Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Drucksache V/4002 von der die Staatspraxis bereits derzeit vereinzelt das Verfahren der öffentlichen Verwaltung im Inter- Gebrauch macht, in der Verfassung. Dabei handelt es esse des Staatsbürgers so übersichtlich und einfach sich darum, daß der Bund Aufgaben der bundes- wie möglich gestaltet und daß zu diesem Zweck auch eigenen Verwaltung mit Zustimmung des beteiligten eine Beseitigung unnötiger Verschiedenheiten an- Landes durch Landesbehörden nach Weisung des gestrebt werden sollte. Die Bundesregierung bezwei- Bundes wahrnehmen läßt, wobei die Aufgaben- und felt jedoch, ob diesem nur im Wege einer umfassen- die Ausgabenverantwortung des Bundes unange- den Verwaltungsreform zu erreichenden Ziele da- tastet bleiben, oder um den umgekehrten Fall, in durch wesentlich nähergekommen werden könnte, dem Landesaufgaben in entsprechender Weise durch daß die Bundesgesetze hinfort grundsätzlich in Bun- Bundesbehörden wahrgenommen werden. desauftragsverwaltung ausgeführt werden. Denn die Einrichtung der Behörden bliebe auch in diesem Falle grundsätzlich eine Angelegenheit der Länder. 4 Zu Frage 4 4.3 „Ist die Bundesregierung der Auffassung, daß ihre Berücksichtigt man, daß in zahlreichen Bundesgeset- Befugnisse ausreichen, um eine gleichmäßige Anwen- zen die betreffende Materie oft bereits bis ins ein- dung des Bundesrechts in den Ländern zu gewähr- zelne geregelt wird und die gesetzliche Regelung leisten?" außerdem durch Rechtsverordnungen ergänzt wer- den kann, so erweist sich, daß — neben den im Rah- 4.1 men der Bundesauftragsverwaltung möglichen Wei- sungen zur Sicherstellung der Gesetzmäßigkeit und Hinsichtlich der Ausführung von Bundesgesetzen Zweckmäßigkeit der Gesetzesausführung — die Be- und der auf Grund derselben erlassenen Rechtsver- fugnis der Bundesregierung zum Erlaß allgemeiner ordnungen der Bundesregierung und einzelner Bun- desminister durch die Länder hat das Grundgesetz Verwaltungsvorschriften theoretisch weitgehend ausreicht, um eine möglichst gleichmäßige Anwen- dem Bund eine Reihe von Einwirkungsbefugnissen dung des Bundesrechts in den Ländern zu gewähr- (Ingerenzen) eingeräumt, die es der Bundesregie- leisten, da in allgemeinen Verwaltungsvorschriften rung ermöglichen sollen, auf eine gleichmäßige An- auch Regeln für die Auslegung und Anwendung des wendung des Bundesrechts in den Ländern hinzu- materiellen Bundesrechts getroffen werden können, wirken. Das Ausmaß der Einwirkungsbefugnisse an die die ausführenden Behörden im Rahmen des richtet sich danach, ob die Länder die Bundesgesetze geltenden Rechts gebunden sind. Wenn es in der als eigene Angelegenheit (Artikel 84 GG) oder im Staatspraxis mitunter nicht zum Erlaß von allge- Auftrage des Bundes (Artikel 85 GG) ausführen. In meinen Verwaltungsvorschriften der Bundesregie- beiden Bereichen ist die Bundesregierung berechtigt, rung kommt, so liegt dies zum Teil daran, daß die mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Ver- stets erforderliche Zustimmung des Bundesrates bis- waltungsvorschriften zu erlassen (Artikel 84 Abs. 2; weilen nur schwer zu erlangen ist und daher auf Artikel 85 Abs. 2 GG). Im Bereich der Bundesauf- einer Reihe von Rechtsgebieten die Befugnis der tragsverwaltung sind die obersten Bundesbehörden Bundesregierung nicht voll ausgeschöpft werden außerdem allgemein befugt, den Landesbehörden kann. Um gleichwohl eine gleichmäßige Anwendung Weisungen zu erteilen (Artikel 85 Abs. 3 GG). Im des Bundesrechts im gesamten Bundesgebiet zu ge- Bereich des landeseigenen Vollzugs von Bundesge- währleisten, sind die obersten Bundesbehörden zum setzen kann die Bundesregierung jedoch nur unter Teil dazu übergegangen, nach Beratung mit den bestimmten, engen Voraussetzungen Einzelweisun- Ländern Richtlinien zu erlassen, die dann von den gen erteilen (Artikel 84 Abs. 5 GG). Ländern — allerdings häufig mit unterschiedlichen Die Bundesaufsicht über den Vollzug von Bundes- Formulierungen — übernommen wurden. recht durch die Länder beschränkt sich bei der