht erstre- sätzlicher Hinsicht zu ändern. Dies gilt insbeson- benswert. Denn dadurch würde die Ausübung der dere auch von dem ebenfalls deutscher verfassungs- Gesetzgebungshoheit durch die Volksvertretung des geschichtlicher Tradition entsprechenden Prinzip, Bundes auch in reinen Bundessachen grundsätzlich daß auch Bundesgesetze von Landesverwaltungsbe von der Zustimmung eines aus Mitgliedern der Lan- hörden zu vollziehen sind, soweit das Grundgesetz desregierungen bestehenden Verfassungsorgans ab- nichts anderes bestimmt oder zuläßt. hängig gemacht. Der Bundestag als das unmittelbar gewählte Gesetzgebungsorgan sollte bei Gesetzen, 3.3 die nicht die föderativen Belange berühren, auch weiterhin einen Einspruch des Bundesrates über- Im einzelnen ist indessen auf einige Schwierigkeiten stimmen können. hinzuweisen, die sich im Zusammenhang mit der bundeseigenen Verwaltung in der Staatspraxis er- 2.5 geben haben. Zur Vermeidung von Unzuträglichkeiten, die durch die Versagung der Zustimmung zu Rechtsverordnun- 3.4.1 gen der Bundesregierung seitens des Bundesrates Eine der wesentlichen Aufgaben überhaupt des auftreten können, wäre zu erwägen, ob nicht in Zu- Staates ist, die Sicherheit zu gewährleisten. In einer kunft eine dem Vermittlungsausschuß ähnliche Insti- freiheitlichen Staatsordnung wie der unseren ist die tution aus Vertretern der Bundesregierung und der Sicherheit des Staates die Sicherheit seiner Bürger. Länder geschaffen werden könnte. Durch eine solche Sicherheit und Freiheit sind keine Gegensätze, sie Institution ließe sich ein sachlicher Ausgleich zwi- bedingen einander. Denn der Bürger kann sich nur schen den Interessen des Bundes und der Länder dann in Freiheit entfalten, wenn er vor Willkür ermöglichen und damit die Verordnungsgebung häu- geschützt ist, vor Willkür von Behörden ebenso wie fig erleichtern. vor Willkür seiner Mitbürger. Die Sicherheit im Innern zu gewährleisten, ist nach unserer föderativen Ordnung zunächst Aufgabe der 3 Zu Frage 3 Bundesländer. Für Fälle, in denen die innere Sicher- heit von Kräften bedroht ist, die nach ihrer Organi- „Ist die Bundesregierung der Auffassung, daß sich sation oder Massierung überregionales Gewicht die Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten zwi- haben und daher eine Gefahr für den Gesamtstaat schen Bund und Ländern bewährt hat?" darstellen, sieht das geltende Verfassungsrecht be- reits bestimmte Einwirkungsbefugnisse des Bundes 3.1 vor. Gleichwohl haben sich auch hier Unzulänglich- keiten ergeben. Der Verteilung der Verwaltungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern durch das Grundgesetz 3.4.2 liegt seit den Anfängen des deutschen Bundesstaates der Gedanke zugrunde, daß in bundeseigener Ver- Lebhaftes Interesse der Öffentlichkeit findet die waltung nur solche Verwaltungsaufgaben wahrge- Frage der gegenseitigen Unterrichtung der zuständi- nommen werden sollen, bei denen dies wie beim gen Sicherheitsorgane und der Abstimmung der er- Auswärtigen Dienst, der Bundesfinanzverwaltung, forderlichen Sicherheitsmaßnahmen bei Störungen den technischen Sonderverwaltungen der Bundes- der öffentlichen Sicherheit von überregionaler oder bahn und der Bundespost, der Wasser- und Schiff allgemein innenpolitischer Bedeutung. Die Zusam-
Drucksache V/4002 Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode menarbeit zwischen dem Bundesminister des Innern tral gesteuerten Operationen fremder Nachrichten- und den Innenministern der Länder vollzieht sich in dienste nicht wirksam genug begegnet werden. Da- einer Atmosphäre der Aufgeschlossenheit. Ein Infor- her sollte die Aufgabe der Spionageabwehr beim mationsbedürfnis des Bundes gegenüber den Län- Bundesamt für Verfassungsschutz konzentriert oder dern über Sicherheitsstörungen wird von allen Län- aber dem Bundesamt auf diesem Gebiet ein Wei- dern anerkannt. Befugnisse stehen dem Bund freilich sungsrecht gegenüber den Landesbehörden für Ver- in solchen Situationen — die nicht den Tatbestand fassungsschutz eingeräumt werden. Falls sich über eines inneren Notstandes im Sinne des Artikels 91 eine diese Regelungen rechtfertigende Auslegung des Grundgesetzes erfüllen — nach derzeitigem des Grundgesetzes keine Übereinstimmung erzielen Recht nicht zu, obgleich auch Bundesinteressen be- lassen sollte, wäre eine Klarstellung des Verfas- rührt sind. Es wäre zu überlegen, ob in solchen Fäl- sungstextes erwünscht. len, insbesondere