Ge- setzesausführung in landeseigener Verwaltung auf Nach Ansicht der Bundesregierung kann diese Ent- die Rechtsaufsicht (Artikel 84 Abs. 3 GG), während wicklung nicht befriedigen. Die Bundesregierung sie bei Bundesauftragsverwaltung auch die Zweck- hofft jedoch, daß die aufgetretenen Schwierigkeiten mäßigkeitsaufsicht umfaßt (Artikel 85 Abs. 4 GG). im gegenseitigen Einvernehmen überwunden wer- Diese Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes gelten den können. Andernfalls wird sich die Frage stellen, auch in bezug auf kommunale Behörden, soweit sie ob das Zustimmungserfordernis des Bundesrates zu in den Vollzug von Bundesrecht durch die Länder allgemeinen Verwaltungsvorschriften nach Arti- eingeschaltet sind. kel 84 Abs. 2 und Artikel 85 Abs. 2 GG zu modi- fizieren ist. 4.2 4.4 Die Bundesregierung sieht keine Notwendigkeit, Die Aufsichtsbefugnisse des Bundes nach Artikel 84 von dem Grundsatz abzugehen, daß die Bundesge- Abs. 3 GG sind bisher nicht angewandt worden, da setze von den Ländern als eigene Angelegenheit der Bundesregierung keine Fälle schwerwiegender ausgeführt werden (vorbehaltlich einer Erweiterung Verstöße gegen das Gebot der Gesetzmäßigkeit bei des Kreises der Bundesauftragsverwaltung im Ein- der Ausführung von Bundesgesetzen durch die Lan- zelfall). desbehörden bekanntgeworden sind, die eine An- Die Bundesregierung ist zwar mit den Fragestellern wendung der Aufsichtsbefugnisse nach deren Sinn der Meinung, daß sowohl die Organisation als auch gerechtfertigt hätten.
Drucksache V/4002 Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode 4.5 5.1 Die Einzelweisungsbefugnis nach Artikel 84 Abs. 5 Die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Bund GG, die durch Zustimmungsgesetz und nur für beson- und Ländern auf dem Gebiete der Rechtsprechung, dere Fälle begründet werden kann, ferner im Bereich wie sie im Grundgesetz auf dem Hintergrund der in der Bundesauftragsverwaltung die Entscheidungs- Artikel 30 GG enthaltenen Vermutung für die Zu- befugnisse nach Artikel 85 Abs. 3 Satz 2 GG und die ständigkeit der Länder im einzelnen durch die Arti- Aufsichtsbefugnisse nach Artikel 85 Abs. 4 Satz 2 GG kel 92 ff. GG geregelt ist (vgl. BVerfG 8, 174 [176 f., billigt der Bundesrat nur der Bundesregierung, d. h. 180j), hat sich im wesentlichen bewährt. Ein Bedürf- dem Kabinett, zu, nicht aber einzelnen Bundesmini- nis nach einer grundsätzlichen Änderung ist bisher stern. Dadurch wird dem Instrument die Brauchbar- nicht zutage getreten. keit für die praktische Ausübung weitgehend genom- men. Die Bundesregierung hat daher bisher z. B. von Die grundgesetzlichen Normen über die Zuständig- der Einzelweisungsbefugnis nur in einer verschwin- keitsverteilung im Bereich der Rechtspflege zeichnen dend geringen Zahl von Fällen Gebrauch gemacht. sich durch eine größere Elastizität aus als die Nor- men in anderen Bereichen. Das hat die gute Zusam- Trotz der aufgezeigten Mängel schlägt die Bundes- menarbeit und das gute Einvernehmen zwischen den regierung insoweit noch keine Verfassungsände- Justizverwaltungen des Bundes und der Länder er- rung vor. Sie vertraut darauf, daß sich im Wege leichtert. Auf den regelmäßigen Justizministerkon- einer einverständlichen Auslegung eine befriedi- ferenzen werden grundsätzliche Probleme erörtert gende Handhabung erreichen lassen wird. und Meinungsverschiedenheiten beseitigt, schon be- vor größere Gesetzgebungsvorhaben in Angriff ge- 4.6 nommen werden. Zweifelsfragen, die sich bei der Die Bundesregierung ist allerdings der Auffassung, Gesetzesanwendung ergaben, werden dort geklärt. daß die Länder Bitten der Bundesregierung um Es war bisher im wesentlichen möglich, unverzicht- Auskunft über den Vollzug von Bundesrecht bereit- baren Belangen des Bundes durch entsprechende williger entsprechen sollten. Eine angemessene bundesgesetzliche Regelungen Rechnung zu tragen. Unterrichtung der Bundesregierung ist nicht allein Durch übereinstimmende Richtlinien des Bundes und für die Fortentwicklung des Bundesrechts im Wege der Länder wurde auf dem Gebiet der Justizverwal- der Gesetzgebung, sondern auch für die Erfüllung tung eine weitgehende Einheitlichkeit der Praxis der internationalen Verpflichtungen des Bundes erzielt. unerläßlich. 5.2 4.7 Durch eine Änderung des Artikels 96 Abs. 4 GG soll Die Bundesregierung sieht des weiteren noch ver- eine Klarstellung getroffen werden, daß sich die fassungsrechtlich vertretbare Möglichkeiten einer Befugnis des Bundes, nachgeordnete Bundesgerichte Vereinfachung und Erleichterung der Verwaltung zur Entscheidung in Disziplinarverfahren und Be- in einer gewissen Auflockerung der durch den Bun- schwerdeverfahren zu errichten, nicht nur auf Bun- desrat zum Teil überaus eng interpretierten Schran- desbeamte, Bundesrichter und Soldaten, sondern auf ken für die sogenannte „Mischverwaltung". Der alle Personen bezieht, die zum Bund in einem öffent- Bundesrat ist über den Bereich der Finanzverwal- lich-rechtlichen Dienstverhältnis, wenn auch beson- tung hinaus weder bereit, einem Zusammenwirken derer Art, stehen. von Bund und Ländern beim Erlaß von Verwaltungs- akten zuzustimmen, noch den Erlaß von Verwal- tungsakten im Bereich der landeseigenen Verwal- 5.3 tung an ein vorheriges Einvernehmen oder eine vor- Auf dem Gebiet des Staatsschutzstrafrechts hat der herige Zustimmung von Bundesbehörden zu knüp- Umstand, daß in der Rechtsprechung das föderative fen. System nicht die strengen Anforderungen und Aus- wirkungen hat wie in der Verwaltung, es dem Bund 4.8 ermöglicht, seine Belange in dreifacher Weise zur Schließlich ist die Bundesregierung der Auffassung, Geltung zu bringen: daß im Bereich der Verteidigung auch im gesetzes- Die besonders bedeutsamen Verfahren werden freien Raum dem Bund stärkere Einwirkungsmög- von der Bundesanwaltschaft verfolgt und vor dem lichkeiten gegenüber den Ländern zur Verfügung ste- Bundesgerichtshof verhandelt. Der Bundesgerichts- hen müssen, damit er nicht darauf verwiesen ist, nur hof kann auch in Staatsschutzsachen Rechtsmittel- zu diesem Zweck — ohne sachliche Notwendigkeit gericht über den Gerichten der Länder sein. Der im übrigen — von der Möglichkeit zum Erlaß von Generalbundesanwalt kann Strafsachen aus der Gesetzen und zur Begründung einer Bundeseigen- Zuständigkeit von Staatsanwaltschaften der Län- oder einer Bundesauftragsverwaltung auf dieser der übernehmen und damit vor den Bundesge- Grundlage Gebrauch zu machen (Artikel 87 b Abs. 2 richtshof bringen. GG). Verfassungsrechtlicher Hintergrund für diese Rege- lung ist es, daß zwar Artikel 96 (neu) GG kein nach- 5 Zu Frage 5 geordnetes Bundesgericht für Staatsschutzstrafsachen „Hat sich die Verteilung der Zuständigkeiten auf dem zuläßt, daß aber andererseits die Artikel 92 ff. GG Gebiet der Rechtspflege zwischen Bund und Ländern es dem Bundesgesetzgeber nicht verwehren, den bewährt?" grundsätzlich als letztinstanzliche Rechtsmittelge-
Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Drucksache V/4002 richte gedachten obersten Gerichtshöfen des Bundes nämlich die heute an die Gerichte gestellten Auf- aus sachlich einleuchtenden Gründen ausnahmsweise gaben von Zwerggerichten nicht mehr befriedigend auch gewisse erstinstanzliche Zuständigkeiten ein- erfüllt werden können. Dagegen ist es fraglich, ob zuräumen. die vielleicht zweckmäßigere Lösung, die Grenzen der Gerichtsbezirke denen der inneren Verwaltung In Übereinstimmung mit der Entschließung des Deut- anzugleichen, durch „Gerichtsverfassungsgesetz" des schen Bundestages vom 29. Mai 1968 (Niederschrift Bundes verwirklicht werden kann. Hinsichtlich der S. 9550 D i. V. m. Drucksache V/2860 S. 36) hat die Rechtsverhältnisse der Organe der Rechtspflege in Bundesregierung inzwischen den Entwurf eines Ge- den Ländern hat der Bund, soweit nicht Fragen der setzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 96) Gerichtsverfassung oder des gerichtlichen Verfah- sowie den Entwurf eines Gesetzes zur allgemeinen rens berührt sind (Artikel 74 Nr. 1 GG), nur eine Einführung eines zweiten Rechtszuges in Staats- Rahmenkompetenz (Artikel 98 Abs. 3 Satz 2 und schutzstrafsachen