auch hinsichtlich des Schutzes aus- ländischer Missionen, dem Bund eine Koordinie- 3.5 rungsbefugnis hinsichtlich polizeilicher Maßnahmen eingeräumt werden sollte. Im Bereich der Bundesraumordnung umfaßt die unge- schriebene Kompetenz des Bundes auch die Befugnis, raumwirksame Planungen und Maßnahmen des Bun- 3.4.3 des mit denen der Länder zu koordinieren. Das Meinungsverschiedenheiten bestehen darüber, ob Raumordnungsgesetz sieht hierfür eine Reihe von und welche Befugnisse dem Bundeskriminalamt zur Koordinierungsmitteln vor. Trotzdem war es bisher überregionalen Verbrechensbekämpfung übertragen — nicht zuletzt im Hinblick auf eine zurückhaltende - werden dürfen. Der Bundesrat vertritt die Auffas- Einstellung der Länder — nicht möglich, eine im sung, daß durch die Übertragung bestimmter Exeku- Interesse des Gesamtstaates notwendige gesamt- tivbefugnisse (etwa zur Verfolgung strafbarer Hand- räumliche Entwicklungsvorstellung für das Bundes- lungen auf dem Gebiet des Staatsschutzes; Verfol- gebiet zu schaffen. Die Koordinierung mit den Län- gung bestimmter überregionaler strafbarer Hand- dern mußte sich daher bislang im wesentlichen auf lungen) auf das Bundeskriminalamt neben der bun- eine Abstimmung von Fachmaßnahmen der Bundes- deseigenen, der landeseigenen und der Auftrags- ressorts mit den jeweiligen räumlichen Entwick- verwaltung eine neue Art — verfassungsrechtlich lungsvorstellungen der Länder beschränken. Eine unzulässiger — Koordinierungsverwaltung geschaf- Verbesserung der Kooperation zwischen Bund und fen werde. Die Bundesregierung teilt diese Auffas- Ländern erscheint insoweit unerläßlich. sung nicht. Sie vertritt vielmehr die Ansicht, daß die Übertragung von Exekutivbefugnissen auf das Bun- 3.6 deskriminalamt zulässig ist, wenn es sich um Auf- Zweifel bestehen bei der Auslegung des Artikels 87 gaben handelt, für die dem Bund eine geschriebene Abs. 3 Satz 2 GG z. B. darüber, wann erweiterte oder ungeschriebene Gesetzgebungskompetenz zu- Aufgaben einer mehrstufigen bundeseigenen Ver- steht. Insoweit müßten dem Bundeskriminalamt im waltung als „neue Aufgaben" i. S. dieser Vorschrift übrigen auch Weisungsbefugnisse gegenüber den anzusehen sind. Die Klärung dieser Auslegungs- Landeskriminalämtern eingeräumt werden können. fragen kann aber der Staatspraxis, gegebenenfalls Inzwischen hat sich auch der Innenausschuß des der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Deutschen Bundestages, u. a. im Rahmen einer überlassen bleiben; sie bedarf keiner Verfassungs- öffentlichen Informationssitzung, mit der Frage be- änderung. faßt, wie innerhalb der Gesetzgebungskompetenz des Bundes die kriminalpolizeiliche Verbrechensbe- 3.7 kämpfung verbessert werden kann. Der Innenaus- Keiner Änderung bedarf die Bestimmung des Arti- schuß des Deutschen Bundestages sowie die Bundes- kels 87 Abs. 3 Satz 1 GG über die Errichtung von regierung haben daraufhin konkrete Vorstellungen selbständigen Bundesoberbehörden und neuen bun- über eine Erweiterung der Zuständigkeit des Bun- desunmittelbaren Körperschaften und Anstalten des deskriminalamtes entwickelt, die durch eine Gesetz- öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz. Insbeson- initiative des Deutschen Bundestages verwirklicht dere ist mit gutem Grund für solche Bundesgesetze werden sollen. — anders als für die Errichtung neuer mehrstufiger Die Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP haben Verwaltungsbehörden des Bundes nach Artikel 87 vor kurzem getrennte Initiativ-Gesetzentwürfe (vgl. Abs. 3 Satz 2 GG — das Erfordernis einer Zustim- Drucksachen V/3802, V/3803 und V/3742) eingebracht, mung des Bundesrates nicht vorgesehen. Die Unter- die auf eine Erweiterung der Zuständigkeit des Bun- schiedlichkeit rechtfertigt sich daraus, daß zentrale deskriminalamtes abzielen. Bundesorgane nach Artikel 87 Abs. 3 Satz 1 GG keine Ausnahme von dem Grundprinzip darstellen, 3.4.4 daß die Unterhaltung regionaler Unterbehörden Sache der Länder ist. Bezüglich des Bundesamtes für Verfassungsschutz hat sich als nachteilig erwiesen, daß in der Bundes- 3.8 republik die Spionageabwehr Aufgabe sowohl des Bundesamtes als auch der Landesämter für Verfas- Für erwägenswert im Interesse der Verwaltungs sungsschutz ist, ohne daß dem Bundesamt Weisungs- vereinfachung hält die Bundesregierung eine aus befugnisse zustehen. Auf diese Weise kann den zen drückliche Verankerung der sogenannten Organleihe,