beschlossen und dem Bundesrat Artikel 75 Nr. 1 GG). Unbeschadet dessen konnte (1. Durchgang) zugeleitet. Nach dem vorgeschlage- aber z. B. dem Wunsch — insbesondere der Richter- nen Artikel 96 Abs. 5 GG soll ein Bundesgesetz mit schaft - nach einer Akademie zur beruflichen Fort- Zustimmung des Bundesrates für Strafverfahren auf bildung der Richter und Staatsanwälte in der Weise den Gebieten des Artikels 26 Abs. 1 GG und des entsprochen werden, daß nach einer Vereinbarung Staatsschutzes vorsehen können, daß Gerichte der zwischen Bund und Ländern die Länder mit finan- Länder Gerichtsbarkeit des Bundes ausüben. zieller Unterstützung des Bundes abwechselnd Das vorgeschlagene Ausführungsgesetz soll diese Tagungen veranstalten, an denen Richter und Staats- Art von Gerichtsbarkeit auf ein Oberlandesgericht in anwälte aus Bund und Ländern und aus allen Zwei- jedem Land — mit Revision zum Bundesgerichts- gen der Gerichtsbarkeit teilnehmen können. Die hof — übetragen, und zwar für die Strafsachen, über Richterakademie hat in diesem Jahr erstmals ihre die nach geltendem Recht der Bundesgerichtshof Veranstaltungen aufgenommen. im einzigen Rechtszug entscheidet. Dabei sollen Außerdem hält die Bundesfinanzakademie, eine Ein- — und können — die für eine wirksame zentrale richtung des Bundesfinanzministeriums, seit länge- Strafverfolgung notwendigen staatsanwaltschaftli- rem neben den Veranstaltungen für höhere Beamte chen Zuständigkeiten des Generalbundesanwalts so- der Finanzverwaltungen des Bundes und der Länder wie die Begnadigungsbefugnis des Bundespräsiden- im Einvernehmen mit den Landesjustizverwaltungen ten auf sicherer verfassungsrechtlicher Grundlage und Fortbildungsveranstaltungen für Richter und beibehalten werden. Staatsanwälte auf dem Gebiete des Buchführungs- und des Bilanzwesens sowie des Steuerrechts ab. 5.4 Diese Einrichtung, die sich bewährt hat, ist noch er- Einer weitergehenden Justizreform mit dem Ziel, weiterungsfähig. gewisse Schwerfälligkeiten des Verfahrens und Un- übersichtlichkeiten des Gerichtsaufbaues durch Ver- einheitlichung und Vereinfachung des Verfahrens- 6 Zu Frage 6 rechts und möglicherweise auch durch Abbau des Instanzenzuges zu beseitigen, würde die föderative „Kann der Bund auch in Zukunft auf jegliche Kom- Verteilung der Zuständigkeiten auf dem Gebiete der petenz auf dem Gebiete des Gemeinderechts ver- zichten?" Rechtsprechung nicht entgegenstehen, da der Bund die erforderliche Gesetzgebungszuständigkeit be- 6.1 reits derzeit im wesentlichen innehat. Unterschiede in der Rechtsanwendung werden sich Nach der Aufteilung der Gesetzgebungszuständig- allerdings nie ganz ausschließen lassen. Sie haben keiten des Grundgesetzes gehört das Gemeinderecht ihre Ursache nicht im föderativen System, sondern in grundsätzlich zur ausschließlichen Landesgesetz- der Unabhängigkeit der Richter. In diese Unabhän- gebung (Artikel 70 GG). gigkeit darf keinesfalls eingegriffen werden. Einige wichtige Kompetenzen auf dem Gebiete des Gemeinderechts stehen indessen dem Bunde zu: 5.5 6.1.1 Eine Begrenzung der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes wirkt sich allenfalls auf den Bereichen Nach Artikel 28 Abs. 3 GG obliegt dem Bund die be- der Gerichtsorganisation und der Regelung der sondere Pflicht zu gewährleisten, daß die verfas- Rechtsverhältnisse der Richter (und der übrigen sungsmäßige Ordnung der Länder den Bestimmun- Organe der Rechtspflege — Rechtspfleger, Urkunds- gen des Artikels 28 Abs. 1 und 2 entspricht, insbe- beamte, Staatsanwälte —) in den Ländern aus. sondere, daß Das Verhältnis zwischen „Gerichtsverfassung" — für — das Volk in den Kreisen und. Gemeinden eine die der Bund die Gesetzgebungskompetenz nach Vertretung hat, die aus allgemeinen, unmittel- Artikel 74 Nr. 1 GG hat — und der „Gerichtsorga- baren, freien, gleichen und geheimen Wahlen nisation", die Ländersache ist, ist nicht unbedingt hervorgegangen ist und eindeutig. Der Bund kann zwar als „Gerichtsverfas- — den Gemeinden das Recht gewährleistet ist, sungsrecht" bestimmte Vorschriften über die Min- alle Angelegenheiten der örtlichen Gemein- destgröße (Mindestzahl von Richtern oder Gerichts- schaft im Rahmen des Gesetzes in eigener Ver- eingesessenen) der Amtsgerichte erlassen, weil antwortung zu regeln.
Drucksache V/4002 Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode 6.1.2 des sozialen Rechtsstaates allgemein — nicht nur beim Vollzug von Bundesrecht - gewährleistet wer- Nach Artikel 75 Nr. 1 GG kann der Bund Rahmen- den können. Diese Erwägungen liegen im übrigen vorschriften über die Rechtsverhältnisse der im auch der Großen Anfrage der Fraktionen der CDU/ öffentlichen Dienst der Gemeinden stehenden Per- CSU, SPD vom 20. Dezember 1967 betreffend Selbst- sonen erlassen. verwaltung der Gemeinden - Drucksache V/2414 — sowie der Kleinen Anfrage der Abgeordneten Die- 6.1.3 bäcker, Dr. Stecker, Josten, Lampersbach, Dr. Rinsche Nach Artikel 105 Abs. 2 GG kann der Bund unter und Genossen betreffend Verwaltungsreform — gewissen Voraussetzungen auch über Steuern ent- Drucksache V/3239 — zugrunde. scheiden, die den Gemeinden zufließen. Solche Ent- Eine größere Einheitlichkeit des gemeindlichen scheidungen können die Finanzausstattung der Organisations- und Verfassungsrechts ist in der Gemeinden beinflussen. Ferner kann der Bund Ge- Öffentlichkeit mehrfach — auch aus Kreisen des meinden nach Artikel 106 Abs. 7 GG Finanzzuwei- Deutschen Bundestages — gefordert worden. sungen für bestimmte Sonderbelastungen gewähren. Eine Verminderung der Unterschiede in der Verwal- tungs- und Finanzkraft kommunaler Gebietskörper- 6.1.4 schaften innerhalb des einzelnen Bundeslandes er- hofft man sich von den in allen Ländern festzu- Artikel 109 Abs. 4 GG gibt dem Bund das Recht, im stellenden Bemühungen um eine Reform der kom- Interesse der Erhaltung des gesamtwirtschaftlichen munalen Gebietsstrukturen. Gleichgewichts Vorschriften über die Aufnahme von Krediten auch mit Wirkung auf die Gemeinden zu Wenn diese Reformen überall nach einheitlichen erlassen. Gesichtspunkten durchgeführt werden, besteht auch die Chance, die im Vergleich von Land zu Land be- 6.1.5 stehenden Unterschiede abzubauen. Außerdem kann der Bund nach der Rechtsprechung 6.4 des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 22, 180) gemäß Artikel 84 Abs. 1 GG „im Rahmen seiner Die Bundesregierung hat bereits in der Antwort vom materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrich- 4. September 1968 auf die Große Anfrage der Frak- tung und das Verfahren kommunaler Behörden tionen der CDU/CSU, SPD vom 20. Dezember regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines 1967 — Drucksache V/3248 — eingehend die derzeit wirksamen Gesetzesvollzuges notwendig ist". Das gegebenen verfassungsrechtlichen und verfassungs- gleiche gilt für den Fall des Artikels 85 Abs. 1 GG politischen Möglichkeiten des Bundes, auf das Ge- (Gesetzesausführung im Auftrag des Bundes). meinderecht Einfluß zu nehmen, erörtert. Sie hat dargelegt, daß die oben unter 6.1.5 aufge- 6.2 zeigte Möglichkeit einer Regelung des Verfahrens In der Bundesrepublik gibt es gegenwärtig von Land und der Einrichtung kommunaler Behörden im Rah- zu Land unterschiedliche Systeme des Kommunal- men der Ausübung der Bundesgesetzgebung nur be- verfassungsrechts. Diese Unterschiede betreffen ins- schränkt, weil jeweils nur punktuell, gegeben ist. besondere die Bezeichnung, Stellung und Aufgaben Sie hat weiter ausgeführt, daß die gegenwärtigen der Organe, die Verpflichtungserklärungen der Ge- Reformbestrebungen in den Ländern ungeachtet meinden nach außen sowie die Amts- und Dienst- ihrer Vielfalt weder Artikel 28 GG zuwiderlaufen bezeichnungen. Auch die Aufgabenteilung zwischen noch den einheitlichen Vollzug der Bundesgesetze Staat und kommunalen Gebietskörperschaften ist gefährden. Ein auf die Verfassung gegründetes Recht unterschiedlich geregelt. Selbst die herkömmliche des Bundes, die kommunale Organisations- und Ge- Aufteilung in Selbstverwaltungs- und Auftrags- bietsreform in den Ländern zu beeinflussen, sei da- angelegenheiten ist zum Teil unterschiedlich abge- mit nicht gegeben. grenzt, zum Teil zugunsten einer differenzierten Die Bundesregierung hat darauf hingewiesen, daß Regelung verlassen worden. sie es gleichwohl nicht an Versuchen habe fehlen Hinzu kommt, daß, zum Teil bedingt durch histori- lassen, in Fragen der kommunalen Gebiets- und sche und wirtschaftliche Gegebenheiten, die Größe Organisationsreform auf die Länder Einfluß zu neh- der kommunalen Gebietskörperschaften, und zwar men. Die Länder hätten es jedoch bisher unter Hin- innerhalb der einzelnen Bundesländer, aber auch weis auf die verfassungsrechtliche Lage abgelehnt, von Land zu Land, stark differiert. Die Folge sind ein Mitspracherecht wie insbesondere auch ein Ko- ganz erhebliche Unterschiede in der Verwaltungs- ordinierungsrecht des Bundes anzuerkennen. Sie und Finanzkraft der einzelnen Gemeinden. hätten lediglich das Recht des Bundes, informiert zu werden, bejaht. 6.3 6.5 Ein gewisses Mindestmaß an Gleichartigkeit der Organisation und der Verwaltungskraft der Gemein- Die i n Nummer 6 der Großen Anfrage gestellte den ist unerläßliche Voraussetzung dafür, daß die Frage, ob der Bund in Zukunft auf jegliche Kom- in Artikel 28 Abs. 1 GG als Bestandteile der ver- petenz auf dem Gebiete des Gemeinderechts ver- fassungsmäßigen Ordnung aufgeführten Grundsätze zichten könne, kann nur dann uneingeschränkt be-
Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode Drucksache V/4002 jaht werden, wenn gesichert ist, daß alle Länder bei sich um eine entsprechende Anwendung der Arti- ihren Reformmaßnahmen der unter 6.3 erwähnten kel 84 ff. des Grundgesetzes; eine ausdrückliche Re- Forderung nach einem Mindestmaß an Gleichartig- gelung dieser Fragen ist dem Grundgesetz nicht zu keit der Organisation und der Verwaltungskraft der entnehmen. Gemeinden nachkommen und die Reformbestrebun- gen der Länder sich in Zukunft nicht zu weit ausein- 7.1.2.2 anderentwickeln. Richtlinien und Entscheidungen der Europäischen 6.6 Gemeinschaftsorgane Die Bundesregierung hält es auf den unter 6.4 dar- Sie können ein Tätigwerden des nationalen Gesetz- gelegten Erwägungen derzeit für nicht angebracht, gebers erforderlich machen. Bisher hat sich eine Not- im einzelnen zu prüfen, ob und welche verstärkten wendigkeit für die Landesgesetzgeber, tätig zu wer- Möglichkeiten der Einwirkung auf das Gemeinde- den, soweit feststellbar, jedoch noch nicht ergeben. recht für den Bund im. Wege einer Verfassungs- Die Bundesregierung sieht bis jetzt keinen Grund zu änderung zu begründen wären. der Annahme, daß sich die Länder ihren Verpflich- tungen in dieser Beziehung entziehen würden. 7.1.2.3 7 Zu Frage 7 Zum Teil enthält der EWG-Vertrag selbst Bestim- „Reicht die Zuständigkeit des Bundes aus, die Er- mungen, die von den Ländern bei ihrem sonstigen füllung der durch den Beitritt zu den Europäischen Verwaltungshandeln zu beachten sind (z. B. Arti- Gemeinschaften übernommenen Verpflichtungen zu kel 7, Artikel 53 und die Beihilfevorschriften der gewährleisten?" Artikel 92 ff. EWGV). 7.1.1 7.1.3 Die Europäischen Gemeinschaften können auch in Bereichen tätig werden, die nach der innerstaatlichen Wenn ein Land die Rechtsakte der Gemeinschaften Zuständigkeitsverteilung in den ausschließlichen allerdings nicht ordnungsgemäß ausführen würde, Kompetenzbereich der Länder fallen. Das Schwer- käme die Bundesregierung in eine schwierige Lage. Das Vertretungsrecht und die Verantwortlichkeit gewicht der Aufgaben der Europäischen Gemein- schaften liegt allerdings auf Gebieten, in denen der gegenüber den Europäischen Gemeinschaften liegt Bund zumindest die konkurrierende Gesetzgebungs- für den Gesamtstaat „Bundesrepublik Deutschland" befugnis besitzt. Die ausschließliche Gesetzgebungs- beim Bund. Soweit Rechtsakte der Europäischen Ge- zuständigkeit der Länder ist durch Rechtsakte der meinschaften in der Bundesrepublik von den Län- Europäischen Wirtschaftsgemeinschaften bisher dern auszuführen sind, obliegt den Ländern eine sich praktisch nicht berührt worden. Immerhin ist mit aus der Bundestreue ergebende Verpflichtung dem einem Eingreifen von Gemeinschaftsmaßnahmen in Bund gegenüber (soweit sich nicht aus der entspre- ausschließliche Länderzuständigkeiten in einigen Be- chenden Anwendung der Artikel 84 ff. des Grund- reichen durchaus zu rechnen. Das gilt z. B. für die gesetzes stärkere Einwirkungsbefugnisse des Bundes Anerkennung von Diplomen nach Artikel 57 Abs. 1 ergeben). Zu beachten ist aber, daß allein die Bun- EWGV (z. B. bei Ingenieuren [grad.] oder bestimm- desregierung gegenüber den Europäischen Gemein- ten landwirtschaftlichen Berufen) bei Maßnahmen schaften die Erfüllung der gemeinschaftsrechtlichen der Koordinierung nach Artikel 57 Abs. 2 EWGV Verpflichtungen ggf. auch vor dem Europäischen (etwa für Berufsausübungsregeln bei den Heil- Gerichtshof in Luxemburg zu verantworten hat. Eine berufen und für Lehrtätigkeiten) bei der Rechts- gewisse Problematik der innerstaatlichen Durch- angleichung nach Artikel 100 EWGV, bei konjunk- setzung, besonders wenn es zur Einschaltung des turpolitischen Beschlüssen nach Artikel 103 EWGV Landesgesetzgebers kommt, ist daher nicht zu ver- kennen. oder bei Erfüllung der Verpflichtungen aus Arti- kel 86 Euratom V. 7.1.4 7.1.2 Daher ist in den Fällen, in denen der Erlaß von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaften be- Als Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaften sondere Belange der Länder berührt, eine Abstim- kommen in Betracht: mung zwischen der Bundesregierung und den Län- dern geboten. In der Praxis wird durch eingehende 7.1.2.1 Abstimmung mit den Landesregierungen sicher- gestellt, daß deren Auffassungen gerade in den Punk- Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften ten ausreichend Rechnung getragen wird, in denen Sie sind unmittelbar geltendes Recht. Die Zuständig- die Länder nach innerdeutscher Zuständigkeitsver- keit für die verwaltungsmäßige Ausführung richtet teilung die Befugnisse zur ausschließlichen Gesetz- sich nach übereinstimmender Auffassung von Bund gebung haben. Kürzlich abgeschlossene und von den und Ländern nach der innerstaatlichen Zuständig- Ministerpräsidenten der Länder und dem Bundes- keitsregelung des Grundgesetzes. Sie liegt damit in kabinett gebilligte Verhandlungen zwischen Ver- weiten Bereichen bei den Ländern. Dabei handelt es tretern der Bundesregierung und der Landesregie-
Drucksache V/4002 Deutscher Bundestag — 5. Wahlperiode rungen (in der sogenannten „Kramer-Heubl-Kom- die Bundesrepublik Deutschland. In aller Regel liegt mission” *)) lassen hier noch Verbesserungen er- die Auswärtige Gewalt einschließlich der inner- warten. Außerdem haben die Länder Gelegenheit, staatlichen Komplementärbefugnisse ausschließlich im Bundesrat zu beabsichtigten Rechtsakten der Ge- beim Gesamtstaat. Nirgendwo — nicht einmal in der meinschaften Stellung zu nehmen, die dem Parla- Schweiz — haben die Länder von Verfassungs wegen ment nach Artikel 2 des Zustimmungsgesetzes zum so weitgehende Rechte im Bereich der Außenbezie- EWG-Vertrag vorgelegt werden. hungen wie in der Bundesrepublik Deutschland. 7.2.1 7.2.3 Obwohl die Fragesteller mit ihrer Frage 7 nur die Das Fehlen ausreichender Befugnisse des Bundes Zuständigkeit des Bundes zur Erfüllung der Ver- macht sich vor allem in der Auslandskulturarbeit pflichtungen aus den Verträgen der Europäischen nachteilig bemerkbar. Da der Bund kaum innerstaat- Gemeinschaften berühren, erschiene der Bundes- liche Verwaltungszuständigkeiten auf den Gebieten regierung eine Antwort unvollständig, die nicht die der Kultur und des Bildungswesens (Wissenschaft, Problematik der Auswärtigen Gewalt in der födera- Forschung, Schulwesen) hat (und durch Ausbau sei- tiven Ordnung des Grundgesetzes ganz allgemein nes bundeseigenen Unterbaus, nämlich des Auswär- behandelte. tigen Dienstes, diese Lücke auch nicht ausfüllen kann) und ihm auch keine Weisungsbefugnisse ge- 7.2.2 genüber den Ländern zustehen, ist er von den Län- dern abhängig, denen es freisteht, das Ausmaß ihrer Die Auswärtige Gewalt ist nach dem Grundgesetz Mitarbeit selbst zu bestimmen. In allen wichtigen dem Bunde anvertraut. Ihm obliegt nach Artikel 32 Angelegenheiten müssen sie erst in langwierigen Abs. 1 GG die Pflege der auswärtigen Beziehungen, Abstimmungsverfahren Einigungen untereinander insbesondere der Abschluß völkerrechtlicher Ver- über eine einheitliche Einstellung herbeiführen. träge (vgl. auch Artikel 24, Artikel 73 Abs. 1, Arti- Hierdurch sind Erschwerungen und Verzögerungen kel 87 Abs. 1 GG). Die begrenzte von der Zustim- der Auslandskulturarbeit — einem wichtigen Teil- mung der Bundesregierung abhängige und praktisch sektor der Außenpolitik — nach dem Grundgesetz weniger bedeutsame Vertragsschließungsbefugnis unvermeidbar. der Länder nach Artikel 32 Abs. 3 GG stellt eine Die politische Wirklichkeit der Zusammenarbeit von Ausnahmeregelung dar. Diese Generalkompetenz Bund und Länderorganen im Bereich der staatlichen des Bundes auf dem Gebiete der Auswärtigen Ge- Außenbeziehungen hat indessen die im Grundgesetz walt kehrt die im innerstaatlichen Bereich geltende angelegten Hemmungen und Erschwerungen bis zu Vermutung der Länderzuständigkeit für Gesetz- einem gewissen Grade ausgeschaltet. Die Bundes- gebung, Verwaltung und Rechtsprechung (Artikel 30, länder haben im allgemeinen ein hohes Maß von 70, 83, 92 GG) um. Da auswärtige Allgemeinzustän- Kooperationswillen und Einsicht in die Notwendig- digkeit und innerstaatliche Funktionsstellungen sich keiten der Außenpolitik gezeigt. Zur Institutionali- nicht entsprechen, ergeben sich rechtliche und prak- sierung und Formalisierung der Zusammenarbeit tische Probleme, für deren Lösung — wie bereits zwischen Bund und Ländern sind eine Anzahl von unter 7.1.2 dargestellt — der Wortlaut des Grund- Einrichtungen entwickelt worden. Verbindliche Ab- gesetzes keine ausdrücklichen Vorschriften enthält. sprachen und bloße Arrangements (modus vivendi) Nach Ansicht einiger Länder darf der Bund auf Ge- mit den Kultusministern und anderen Fachministern bieten, die zur ausschließlichen Gesetzgebungszu- der Länder, die Einrichtung des Bevollmächtigten ständigkeit der Länder gehören, nach außen hin nicht der Bundesrepublik Deutschland für kulturelle An- in eigener Zuständigkeit Vereinbarungen abschlie- gelegenheiten des Vertrages über die deutsch-fran- ßen. Des weiteren wird ihm von einigen Ländern zösische Zusammenarbeit, die Lindauer-Absprache insoweit eine Kompetenz zur Umsetzung (Transfor- über die Handhabung des Vertragsrechts, die sog. mation) der von ihm abgeschlossenen Vereinbarun- „ Kramer-Heubl-Kommission” u. a. haben im Geiste gen in innerdeutsches Recht bestritten. Der Bund ist eines kooperativen Föderalismus im allgemeinen zu daher auf zahlreichen Gebieten der staatlichen politisch befriedigenden praktischen Lösungen zur Außenbeziehungen für die Umsetzung von Staats- Umgehung der verfassungsrechtlichen Streitfragen verträgen in innerdeutsches Recht, für die Verwal- geführt. Eine Verbesserung der Zusammenarbeit ist tung und Finanzierung, ferner für die Entsendung auch im Bereich des Beamtenaustausches, der von von Personen ins Ausland in der Staatspraxis auf einigen Ländern unmittelbar mit ausländischen Staa- die Einsicht und den guten Willen der Bundesländer ten vereinbart und durchgeführt wird, zu verzeich- angewiesen. nen. Zu wünschen wäre, daß dies in Zukunft auch Es liegt auf der Hand, daß dadurch die Entschei- hinsichtlich der Auslandsreisen von Repräsentanten dungs- und Aktionsfähigkeit des Gesamtstaates im der Länder, die in laufend steigender Zahl statt- internationalen Verkehr beeinträchtigt werden kann. finden, erreicht werden kann. Andere Bundesstaaten haben das Verhältnis zwi- Eine verfassungsrechtliche Strukturschwäche unse- schen Bund und Gliedern im Hinblick auf die Wahr- rer bundesstaatlichen Ordnung wird dadurch in der nehmung der auswärtigen Beziehungen durchweg Praxis bis zu einem gewissen Grade gemildert. Auf wesentlich klarer im Sinne des Bundes geregelt als die Dauer erscheint jedoch eine befriedigende Rege- lung durch den Verfassungsgeber erstrebenswert. *Ü) Inzwischen ist an die Stelle von Senator Kramer Sena- tnr Dr. Heinsen getreten. Benda
